Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1273/16

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Rz 784/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skarg Województwa P. i Klinicznego Szpitala Wojewódzkiego nr... w R. na decyzję Wojewody P. z dnia 30 kwietnia 2015r., nr... w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Podaniem z 21 listopada 2007r. J. K., działający także imieniem M. S., A. K., K. K. i A. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki ewidencyjne nr...,... i... położone w dawnym obrębie... w R. Organ ustalił, że wnioskodawcy są następcami prawnymi poprzedniej właścicielki, a objęte wnioskiem działki obecnie odpowiadają częściom działek nr... (objętej odrębnym postępowaniem) i nr...,...,...,...,...,...,... i... W toku postępowania Prezydenta Miasta R. trzykrotnie wydawał rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uchylone następnie w postępowaniu odwoławczym decyzjami Wojewody P. Kolejną decyzją z dnia 25 listopada 2014r., nr... Prezydent Miasta R. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w R. oznaczonych jako niewydzielone części działek ewidencyjnych nr... o pow. 0, 3327 ha, nr... o pow. 0, 6396 ha, nr... o pow. 0, 2188 ha, nr... o pow. 10, 3799 ha, nr... o pow. 0, 1785 ha, nr... o pow. 0,0225 ha, stanowiących własność Województwa P. w użytkowaniu Klinicznego Szpitala Wojewódzkiego Nr... w R. oraz o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwrotu niewydzielonych części działek nr 154 i nr 156, stanowiących własność osób fizycznych.

Organ ustalił, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 17 grudnia 1975r., Skarb Państwa nabył od Z. K. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18 poz. 94 ze zm., dalej: u.z.t.w.n.) działki objęte wnioskiem o zwrot, niezbędne do realizacji inwestycji pn. "Budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R.", objętej decyzją "Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w R." z dnia 28 kwietnia 1975r., nr... zatwierdzającą plan realizacyjny tego przedsięwzięcia. W toku oględzin ustalono ponadto, że na objętych wnioskiem o zwrot nieruchomościach znajdują się: na części działki nr... - pas zieleni oraz wyasfaltowany parking ogrodzony trwałym ogrodzeniem, na części działki nr... (obecnie części działki nr...) – pas zieleni o szerokości 10 m, asfaltowy ciąg pieszo – jezdny o szerokości 4 m z lampami oświetleniowymi oraz przecinającym działkę pasem zieleni o szerokości 20 m, na części działki nr... (obecnie części działki nr...) - droga wewnętrzna, pasy zieleni wraz z nasadzeniami roślinnymi, brama wjazdowa, lampa oświetleniowa, pozostałości kortu tenisowego, chodnik z płyt chodnikowych oraz przyziemne lampy sygnalizacyjne położonego w pobliżu lądowiska śmigłowców, ogrodzenie z siatki metalowej, na części działki nr... - magazyn czasowego składowania odpadów poszpitalnych (wcześniej magazyn ziemiopłodów), wyasfaltowany wjazd do tego budynku oraz ogrodzenie metalowe, na części działki nr... studnie S-1 i S-1 Bis terenu chronionego wraz z trwale z gruntem związanym ogrodzeniem i bramą wejściową.

Ponadto, na objętej wnioskiem nieruchomości znajduje się sieć uzbrojenia podziemnego instalacji technicznych obsługujących szpital, kanał przejściowy łączący budynki szpitalne z budynkiem histopatologii, kanały przekazowe, w których przebiega sieć techniczna. Na części zaś działki nr... (obecnie części działki nr...) przebiega strefa bezpieczeństwa lądowiska śmigłowców, natomiast na działce nr... znajdują się strefy ochrony pośredniej i bezpośredniej studni głębinowych S-1 i S-1 Bis.

W następstwie uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie przewidzianym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) organ I instancji odmówił zwrotu wymienionych w decyzji nieruchomości.

W odniesieniu do działek nr 154 i nr 156, powołując art. 229 u.g.n. uznał, że postępowanie w sprawie zwrotu należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji, złożonego przez J. K., A. K. oraz A. K. reprezentowanych przez radcę prawnego R. K., w którym zarzucono nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i w efekcie błędne przyjęcie, że na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie poczynione zostały wystarczające ustalenia, co do szczegółowego przeznaczenia nieruchomości objętych postępowaniem ignorując tym samym wskazania zawarte w uprzednio podjętych rozstrzygnięciach organu odwoławczego. Powołując się na upływ czasu i związane z tym trudności w zebraniu dowodów z dokumentów, podkreślano konieczność dopuszczenia wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności zeznań świadków. Uchybienia te oraz nieustalenie terminów podjęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia skutkowały niekompletnością materiału dowodowego i nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy w kontekście ustalenia przesłanek zwrotu określonych w art. 137 u.g.n.

Zdaniem organu, do naruszenia przepisów postępowania doszło także poprzez nieustalenie czy w odniesieniu do działek nr... i nr... spełnione zostały przesłanki, określone w art. 229 u.g.n., a w szczególności, czy ustanowione na nich prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998r. W wytycznych dla organu I instancji Wojewoda wskazał także na konieczność zaznaczenia na wyrysie z mapy ewidencyjnej oraz na załącznikach graficznych do planu realizacyjnego inwestycji, nieruchomości objętych postępowaniem zwrotowym – zarówno granic nieruchomości wywłaszczonej, jak i obecnie istniejących działek, których części znajdują się w tych granicach.

Ze skargami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję Wojewody wystąpili Kliniczny Szpital Wojewódzki Nr... w R. zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz Województwo P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. art. 80 k.p.a. polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego i niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, a także naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Skarżący zwrócili się o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Pełnomocnik Województwa P. w piśmie z dnia 1 lutego 2016r. podniósł dodatkowo, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do należytego jej wyjaśnienia. Nadto w bliźniaczej sprawie Sąd orzekł, że nie zostały spełnione przesłanki faktyczne i prawne określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2016r., sygn. akt II SA/Rz 784/15 wywiódł, że podane w decyzji przyczyny nie uzasadniały w niniejszej sprawie zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a., a podane w niej wytyczne mogłyby doprowadzić do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji naruszającej prawo. Sąd wskazał, że Wojewoda zarzucił organowi pierwszej instancji nieprecyzyjne ustalenie, co dokładnie miało zostać zrealizowane na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym. W ocenie Sądu, precyzyjne wskazanie, jakie elementy przyszłego szpitala miały być wykonane na poszczególnych nieruchomościach nie było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy zwrotu, czyli do zastosowania art. 136 ust. 1 u.g.n. Odbieganie lokalizacji celu wywłaszczenia od zaplanowanego w planie realizacyjnym, nie ma bowiem wpływu na ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia, jeżeli cel ten został zrealizowany w granicach planu (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014r., o sygn. I OSK 2755/13).

WSA podzielił stanowisko SN wyrażone w uchwale 7 Sędziów z dnia 27 stycznia 1988r., o sygn. III AZP 11/87, OSNC 11/88/149, w której wyraźnie wskazano, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu; zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości; modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Sąd argumentował, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów w postaci decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 28 kwietnia 1975r., nr..., zatwierdzonego tą decyzja planu realizacyjnego, wynika ponad wszelką wątpliwość, że planowany do wykonania Zespół Szpitali Wojewódzkich w R. był inwestycją złożoną, składającą się z szeregu elementów określonych co do treści i położenia. Zdaniem Sądu, ze względu na tą złożoność nie można wykluczyć możliwości by na terenie przeznaczonym pod Zespół Szpitali Wojewódzkich w R. w trakcie realizacji inwestycji nastąpiły zmiany co do ich konkretnego położenia części tej inwestycji stanowiące modyfikacje, a nie zmianę celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014r. II OSK 846/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że stanowiło realizację celu wywłaszczenia jaką jest budowa szpitala każdoczesne przeznaczenie nieruchomości pod jej zagospodarowanie, związane funkcjonalnie z tą inwestycją. Z tej przyczyny, zdaniem Sądu, prowadzenie szczegółowych ustaleń co miało być realizowane na nieruchomości objętej postępowaniem zwrotowym, nie było niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaś wskazanie tego braku jako podstawy uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania stanowiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał również, że zdaniem Wojewody P. organ pierwszej instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w zakresie terminów w jakich zostały podjęte na nieruchomości prace związane z realizacją celu wywłaszczenia. Według treści zaskarżonej do WSA decyzji, ustalenia takie mają znaczenie ze względu na ramy czasowe realizacji inwestycji, od której uzależniona jest możliwość orzeczenia jej zwrotu, określone w treści art. 137 u.g.n. Wobec takiego stanowiska Wojewody, Sąd zauważył, że kwestia terminu podjęcia prac na nieruchomościach wywłaszczonych nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten w chwili złożenia wniosku został osiągnięty. Organ odwoławczy nie zakwestionował w swej decyzji ustalenia Prezydenta Miasta R. o wybudowaniu w latach 1980-1990r. Zespołu Szpitali Wojewódzkich; jego zdaniem nie wyjaśniono tego kiedy rozpoczęto pracę z tym celem związane.

Tymczasem, użyte w art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowanie "pomimo upływu" oznacza, że roszczenie o zwrot zgłoszone przed upływem wymienionych w tym przepisie terminów nie może być uwzględnione przez organ. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako utrwalone uznaje się stanowisko, iż sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu, nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Zdaniem Sądu, sformułowanie powyższe nie stanowi o spoczywającym na organie obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły w terminie odpowiednio 7 czy 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, jak chciał tego Wojewoda P. kasując decyzję Prezydenta Miasta R.. Wojewódzki Sąd Administracyjny za w pełni trafny uznał pogląd, iż nieruchomość nie staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. terminów (zob. min. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2013r., sygn. IV SA/Po 73/13, WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009r. sygn. II SA/Kr 1118/08).

Dlatego, Sąd uznał, że Wojewoda błędnie interpretując art. 137 ust. 1 u.g.n., dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., skoro pomimo niezakwestionowania realizacji celu wywłaszczenia, wskazał na konieczność ustalenia terminu rozpoczęcia prac otwierających budowę Szpitala.

Nadto Sąd wskazał, że w decyzji Wojewody pojawił się wyraźny zarzut niewyjaśnienia przez Prezydenta Miasta R. tego czy w stosunku do działek o nr 154 i 156 doszło do spełnienia przesłanek opisanych w art. 229 u.g.n. decydujących o możliwości umorzenia postępowania zwrotowego. Tymczasem organ pierwszej instancji na stronie 5 uzasadnienia swej decyzji, wyjaśnia dokładnie z jakich działek powstały ww. działki i kiedy nastąpiło ujawnienie prawa użytkowania wieczystego tych działek w księgach wieczystych. Zdaniem Sądu, z ustaleń tych wynika, że w odniesieniu do działki nr... w obr. 219, prawo wieczystego użytkowania zostało wpisane w księgę wieczystą Kw. Nr..., Dzkw.... w dniu 12 maja 1989r., zaś w przypadku działki o nr... w obr.... prawo użytkowania wieczystego ujawniono w księdze wieczystej Kw. Nr..., Dzkw.... w dniu 25 maja 1988r.

Również w zakresie tego zarzutu Wojewoda nie zakwestionował prawidłowości ustaleń co do podstaw zastosowania art. 229 u.g.n. W szczególności nie wykazał nieprawdziwości tego co na temat wpisów w księgach wieczystych ustalił Prezydent Miasta R. Dlatego w ocenie Sądu I instancji, także i ta podstawa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. nie mieściła się w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., co doprowadziło do ustalenia przez Wojewodę niewłaściwego wyniku sprawy. Z tych przyczyn, WSA stwierdził, że Wojewoda P. podając w swej decyzji przyczyny uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R. nie wykazał podstaw uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez niego braki postępowania wyjaśniającego nie stanowiły o nieustaleniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zaś podane w decyzji wytyczne mogłyby doprowadzić do wydania decyzji naruszającej prawo.

W skardze kasacyjnej J. K., A. K. i A. K. działający przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że Wojewoda P. w sposób nieuzasadniony zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., pomimo tego, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i postępowanie kontrolowane przez WSA w Rzeszowie nie zawierało uchybienia temu przepisowi postępowania administracyjnego,
3. 2) naruszenie prawa materialnego, a to:
4. a) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:
5. - należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu, przy czym modyfikacja tego celu może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt realizacji na niej celu wywłaszczania, a realizację celu wywłaszczenia stanowi każdoczesne przeznaczenie nieruchomości pod jej zagospodarowanie związane funkcjonalnie z tą inwestycją oraz, że
6. - kwestia terminu podjęcia prac na nieruchomościach wywłaszczonych nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten w chwili złożenia wniosku został osiągnięty, a w konsekwencji, uwzględnienie skarg na decyzję Wojewody P. z dnia 30 kwietnia 2015r. w wyniku niezasadnego przyjęcia, iż organ administracji naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można zgodzić się z argumentacją WSA w Rzeszowie, jakoby wytyczne podane w decyzji Wojewody P. z dnia 30 kwietnia 2015r. "mogłyby doprowadzić do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji naruszającej prawo". Wytyczne Wojewody zawierały bowiem wskazania podjęcia wszelkich czynności w kierunku ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkiem wynikającym m.in. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a nie określały wiążącego sposobu interpretacji przepisów prawa materialnego. W wyniku wytycznych organ I instancji winien podjąć działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co nie przesądza w sposób automatyczny o sposobie jej końcowego rozstrzygnięcia.

Nadto skarżący kasacyjnie wywiódł, że Sąd dokonując wykładni sposobu rozumienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w kontekście realizacji celu wywłaszczenia, dokonał podziału na zmianę celu wywłaszczenia i modyfikację tegoż celu i przyjął, że w razie modyfikacji celu zostają spełnione warunki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący podniósł, że taka wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego jest błędna oraz powoduje, że to czy został zrealizowany cel wywłaszczenia zależy tylko od tego, czy były lub istniejący stan nieruchomości pozostaje w funkcjonalnym związku z przeznaczeniem całej inwestycji - budowy Zespołu Szpitali Wojewódzkich w R. Zwrócił również uwagę, że wykładnia przedstawiona przez Sąd będzie rodzić dodatkowe komplikacje praktyczne związane z nieprecyzyjną granicą pomiędzy "modyfikacją", a "zmianą" celu wywłaszczenia oraz niezdefiniowanym pojęciem "funkcjonalnego związku z przeznaczeniem całej inwestycji".

W ocenie skarżącego kasacyjnie, zagospodarowanie nieruchomości nawet zgodnie z celem wywłaszczenia, ale po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. powoduje, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia i może podlegać zwrotowi, a funkcja terminów na rozpoczęcie prac i zrealizowanie celu wywłaszczenia polega na mobilizacji w celu szybkiego zagospodarowania nieruchomości. Ich istotą jest bowiem zakreślenie podmiotowi, na którego rzecz nastąpiło przymusowe przekazanie nieruchomości, weryfikowalnych ram czasowych na realizację (rozpoczęcie realizacji) tego celu, który był przyczyną wywłaszczenia pod sankcją zwrotu takiej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można wprowadzać tu dodatkowego warunku i uzależniać zwrotu od tego kiedy były właściciel nieruchomości lub jego spadkobierca złożył wniosek o zwrot (czy było to po realizacji celu wywłaszczenia, czy przed).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, co oznacza, że zobligowany był rozpoznać sprawę w granicach podstaw i wniosków skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do postawionego przez skarżących kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wypada wskazać, iż zarzut ten sprowadza się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a., z uwagi na to, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Artykuł 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. W sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, to brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 k.p.a., która nadto prowadzi do przedłużania postępowania.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. daje zatem organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. Natomiast jeśli organ odwoławczy uzna, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie, na przykład wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości organu, powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie należy podzielić stanowisko WSA w Rzeszowie, że organ odwoławczy nie wykazał przesłanek uzasadniających wydanie orzeczenia kasacyjnego. Sąd I instancji prawidłowo skonstatował dlaczego wysunięty przez Wojewodę P. zarzut pod adresem organu I instancji, dotyczący braku wskazania, co dokładnie zostało zrealizowane na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, był bezpodstawny w kontekście rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przesłanki wynikające z art. 136 ust. 1 u.g.n.

Zgodzić się należy również z kolejnym stwierdzeniem Sądu I instancji, że wyartykułowany przez organ odwoławczy zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez Prezydenta miasta R. tego, czy w stosunku do działek o nr 154 i 156 doszło do spełnienia przesłanek z art. 229 u.g.n. nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.

Podobnie następna z przesłanek wskazanych przez Wojewodę P. - dotycząca konieczności ustalenia przez organ I instancji terminu rozpoczęcia prac otwierających budowę Szpitala - stanowiła naruszenie przepisu art.138 § 2 k.p.a. Naruszenie to wynikało z nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego - art. 137 ust. 1 u.g.n., co zostanie poruszone przy okazji ustosunkowania się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia: art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 216 u.g.n. - wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, wskazać należy, że i one są nieuzadnione.

Rację ma bowiem WSA w Rzeszowie, że kwestia terminu podjęcia prac na wywłaszczonych nieruchomościach nie ma znaczenia dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten w chwili złożenia wniosku został osiągnięty. Co istotne - w przedmiotowej sprawie nie została zakwestionowana realizacja celu wywłaszczenia. Nie zostały podważone ustalenia dotyczące wybudowania w latach 1980 – 1990 r. Zespołu Szpitali Wojewódzkich.

Bezspornym w sprawie jest, że przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z dniem 17 grudnia 1975 r., w trybie art. 6 u.z.t.w.n.

Zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i zagadnień poruszonych w skardze kasacyjnej ma wyrok Trybunał Konstytucyjny z 13 marca 2014r., P 38/11, w którym dokonano analizy problematyki związanej ze wstecznym działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny w sprawie zakończonej ww. wyrokiem zbadał występujące od 1958 r. podstawy prawne zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Trybunał stwierdził, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania.

Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie podlegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji.

Jak stanowi art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.; dalej u.g.g.) zwrotowi mogły podlegać nieruchomości, które jednocześnie okazały się już zbędne na cel wywłaszczenia w sensie faktycznym lub prawnym. Nie podlegały zatem zwrotowi te nieruchomości, które w chwili orzekania o zwrocie zostały już "użyte" na cel wywłaszczenia i w chwili złożenia wniosku o zwrot już zrealizowano na niej inwestycję objętą celem wywłaszczenia, zgodnie z treścią decyzji wywłaszczeniowej i w czasie ważności odpowiednich decyzji (wyrok NSA z 21 października 1991 r. IV SA 914/91, ONSA 1992/1/3). Nie podlegały zwrotowi również nieruchomości wywłaszczone, na których w chwili złożenia wniosku o zwrot i przy zachowaniu ważności decyzji lokalizacyjnych na nieruchomości rozpoczęto już i kontynuowano realizację celu wywłaszczenia, choć celu tego jeszcze nie ukończono.

Nieruchomość należało natomiast uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlegała ona zwrotowi na wniosek byłych właścicieli dopiero wówczas, jeżeli w chwili orzekania o zwrocie upłynął pewien wystarczająco długi okres od chwili wywłaszczenia, a w chwili wystąpienia z żądaniem zwrotu nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia (wyroki NSA z: 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987/2/76; 30 września 1991 r., IV SA 539/91, ONSA 1991/3-4/81; 21 października 1991 r., IV SA 914/91; 12 stycznia 1994 r., IV SA 1943/92, ONSA 1995/1/31; 14 marca 1994 r., IV SA 1949/92, ONSA 1995/1/43; 11 kwietnia 1994 r., SA/Łd 335/94, Lex 24494; 6 maja 1994 r., SA/Kr 1740/93, Lex 11052; 10 maja 1994 r., IV SA 854/93, Lex 24667; 16 czerwca 1994 r., IV SA 1116/93, ONSA 1995/2/84; wyrok SN z 7 lutego 1995 r., III ARN 82/94, OSNP 1995/15/183). Przepisy obu ustaw wywłaszczeniowych nie wskazywały przy tym, w jakim terminie powinno rozpocząć się "używanie" nieruchomości i kiedy powinna nastąpić realizacja inwestycji.

Bez znaczenia była przyczyna niewykorzystania nieruchomości na cele wywłaszczenia (wyroki NSA z: 2 marca 1987 r., IV SA 970/86, ONSA 1987/1/21; 10 kwietnia 1987 r., IV SA 938/86, ONSA 1987/1/28; 30 września 1993 r., SA/Lu 273/93, Lex 11013).

Następnie Trybunał stwierdził, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Podkreślenia zatem wymaga, że mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 u.g.g. sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, Lex 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 28 maja 2002 r., I SA 2743/00, Lex 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7- letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego.

Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu (nadanym art. 1 pkt 89 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) - cz. III pkt 3.1-3.3 uzasadnienia wyroku P 38/11.

Należy zatem w całości podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 45/16, zapadłe na kanwie tożsamego pod względem faktycznym i prawnym stanu sprawy.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., stosowanego względem nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed 22 września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30 czerwca 2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13 października 2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28 stycznia 2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7 października 2009r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi z 12 kwietnia 2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23 lutego 2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17 czerwca 2011 r., I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305).

Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.g.n. w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Podkreślania zatem wymaga, że dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie.

Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01).

Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu jest uznanie, w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Skoro nieruchomość wywłaszczona przed 27 maja 1990 r. została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a zanim to się stało byli właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o zwrot nieruchomości, to prawo byłego właściciela lub jego spadkobierców do żądania zwrotu wygasło z chwilą skutecznej realizacji inwestycji (wyroki NSA z: 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, Lex 291163; 7 lipca 2011 r., I OSK 514/11, Lex 1082774; 3 listopada 2011 r., I OSK 1924/10, Lex 1149269; 30 listopada 2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305; cz. III pkt 3.6 uzasadnienia wyroku P 38/11).

Tym samym prokonstytucyjna wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz dochowanie ustalonego właściwego czasowego zakresu zastosowania zaskarżonego przepisu w sposób nienaruszający konstytucyjnej zasady lex retro non agit, wskazanego wyrokiem P 38/11 konstytucyjnego standardu ustalonego dla nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i następnie skomunalizowanych (cz. III pkt 3.7; 5.2 i 3, 6.1 i 2 uzasadnienia wyroku P 38/11) prowadzą do wniosku, że wykładnia art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, jest prawidłowa.

Za taką wykładnią, respektującą wykładnię zaprezentowaną w wyroku P 38/11, opowiada się orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo wyrok NSA z: 14 grudnia 2013 r. I OSK 1832/11; 22 marca 2013 r. I OSK 1981/11; 12 lutego 2014 r. I OSK 1663/12; 15 lipca 2014 r. I OSK 761/13, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 974-976, nb 9; wyrok NSA z 4 lipca 2017 r. I OSK 2094/15).

Bezspornym w kontrolowanej sprawie jest, że przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa w 1975 r., a następcy prawny byłej właścicielki wystąpili z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości dnia 21 listopada 2007 r. Z niezakwestionowanych skutecznie skargą kasacyjną ustaleń Sądu I instancji wynika, że celem wywłaszczenia była budowa Zespołu Szpitali Wojewódzkich. Niewątpliwie też tak określony cel wywłaszczenia miał charakter ogólny.

Ponadto orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane jako wieloletni czy wieloetapowe (vide wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14).

Z kolei w wyroku z dnia 18 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 1417/13 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że na tle art. 136 ust. 3 u.g.n., wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane – przy jej kontroli – proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych – fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.

Niewątpliwie też, skoro przedmiotowe wywłaszczenie zostało dokonane przed dniem 27 maja 1990 r., a cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został zrealizowany w latach 80-90-tych, a więc przed dniem 22 września 2004 r., to niezależnie od tego, czy realizacja tego celu nastąpiła z zachowaniem czy uchybieniem 7 (lub 10) letniego terminu, o którym mowa w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie można mówić o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonej decyzji odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 p.p.s.a.