Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 49/09 po rozpoznaniu skargi B.M. i R.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Puckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] - obu w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...], określił, że ww. decyzje nie mogą być wykonane w części dotyczącej ww. działek, oraz oddalił skargi w pozostałym zakresie. Zasądził również od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, a także od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego R.L. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Pucki wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 104 oraz art. 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działek oznaczonych nr ewid. [...],[...]i [...] o powierzchni odpowiednio 1,2368 ha, 7,7832 ha i 2,9100 ha położonej w obrębie Dębogórze gmina Kosakowo k.m. 2 stanowiącej własność R.L., dla której Sąd Rejonowy w Wejherowie Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Pucku prowadzi księgę wieczystą KW Nr 10547, poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości rurociągu paliwowego DN250 oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu.
Organ wskazał przy tym, że rurociąg przebiegać będzie wzdłuż północnej granicy przedmiotowej nieruchomości w sposób przedstawiony w decyzji Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] września 2005r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a wokół rurociągu ustanowiono strefę bezpieczeństwa szerokości 30 m (po 15 m od osi rurociągu). Nadto organ orzekł, że na Zakładzie Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu, a także obowiązek usuwania skutków wywołanych ewentualnymi awariami rurociągu paliwowego i urządzeń służących do korzystania z tego rurociągu, zaś na właściciela nieruchomości obowiązek udostępniania nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii rurociągu paliwowego oraz innych podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tego rurociągu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że orzekł już o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Po rozpatrzeniu sprawy na skutej odwołania R.L. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił decyzję Starosty Puckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda Pomorski uznał m.in., że rokowania nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wskazał, że w aktach sprawy znajdują się oferty określające wysokość odszkodowania oraz projekt umowy przedłożony wywłaszczanemu do zapoznania się i podpisania. W złożonych ofertach, a także w projekcie umowy brak jest dokumentów uzasadniających wysokość ustalonego odszkodowania. Wojewoda Pomorski stwierdził również, że w prowadzonym przed Starostą Puckim postępowaniu administracyjnym naruszono art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieumożliwienie stronie zajęcia ostatecznego stanowiska co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem stosownej decyzji.
W dniu [...] listopada 2007 r. odbyła się rozprawa administracyjna, w trakcie której pełnomocnicy stron postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie. Na tej rozprawie pełnomocnik R.L. złożył pismo zawierające wniosek o zobowiązanie wnioskodawcy - Zakładu Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego do przedłożenia wszystkich umów zawartych z właścicielami nieruchomości objętych decyzją Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków w tym R.L. na okoliczność, że przeprowadzone rokowania miały charakter pozorny, o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości, która miałaby wykazać, iż proponowana kwota odszkodowania ze względu na jej wysokość powinna być traktowana jako czynność pozorna, o zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia alternatywnego projektu, który uwzględniałby przebieg rurociągu po granicy nieruchomości stanowiącej własność strony przy założeniu, że minimalna szerokość strefy bezpieczeństwa wynosiłaby łącznie 12 m oraz o zobowiązanie wnioskodawcy do wskazania imienia, nazwiska i adresu zamieszkania projektanta rurociągu, a następnie przeprowadzenia dowodu z jego zeznań na okoliczność wymogów technicznych dotyczących stref bezpieczeństwa rurociągu oraz możliwości przełożenia osi rurociągu na odległość 6 m od granicy spornej nieruchomości.
W trakcie trwania rozprawy ujawniono fakt, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o powierzchni 1,2368 ha i nr [...] o powierzchni 7,7832 ha (wykaz zmian danych ewidencyjnych nr [...] przyjęty do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 4 października 2007 r.).
Nadto pismem z dnia [...] grudnia 2007r. organ wezwał strony do zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.
Po ponownej analizie akt sprawy Starosta Pucki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wszystkie przesłanki dotyczące wszczęcia postępowania przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej, zostały zdaniem organu spełnione.
Została bowiem wydana decyzja Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującą między innymi przedmiotową nieruchomość. Z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości wystąpił Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, który będzie realizował cel publiczny. Do wniosku załączono odpis z księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w Wejherowie Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Pucku, wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla przedmiotowej nieruchomości oraz dokumentację potwierdzającą spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań. Z dokumentacji tej wynika, iż strony prowadzonego przed Starostą Puckim wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej postępowania, nie doszły do porozumienia co do możliwości pozyskania przedmiotowej nieruchomości na cele związane z założeniem i przeprowadzeniem na nieruchomości rurociągu paliwowego wraz z obiektami i urządzeniami niezbędnymi do korzystania z tego rurociągu.
W piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. pełnomocnik R.L. podniósł, że rokowania przeprowadzone z właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...] nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy, a o ich nieprawidłowości świadczyć mają przedłożone przez wnioskodawcę właścicielom nieruchomości (objętych decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005r.) umowy (które) były identyczne, co świadczy o celowym, działaniu wnioskodawców w celu uniemożliwienia właścicielom gruntu negocjacji warunków transakcji oraz fakt, iż zaproponowana przez wnioskodawcę kwota odszkodowania ze względu na swoją wartość (pozbawioną jakiegokolwiek związku z realiami rynkowymi) była czynnością pozorną markującą obowiązkowe negocjacje przewidziane ustawą.
Dodatkowo powołał się na stwierdzenie Wojewody Pomorskiego w decyzji z dnia [...] marca 2006 r., że rokowania nie zostały przeprowadzone przez wnioskodawcę w sposób prawidłowy, kwestia ta wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia złożonego w sprawie wniosku o materiał dowodowy.
Odnosząc się do argumentów zawartych w ww. piśmie Starosta Pucki podniósł, że zebrane zostały wszystkie dokumenty, których brak wskazał Wojewoda Pomorski w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. i o które występowała także strona postępowania w swoim piśmie z dnia [...] listopada 2007 r., w tym między innymi kserokopia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego E. C. biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku, dla celów związanych z określeniem zmniejszenia się wartości nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] na skutek zaistnienia szkody trwałej związanej z budową obiektu liniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na przedmiotowej nieruchomości na skutek trwałego ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości oraz kserokopie umów podpisanych z właścicielami nieruchomości objętych decyzją Wojewody Pomorskiego o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zgodnie z operatem szacunkowym wartość szkody z tytułu zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek budowy obiektu liniowego z infrastrukturą techniczną została określona w wysokości 123.354,00 zł. Wobec powyższego brak jest zdaniem organu podstaw do wywodzenia przez stronę twierdzeń, iż proponowana w składanych ofertach przez Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego kwota odszkodowania pozbawiona jest związku z cenami rynkowymi nieruchomości.
Wskazano również, że w przedmiotowej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w chwili sporządzenia operatu szacunkowego (w dniu 14 czerwca 2004 r.) nieruchomość składająca się z działek nr [...] i nr [...] położona była na terenach, dla których brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w poprzednim planie obowiązującym do dnia [...] grudnia 2003 r. nieruchomość przeznaczona była pod tereny rolne co wynika między innymi z pisma Urzędu Gminy Kosakowo nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wydanego na wniosek właściciela nieruchomości), dodatkowo gmina Kosakowo była dopiero na etapie przygotowywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zaś sposób korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania świadczył o jej rolniczym wykorzystaniu.
Wobec powyższego w ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że złożona skarżącym oferta była niepoważna i krzywdząca, ponieważ opiewała na kwotę 100.000,00 złotych z tytułu faktycznego uniemożliwienia realizacji przewidywanej w studium zagospodarowania Gminy Kosakowo funkcji usługowej na przedmiotowej nieruchomości, gdyż w chwili prowadzenia rokowań nie obowiązywał ani plan miejscowy, ani studium uwarunkowań. Jednocześnie organ podkreślił, iż prowadzone przed Starostą Puckim postępowanie nie ma na celu ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...] i [...], gdyż zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 będzie to przedmiotem odrębnego postępowania.
W ocenie organu również z przedłożonych przez Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego kserokopii umów nie wynika, iż wnioskodawca uniemożliwiał właścicielom nieruchomości (objętych decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) negocjacji warunków transakcji, skoro umowy zostały zaakceptowane i podpisane przez właścicieli tych nieruchomości. Podobne brzmienie umów nie świadczy, wbrew twierdzeniom strony, o wykluczeniu elementu negocjacyjnego rokowań, gdyż to właśnie podpisanie umowy jest końcowym efektem prowadzenia rokowań.
Odnośnie żądania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków tj. właścicieli pozostałych nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ stwierdził, że żądanie to jest żądaniem całkowicie bezzasadnym, mającym na celu nie wyjaśnienie sprawy, a celowe przedłużanie prowadzonego postępowania. Rokowania stanowią dialog pomiędzy dwoma stronami, które zmierzają do uzgodnienia woli zawarcia określonej umowy. W niniejszej sprawie, stronami postępowania są R. L. oraz Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego i tylko oni mogą wypowiadać się co do prowadzonych pomiędzy sobą rokowań związanych z przedmiotową nieruchomością, nie zaś inne osoby, z którymi zawarto umowy dotyczące lokalizacji rurociągu paliwowego na ich nieruchomościach.
Odnośnie kwestii przesłuchania R.L. organ stwierdził, że zgodnie z art. 86 k.p.a. organ administracji publicznej może przesłuchać stronę, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, gdyż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż rokowania pomiędzy stronami postępowania odbyły się i zakończyły się wynikiem negatywnym.
W kwestii podnoszonej przez pełnomocnika R.L. dotyczącej zobowiązania wnioskodawcy do przedłożenia alternatywnego projektu rurociągu, który biegłby po granicy nieruchomości stanowiącej własność strony przy założeniu, że minimalna szerokość strefy bezpieczeństwa wynosiłaby łącznie 12 m oraz przeprowadzenia dowodu z jego zeznań na okoliczność wymogów technicznych dotyczących strefy bezpieczeństwa rurociągu oraz możliwości przełożenia osi rurociągu na odległość sześciu metrów od granicy spornych nieruchomości, organ stwierdził, że jest organem właściwym do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, nie zaś organem właściwym do wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odwołanie od wyżej opisanej decyzji złożył R. L. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego dnia [...] stycznia 2008 r.
Wojewoda Pomorski uznał, że Starosta Pucki ponownie prowadząc postępowanie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do orzeczenia co do istoty sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że postępowanie wyjaśniające wymagało przeprowadzenia również innych niż przedmiotowe dokumenty i wskazanych przez stronę dowodów, jak chociażby dowodów z zeznań wnioskowanych świadków, czy też w zakresie minimum dowodu z przesłuchania strony na okoliczność, czy istnieje możliwość innego bardziej racjonalnego i mniej uciążliwego dla strony posadowienia przedmiotowego rurociągu. Organ odwoławczy w tym zakresie całkowicie zgodził się ze stanowiskiem Starosty Puckiego, że żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków - pozostałych właścicieli nieruchomości objętych decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest całkowicie bezzasadne. Wobec zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do orzekania w sprawie pozbawiony jest także racji wniosek o przesłuchanie R.L..
Ponadto w ocenie Wojewody Pomorskiego fakt przeprowadzonych pomiędzy stronami rokowań nie budzi wątpliwości. Wynika to jednoznacznie z treści ofert kierowanych do strony oraz protokołu rokowań z dnia [...] maja 2004 r., którego R. L. odmówił podpisania.
Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej Starosty Puckiego.
Skargę na powyższą decyzję wniósł również R. L. domagając się uchylenia decyzji obu instancji.
W skargach zarzucono naruszenie prawa, tj.:
- 1. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania, które wobec braku prawidłowego przeprowadzenia rokowań w sprawie jest co najmniej przedwczesne;
- 2. naruszenie przepisu § 136 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie poprzez ustanowienie strefy bezpieczeństwa o szerokości 30 m, choć projekt budowlany wymaga jedynie strefy o szerokości 12 m, tj. po 6 m od osi rurociągu;
- 3. naruszenie przepisu art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nierozważnie wniosku skarżącego o pełne wywłaszczenie części nieruchomości zajętej pod inwestycję w miejsce ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Dodatkowo skarżąca B. M. zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu skarżącej jako właścicielki działek nr 76 i 88/1, a w konsekwencji wydanie zaskarżonych decyzji bez zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca uzasadniając naruszenie jej prawa do brania udziału w postępowania wskazała, że na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] grudnia 2007 r. z R.L., a więc przed datą wydania decyzji przez organ I instancji, stała się właścicielem działek nr [...] i [...]. Orzekające organy całkowicie pominęły jej prawo do brania udziału w każdym etapie postępowania, co winno skutkować uchyleniem decyzji.
R. L. zarzucił ponadto naruszenie przepisu art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 75 § 1, art. 86, art. 140 i art. 136 k.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż rozstrzygniecie organu I instancji zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 2007 r. zbył na rzecz B.M. i I.M. działki nr [...] i [...], która to okoliczność winna była zostać uwzględniona przez organ II instancji przy rozpoznawaniu sprawy.
W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. sprawa ze skargi R.L. sygn. akt II SA/Gd 50/09 została połączona ze sprawą ze skargi B. M. sygn. akt II SA/Gd 49/09 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Uczestnik postępowania Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego wniósł o oddalenie obu skarg.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Puckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] - obu w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...], określił, że ww. decyzje nie mogą być wykonane w części dotyczącej działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...], oraz oddalił skargi w pozostałym zakresie.
W uzasadnieniu orzeczenia Sad stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. ograniczająca sposób korzystania z działek oznaczonych numerami [...] i [...], a także utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Pomorskiego skierowane zostały do osoby nie posiadającej przymiotu strony w sprawie i w tym zakresie skargi są zasadne. R. L. w dacie wydawania decyzji nie był już właścicielem działek nr [...] i [...]. Skierowana do niego decyzja organu pierwszej instancji w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] i [...] dotknięta jest zatem kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną w tej części.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skargi nie są zasadne w pozostałej części, mianowicie w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z działki oznaczonej nr ewid. [...].
Przede wszystkim brak jest podstaw do uwzględnienia skargi B. M., jako że nie może ona skutecznie kwestionować postępowania i rozstrzygnięcia w zakresie działki nr [...], która jest własnością R.L.. Stroną postępowania dotyczącego ograniczenia własności tejże działki może być tylko i wyłącznie jej właściciel, tj. R. L.. B. M. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości będącej własnością R.L., stąd też nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi w tym zakresie.
Zarzuty podniesione przez skarżącego R.L. odnośnie rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie zasługują natomiast na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi organy orzekające rozstrzygając sprawę w tej części dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Sąd wskazał, że mający zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje szczególny przypadek ograniczenia prawa własności. Polega on na znoszeniu przez właściciela przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości, a polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów lub urządzeń.
Przed wszczęciem postępowania zmierzającego do wydania zezwolenia przewidziano możliwość uzyskania zgody właściciela (lub użytkownika wieczystego) na wykonywanie prac. W tym celu osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie zobowiązana została do wcześniejszych rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). W przypadku braku zgody istnieje obowiązek dołączenia do wniosku dokumentów z przeprowadzania tych rokowań (art. 124 ust. 3 w/w ustawy). Jak z powyższego wynika, wydanie przez starostę decyzji opartej na treści art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca uzależnia od sytuacji, w której pomimo przeprowadzonych rokowań nie doszło do porozumienia pomiędzy osobą lub jednostką organizacyjną a właścicielem nieruchomości na realizację robót na jego terenie.
W powołanym art. 124 ust. 1 został zawarty też warunek, że ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja jest inwestycją celu publicznego (wynikającego z definicji zawartej w art. 6 ustawy), a także została wydana ostateczna decyzja o jej lokalizacji.
W aktach administracyjnych znajdują się także dowody z przeprowadzonych rokowań. Rokowania te nie doprowadziły do zawarcia między stronami stosownej umowy, co na gruncie omawianego art. 124 oznacza, że właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.
Zaistniały zatem przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, tj. czasowego ograniczenia przez właściciela sposobu korzystania z nieruchomości.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie jest trafny podnoszony w skardze zarzut, że rokowania miały charakter pozorny. W materiałach sprawy znajdują się bowiem pisma kierowane do skarżącego z ofertą zawarcia umowy. Elementem prowadzonych rokowań jest przeprojektowanie przebiegu instalacji tak ażeby przebiegała ona w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicieli, a więc rurociąg został usytuowany wzdłuż północnej granicy działki, zamiast usytuowania w osi działki, jak pierwotnie było planowane
Sąd wskazał także, że nie mamy tu do czynienia z odszkodowaniem (termin ten przejawia się w niektórych dokumentach postępowania administracyjnego) lecz, jak trafnie zostało to ujęte w projektach umów, określoną formą rekompensaty dla właściciela za uciążliwości związane z realizacją inwestycji i czasowym ograniczeniem korzystania z nieruchomości. To, że proponowana kwota nie spełniała oczekiwań skarżącego nie oznacza, że nie został dopełniony wymóg rokowań z art. 124 ust. 3 ustawy.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że bardziej właściwe byłoby pełne wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod inwestycję w miejsce ograniczenia prawa własności tej części nieruchomości, Sąd stwierdził, że orzekający w trybie powołanego art. 124 ustawy, organ w ogóle nie był władny do analizowania takiej możliwości.
Sytuacja, w której zrealizowanie inwestycji celu publicznego uniemożliwia dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości uregulowana została w art. 124 ust. 5 ustawy, który stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy, albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2 nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości.
Żądanie to ma zatem charakter cywilnoprawny i w razie odmowy realizacji uprawnień właściciela może być dochodzone wyłącznie w drodze powództwa przed sądem powszechnym o nakazanie stronie pozwanej złożenia oświadczenia woli o nabyciu całej nieruchomości powodów.
Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją ostateczną pozostającą w obrocie prawnym i orzekający w niniejszej sprawie organ nie był kompetentny do prowadzenia postępowania w tym zakresie.
Jeżeli ww. ustalenie istotnie uniemożliwi właścicielowi korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, to będzie on mógł wykorzystać wyżej opisany tryb z art. 124 ust. 5 ustawy.
Nie jest zdaniem Sądu pierwszej instancji uzasadniony także zarzut dotyczący naruszenia przez orzekające organy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym.
Zarzut ten strona skarżąca wiąże z niewłaściwie (w jej ocenie) przeprowadzonymi rokowaniami.
Sąd wskazał, że po złożeniu wniosku (art. 124 ust.1), organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron.
Po wpłynięciu wniosku osoby lub jednostki organizacyjnej i wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) oraz ich negatywnego wyniku (braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości).
W związku z powyższym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie narusza przepisów postępowania oddalenie wniosków dowodowych skarżącego dotyczących rokowań, a w szczególności wniosku o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków oraz przesłuchania skarżącego.
Prawidłowo organy obu instancji odwołały się do art. 86 k.p.a., który wskazuje, że przesłuchanie strony jest możliwe w sytuacji, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadne jest stwierdzenie przez organy, że taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, skoro ze zgromadzonych dowodów wynika, że rokowania miały miejsce. Prowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego na okoliczność przebiegu rokowań, a w szczególności przyczyn braku porozumienia stron, nie znajduje uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem postępowania w sprawie jest natomiast ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W tym zaś zakresie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik R.L. zaskarżając tenże wyrok jedynie w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 3 wyroku, zarzucając "naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 77, art. 78 oraz art. 80 k.p.a., poprzez wybiórcze i dowolne potraktowanie zgromadzonych w sprawie dowodów, co w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy poprzez uznanie, że został spełniony warunek do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, o którym mowa w przepisie art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest uznanie, iż rokowania stanowiące warunek wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i nie były rokowaniami pozornymi".
Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie pkt. 3 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący ponad wszelką wątpliwość wykazał pozorność przeprowadzonych przez wnioskodawcę rokowań. Zdaniem kasatora rokowania te ograniczyły się jedynie do złożenia właścicielom nieruchomości nie podlegającej jakimkolwiek odmiennym ustaleniom oferty, której wartość, w żaden sposób nie była adekwatna do wartości rynkowej nieruchomości.
Podniesiono również, że przedstawiona oferta nie zawierała jakiegokolwiek ekonomicznego uzasadnienia, ani też podstaw jej wyliczenia, zaś wnioskodawca nie posługiwał się wówczas jakimkolwiek operatem.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił także, że mimo jego wniosku nie przeprowadzono postępowania dowodowego na okoliczność sposobu prowadzenia rokowań przez wnioskodawcę, w celu wykazania ich pozorności i braku woli po stronie wnioskodawcy do faktycznego negocjowania warunków, na jakich zawarta miałaby zostać przedmiotowa umowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 78 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami udzielenie przez starostę zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary gazów i energii elektrycznej (...) powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac.
Wskazać jednakże należy, że brak jest ustawowej definicji rokowań oraz wymagań jakie rokowań te miałyby spełniać.
Uznać jednakże należy, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło po przeprowadzeniu rokowań wymaganych treścią art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktach sprawy znajdują się pisma wnioskodawcy kierowane do skarżącego zawierające oferty zawarcia umowy. Efektem prowadzonych rokowań było przeprojektowanie przebiegu instalacji, tak ażeby przebiegała ona w sposób jak najmniej uciążliwy dla właścicieli. Polegało to na usytuowaniu rurociągu wzdłuż północnej granicy działki skarżącego. Zwiększeniu ulegała także kwota jaką oferowano skarżącemu z tytułu rekompensaty dla właściciela za uciążliwości związane z realizacją inwestycji i czasowym ograniczeniem korzystania z nieruchomości.
Ponadto w dniu 25 maja 2004 roku w Dębogórzu odbyło się spotkanie pomiędzy skarżącym R. L. a przedstawicielami wnioskodawcy w przedmiocie przeprowadzenia rokowań przewidzianych w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem uzyskania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac związanych z budową rurociągu paliwowego za wynagrodzeniem. Spotkanie to nie doprowadziło do konsensusu stron biorących udział w rokowaniach. Na podkreślenie zasługuje fakt, że skarżący odmówił podpisania protokołu z tego spotkania.
Wskazane powyżej okoliczności świadczą w sposób bezsporny, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak porozumienia pomiędzy stronami toczących się rokowań nie może stanowić podstawy do ich oceny jako pozornych, tym bardziej, że jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, brak kontroferty ze strony skarżącego czyniło dalsze składanie ofert bezprzedmiotowym. Zauważyć jednocześnie należy, że skarżący w toku prowadzonych rokowań przyjął bierną postawę nie tylko nie formułując swoich oczekiwań w zakresie wysokości rekompensaty z tytułu planowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ale także z niewiadomych przyczyn odmówił podpisania protokołu ze spotkania dotyczącego rokowań.
Jedynie na marginesie dodać należy, że ostateczna kwota rekompensaty jaka została zaproponowana skarżącemu w trakcie rokowań była niższa, jednakże zbliżona do kwoty jaka została wskazana jako wartość szkody z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości, wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Chybionym jest zatem również argument odnoszący się do tego, że proponowana skarżącemu kwota rekompensaty była nieadekwatna do wartości rynkowej nieruchomości.
Zaznaczyć przy tym należy, że proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem rozbieżności co do kwoty rekompensaty mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu.
Skoro natomiast niewadliwie ustalono, że w sprawie przeprowadzono rokowania w trybie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami to tym samym, jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, prowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody rokujących stron w omawianym zakresie było niecelowym.
Podsumowując, skoro spełniony został przewidziany art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymóg przeprowadzenia rokowań, oraz inne wymagania określone przepisem art. 124 ww. ustawy, których to okoliczności strony nie kwestionowały, spełnione również zostały przesłanki do wydania przez starostę decyzji w trybie art. 124 ust. 1 tejże ustawy.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej pozbawione były usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.