Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 46/06 oddalił skargę A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz odmowy opłaty składki na ubezpieczenie społeczne i fundusz ubezpieczenia zdrowotnego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia [...] ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] ([...]), odmawiającą A. D. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem - K. D. wraz ze składkami na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż wydane w dniu 9 maja 2005 r. przez Starostę [...] skierowanie K. D. do kształcenia specjalnego dla dzieci upośledzonych w stopniu umiarkowanym w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] jest tożsame z umieszczeniem osoby wymagającej opieki w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu - w rozumieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), co zgodnie z tym przepisem wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. D. wskazała, że jej córka K. jest dzieckiem niepełnosprawnym wymagającym stałej opieki osoby dorosłej. Podała, że córka od września 2001 r. realizuje obowiązek szkolny w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...], ponieważ Gmina [...] nie zapewnia dzieciom klas specjalnych. Skarżąca podała, że ze względu na dużą odległość do Ośrodka i trudności w dojeździe, jej córka zamieszkała w internacie. A. D. stwierdziła, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie jej córki przez 5 dni w tygodniu. Skarżąca wskazała, iż stosuje się do zalecenia zawartego w opinii psychologicznej, zgodnie z którym, z uwagi na stan zdrowia psychicznego dziecka, właściwe i konieczne jest skrócenie czasu jego pobytu w Ośrodku do 4 dni w tygodniu. Podjęcie przez nią pracy zarobkowej nie jest również możliwe w czasie nieobecności dziecka, gdyż wielokrotnie zaistniała nagła potrzeba przybycia do Ośrodka. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę, potwierdzonych przez Dyrektora Ośrodka, korzyści płynących ze skrócenia pobytu dziecka w Ośrodku do 4 dni w tygodniu oraz ponoszenia przez nią kosztów związanych z dowozem córki do Ośrodka oraz innych kosztów związanych z jej pobytem w tej placówce.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podkreślając iż organ nie ma obowiązku badania, czy osoba umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu faktycznie korzysta z tej opieki w pełnym wymiarze, gdyż w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b w/w ustawy, sam fakt umieszczenia dziecka w takiej placówce wywołuje negatywny skutek w postaci braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2006 r. wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przepis zawarty w ust. 5 w/w artykułu zakłada szereg wyłączeń uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Stanowi, iż świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli:
- osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;
- osoba wymagająca opieki:
- pozostaje w związku małżeńskim,
- została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej;
- osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko;
- osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie.
Sąd I instancji podkreślił, że powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Nie zawierają, żadnej klauzuli pozwalającej na uznaniowe działanie organu, zależne od oceny aktualnej sytuacji życiowej i materialnej osoby zainteresowanej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie stwierdzenie przez organ istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b cyt. ustawy, wykluczającej możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia ze względu na umieszczenie dziecka w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie będącej zakładem opieki zdrowotnej, było w pełni uzasadnione. Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...], w którym umieszczone zostało dziecko skarżącej - K. D., był bowiem w chwili orzekania placówką, o której mowa w wymienionym przepisie.
Sąd wskazał, że zgodnie z § 32 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 ze zm.), specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę. Poza sporem pozostaje to, iż Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w [...] gwarantuje opiekę przez 5 dni w tygodniu.
Sąd rozpoznający sprawę w I instancji stwierdził, że w sprawie nie ma znaczenia fakt korzystania z wymienionego uprawnienia w niepełnym zakresie. Sąd podzielił pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażony w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym ustawodawca nie uzależnił możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od faktycznego przebywania przez osobę wymagającą opieki przez pięć dni w tygodniu w placówce zapewniającej całodobową opiekę, lecz założył, iż sam fakt umieszczenia jej w takiej placówce wywołuje negatywny skutek w postaci braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Za taką interpretacją przemawia zdaniem Sądu wykładnia językowa, celowościowa jak i historyczna. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 3 w brzmieniu przed jego nowelizacją (do 1 września 2005 r.) wskazywał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli dziecko wymagające opieki przebywa, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Zmiana sformułowania "przebywa" na "umieszczona" była więc celowym zamierzeniem ustawodawcy, co powoduje, że organy nie są już zobligowane do badania stanu faktycznego, który zależy od decyzji rodzica lub opiekuna faktycznego dziecka o skorzystaniu z możliwości, które gwarantuje dana placówka. Sąd I instancji stwierdził, że decydujące znaczenie ma wyłącznie charakter placówki, tj. fakt, iż funkcjonuje ona co najmniej 5 dni w tygodniu i osoba wymagająca opieki została w takiej placówce umieszczona, nie jest zaś ważne ile dni dziecko w niej faktycznie przebywa.
Skargę kasacyjną od wymienionego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła A. D., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi Sądu I instancji autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że ściśle literalna interpretacja tego przepisu powoduje pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym faktu, że ze względu na zdrowie dziecka, A. D. zmuszona jest do opieki nad córką cztery dni w tygodniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że celem powołanego wyżej przepisu jest zapewnienie utrzymania i opłaty składki na ubezpieczenie społeczne i fundusz ubezpieczenia zdrowotnego osobie, która zmuszona jest zrezygnować z pracy zarobkowej na rzecz opieki nad dzieckiem. Stwierdził, że interpretując wyłączenia wymienione w art. 17 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych, nie należy tracić z pola widzenia sensu instytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Jako nietrafny należy bowiem ocenić zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie.
Poza sporem jest, iż córka skarżącej - K. D. przebywa w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w [...] 4 dni w tygodniu, od poniedziałku do czwartku. Placówka ta jest placówką zapewniającą całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, co wynika zarówno z zawartego w aktach sprawy zaświadczenia, jak i z treści § 32 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach.
Przepis § 32 ust. 1 przywołanego rozporządzenia stanowi, iż specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę.
Również poza sporem jest, iż K. D. legitymuje się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności.
W myśl art. 17 ust. 1 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności, łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki, lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten określa zatem przesłanki, których spełnienie uprawnia wskazane osoby do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Przepis art. 17 ust. 5 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera szereg wyłączeń uprawnienia do przedmiotowego świadczenia. Między innymi świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy).
Kwestią wymagającą zatem wykładni jest to, czy przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia lub nie, uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego od faktycznego przebywania przez osobę wymagającą opieki w placówce zapewniającej całodobową opiekę.
Wskazać należy, iż w przepisie tym jest mowa o umieszczeniu osoby wymagającej opieki w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. O możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zatem okoliczność, czy placówka, w której umieszczone zostało dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zaś, jak dowodzi autor skargi kasacyjnej, sytuacja faktyczna związana z okresem rzeczywistego przebywania dziecka w placówce.
W rezultacie należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w ustalonym stanie faktycznym obowiązujące przepisy prawa wyłączały możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).