Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1280/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 167/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 8 września 2014 r. (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, P.G., działający jako redaktor naczelny dziennika "[...]" z siedzibą w [...], zarzucił Zarządowi Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej skrócie u.d.i.p.) i domagał się nakazania organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. w terminie 14 dni oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że dziennikarz dziennika "[...]", K.M., wnioskiem z dnia 8 września 2014 r., na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz. 24 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.), zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego (ZO PZŁ) o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, prowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości, przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Wskazał, że w przypadku odmowy udzielenia informacji prasowej w powyższej sprawie, na podstawie otrzymanego pełnomocnictwa redaktora naczelnego dziennika "[...]", wniósł o złożenie odmowy w ciągu 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 u.p.p.

Skarżący oświadczył, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnych czynności w sprawie, o których mowa w u.d.i.p. Skarżący, odnosząc się do treści art. 4 ust. 1 i art. 3a u.p.p. wskazał, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Adresat wniosku o udzielenie informacji jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania.

Ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj.: Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej. Polski Związek Łowiecki realizuje także inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Zadania nałożone na Związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny, dlatego informacja o działalności jego organów powinna być udzielana na wniosek tak prasy, jak i każdego obywatela RP, na podstawie przepisów u.d.i.p.

Skarżący, powołując art. 42 ust. 9 ustawy Prawo łowieckie podał również, iż działalność Polskiego Związku Łowieckiego obejmuje ustalanie wysokości opłat za szkolenie i egzaminowanie na uprawnienia do wykonywania polowania, zaś Związek uwzględnia przy tym poniesione koszty. Skarżący domagał się wskazania przez organ wysokości poszczególnych kosztów szkolenia i egzaminu uprawniającego do wykonywania polowania, a zatem jego wniosek dotyczył informacji na temat zadań mieszczących się w ramach działalności wykonywanej przez Polski Związek Łowiecki w imieniu państwa. Związek ten wydaje uprawnienia do polowania, które musi zostać poprzedzone ukończeniem szkolenia i zdaniem egzaminu, organizowanych przez Związek, a więc informacja o tym jest informacją publiczną.

Zdaniem skarżącego, skoro wniosek z dnia 8 września 2014 r. dotyczył udzielenia informacji publicznej i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to mimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności, na którą redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje skarga, w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.).

Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu podał, że skarga jest przedwczesna, gdyż Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]" pismem z dnia 15 września 2014 r. zwrócił się do redaktora naczelnego dziennika o wyjaśnienie, czy K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji, w takim przypadku o nadesłanie stosownego upoważnienia. Do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę odpowiedź na to pytanie nie nadeszła. Organ stwierdził, iż ma prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże swoje umocowanie lub wykaże, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje.

Ponadto wskazał, że art. 4 ust. 3 u.p.p. stanowi, iż w razie odmowy udzielenia informacji na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Przedmiotowa sprawa nie spełnia zatem kryteriów do poddania jej merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny. Odmowa nie nastąpiła, tym bardziej, że to nie redaktor wnioskował o sporządzenie odmowy na piśmie. Zostałaby ona sporządzona dopiero na żądanie redaktora naczelnego (art. 4 ust. 3 u.p.p.).

Organ zauważył, że nie jest mu znany wzór papieru firmowego dziennika "[...]", ani skład jego redakcji, ani też kto jest redaktorem naczelnym w rozumieniu art. 7 ust. 5 u.p.p. Papier firmowy na którym napisano wniosek nie stanowi dowodu, że pytanie pochodzi od prasy. W ocenie organu, nie pozostaje on w bezczynności, gdyż nie miał obowiązku stosowania u.d.i.p., natomiast na gruncie u.p.p. instytucja skargi na bezczynności nie istnieje. Dodatkowo wskazał, że skarżący nie wykazał, aby jego działanie było działaniem w ramach szczególnie istotnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. podpisany przez K.M. z podaniem adresu i strony internetowej dziennika "[...]" oraz numeru rejestru (Rej. Pr. SO w [...] nr 1079), sporządzony na papierze zaopatrzonym nagłówkiem firmowym ze szczegółowymi danymi gazety, nakazuje przyjąć, że nie został złożony przez wnioskodawcę działającego w imieniu własnym, lecz jest to wniosek pochodzący od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. Polski Związek Łowiecki i jego organy, w tym zarządy okręgowe, należą do kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13 oraz z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 2745/13). Na mocy przepisów ustawy Prawo łowieckie przekazano im zadania z zakresu administracji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji okręgowe zarządy PZŁ są samodzielnymi podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, a ustawa ta nie uzależnia ich legitymacji od posiadania zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 i nast. p.p.s.a. Rozważając charakter informacji żądanej przez wnioskodawcę, która dotyczy kursów dla nowowstępujących do związku, w tym kosztów rzeczywistych i indywidualnych kursu, dat i liczby uczestników, uznał, że w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2c i f u.d.i.p. stanowi ona informację publiczną. Dotyczy ona szkolenia prowadzonego przez podmiot w ramach jego publicznoprawnych zadań, a szkolenia te pozwalają na uzyskanie uprawnień nadawanych w imieniu władzy publicznej (art. 42 ust. 4 – 7 ustawy Prawo łowieckie).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, uwzględniając treść art. 3a u.p.p., który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., w którym określono, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku, gdy o udzielenie informacji publicznej występuje prasa, a adresatem wniosku jest podmiot mieszczący się w katalogu podmiotów określonych w art. 4 u.d.i.p., zastosowanie mają przepisy regulujące tryb dostępu do informacji publicznej. Interes prawny w inicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego będzie miał nie tylko autor wniosku, lecz również "prasa". W niniejszej sprawie jest to dziennik "[...]", reprezentowany przez redaktora naczelnego (art. 25 ust. 1 u.p.p.). Tryb określony w art. 4 u.p.p. znajduje zastosowanie w przypadku, gdy prasa zwraca się do podmiotów spoza katalogu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 u.d.i.p. i gdy zwraca się o inne informacje niż informacja publiczna.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem skargi jest brak właściwego działania po stronie zobowiązanego do tego adresata wniosku, stanowiący bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Prawo dostępu do informacji publicznej zagwarantowane na poziomie konstytucyjnym przysługuje obywatelowi (każdemu, jak precyzuje art. 2 u.d.i.p.), a regulacja zawarta w tym akcie nie zawiera żadnych wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 K.p.a. i nie wszczyna postępowania administracyjnego, wymaga natomiast niezwłocznego załatwienia w formach przewidzianych w tym akcie. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, wniosek taki nie musi nawet zawierać podpisu, o ile możliwa jest realizacja wniosku w oparciu o samą jego treść.

W niniejszej sprawie, wnioskodawca sformułował jasno żądanie i określił precyzyjnie adres przewidziany dla odpowiedzi. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, a żądanie uzupełnienia złożonego wniosku (w dodatku nieskierowane imiennie do wnioskodawcy lecz do redakcji dziennika "[...]"), nie miało podstaw prawnych. Udzielenie odpowiedzi na pytania dziennikarza miało być zrealizowane w trybie u.d.i.p., w terminach tam przewidzianych, tak jak wniosek każdego innego obywatela. W przeciwnym wypadku, podmiot wykonujący czynności jako prasa byłby traktowany w sposób odmienny i dyskryminujący na tle innych uprawnionych do dostępu do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stwierdzenia organu, że brak udzielenia informacji był usprawiedliwiony milczeniem strony po wezwaniu do wyjaśnienia charakteru wniosku. Jako niezrozumiały ocenił przedstawiony w odpowiedzi na skargę zarzut o konieczności wykazania przez wnioskodawcę przesłanki "interesu publicznego" w sytuacji, gdy na żadnym z etapów postępowania organ nie przypisywał żądanej informacji charakteru informacji przetworzonej.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że w stanie faktycznym sprawy nie można było postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z dostrzeżoną bezczynnością. Wskazał, że organ w ponownym postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego, biorąc pod uwagę zaprezentowane powyżej stanowisko, dokona załatwienia sprawy w sposób odpowiadający regulacji u.d.i.p. z uwzględnieniem obowiązujących go terminów.

Z tych względów na podstawie art. 149, art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w "[...]", reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. 1) naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy) co miało istotny wpływ na wynik spraw;
2. 2) naruszenie art. 50 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, iż P.G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi;
3. 3) naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ZO PZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) na skutek wniosku z dnia 8 września 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;
4. 4) naruszenie art. 7 pkt 2 ust. 5 oraz art. 11 u.p.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

oraz z daleko idącej ostrożności procesowej

1. 5) naruszenie art. 3a u.p.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wniosek obejmuje informację publiczną.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że K.M., autor wniosku z dnia 8 września 2014 r. jest dziennikarzem w rozumieniu u.p.p. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy nie było żadnego dowodu na to, że powyższy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu u.p.p., organ miał prawo wezwać redakcję dziennika "[...]" o potwierdzenie statusu osoby podającej się za dziennikarza tej redakcji. W sprawach z udziałem prasy wymóg udokumentowania działania w imieniu prasy wynika z art. 3a, art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.p.p. Prowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego usprawiedliwiało zwłokę w udzieleniu informacji.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że redaktor naczelny dziennika "[...]" P.G. nie miał legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż to nie on składał wniosek o udzielenie informacji, a samo powołanie się K.M. na upoważnienie redaktora naczelnego nie wywierało skutku w postaci możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu. Jednocześnie zauważył, że na gruncie u.p.p. instytucja bezczynności organu nie występuje. Wskazał również na konieczność rozróżnienia osoby fizycznej, która składała wniosek do redakcji prasowej, co hipotetycznie wiązałoby się z koniecznością różnego rodzaju możliwych odpowiedzi (w przypadku osoby fizycznej byłaby to wyłącznie informacja publiczna, natomiast w przypadku redakcji prasowej byłyby to również informacje niestanowiące informacji publicznej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. jest nietrafny. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że P.G. – redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, iż wyżej wymieniony, w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach wykazał, że jest redaktorem naczelnym tego dziennika oraz potwierdził fakt wystąpienia K.M. o sporną informację w imieniu redakcji.

W świetle art. 25 ust. 1 u.p.p. redakcją kieruje redaktor naczelny. Oznacza to, że w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy powołanego przepisu jego redakcją – przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Przypomnieć należy, iż żaden z tych przepisów nie ma charakteru samodzielnego. O naruszeniu tych przepisów można mówić jedynie w przypadku, gdy zasadne okażą się zarzuty naruszenia prawa materialnego lub innych przepisów postępowania stanowiących podstawę wyroku i mających wpływ na rozstrzygnięcie. Dla zastosowania przez sąd administracyjny art. 149 § 1 p.p.s.a. – tj. stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała miejsce – niezbędne jest ustalenie, czy skarżony podmiot dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie było to zależne od stwierdzenia, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...], mimo ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dziennikarza – nie dochował terminów dla takiego działania, określonych w u.d.i.p.

Wyjaśnić należy, iż dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Wyrażone w Konstytucji prawo dostępu do informacji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Uwzględniając tego rodzaju odesłanie zauważyć należy, iż szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa o dostępie do informacji publicznej, której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale również szereg innych ustaw. Przykładowo można wymienić tu ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), czy omawianą ustawę Prawo prasowe.

Wskazać należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. W związku z powyższym, na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych nie można przyjąć poglądu o prymacie przepisów u.d.i.p. zarówno w aspekcie rzeczowym, jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z tego punktu widzenia stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, wedle którego organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest przedwczesne. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wnioskodawca, domagając się opisanej wyżej informacji, działał w imieniu redakcji dziennika "[...]" i we wniosku powołał się na przepisy ustawy Prawo prasowe. Treść wniosku wyznaczała sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji został dokonany przez samego wnioskodawcę, który sprecyzował swój status dziennikarza; domagał się udzielenia informacji prasie. Działał zatem jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Powołanie się przezeń na przepisy ustawy Prawo prasowe wymuszało konieczność zastosowania w sprawie w pierwszej kolejności jej reżimu prawnego.

Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a u.p.p.), a ponadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1 u.p.p.). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych.

Ponadto wyjaśnić należy, iż kategoria podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.p.p. obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty określone w u.d.i.p. Prawo prasowe poszerza krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. To jednak w obu przypadkach żądanie złożone w trybie przepisów ustawy Prawo prasowe winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia.

Charakter prawny odesłania, jakim posługuje się przepis art. 3a u.p.p. ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej") ma tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku gdy wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 u.p.p., to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. W odróżnieniu od udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie nazwą internetową. W stosunku do tego rodzaju bytów wirtualnych nie zachodzi potrzeba ustalenia ich prawdziwych danych, chyba że w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji. W przepisach ustawy Prawo prasowe – prasa występuje w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji.

Wprawdzie żaden przepis ustawy Prawo prasowe wyraźnie nie zawiera wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza, to jednak przyjąć należy, iż wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie organu do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wnioskodawca wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika "[...]" oraz że jest jego dziennikarzem, nie uczynił zadość wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna inaczej dowodzić, aby żądanie zostało złożone przez uprawioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego niepodobna go rozpatrzeć w tym trybie. Wobec tego w sprawie nie mają znaczenia, słuszne skądinąd, wywody Sądu pierwszej instancji, dotyczące odformalizowanego sposobu domagania się udzielenia informacji publicznej oraz uproszczonego trybu jej udzielania i wąskiego zakresu stosowania przepisów K.p.a. Przedwczesna jest zatem konstatacja uczyniona w kontekście przepisów u.d.i.p., że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że jego podanie spełniało wymagane minimum, że skierował je do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący na tę regulację się powołuje.

Ponownie podkreślić należy, iż w tej sprawie wnioskodawca działał w imieniu dziennika "[...]", wynika to także z treści skargi, a w konsekwencji uprawniało to jego redaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma znaczenie tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stwierdzić należy, iż ani forma wniosku, ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Przy obecnej technice papier firmowy nie jest wiarygodnym dowodem, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe. Nie może on świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku.

Należy dodać, że skarga w tego rodzaju sprawie jest dopuszczalna także przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do której należą akty mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 u.p.p., gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 u.p.p. podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 316/13, LEX nr 1511969 i postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1759/13, LEX nr 1541327).

Wyjaśnić również należy, iż wniosek w trybie ustawy Prawo prasowe wszczyna postępowanie, które mimo, że nie ma cech postępowania administracyjnego, wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym nie można uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie faktycznie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, lecz zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu sprawy następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych, sformułowanych na gruncie przepisów u.d.i.p.

Z tego względu za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów art. 3a u.p.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., na skutek ich błędnej wykładni, a w konsekwencji także naruszenia przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut naruszenia "art. 7 pkt 2 ust. 5" u.p.p. Po pierwsze taki przepis w systematyce przepisów powołanej ustawy nie występuje, po drugie, gdyby nawet kierować się treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej, z którego wynikało, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o definicję dziennikarza zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p., to przepis ten nie miał w sprawie jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Z treści odpowiedzi na skargę wynikało bowiem, że organ nie kwestionował faktu, że osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie informacji może być dziennikarzem, lecz jedynie domagał się potwierdzenia tego faktu przez właściwą redakcję prasową.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając niektóre z zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Pozwalało to na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy przyjął, że organ nie pozostawał w bezczynności i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).