Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1954/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Prezydenta Miasta Gdańska na decyzję Ministra transportu, Budownictwa i gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, opisaną wyżej decyzją utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania w kwocie 45.935 zł na rzecz Skarbu Państwa – Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z tytułu przejęcia na rzecz Województwa Pomorskiego prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w Gdańsku, obręb [...], przeznaczonej pod budowę drogi "[...]", oraz zobowiązującą Prezydenta Miasta Gdańska do zapłaty tego odszkodowania.
Z ustaleń organu wynika, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia 27 października 2011 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Wartość części składowych gruntu została oszacowana przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia. Biegły przeprowadził analizę rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele komunikacyjne, położonych na terenie miasta Gdańska. Analizą został objęty okres od października 2009 r. do października 2011 r. Do końcowej analizy biegły przyjął 21 transakcji. Organ stwierdził, że operat jest wykonany poprawnie, a odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo.
Dalej wywiódł, że kwestia finansowania inwestycji drogowych została rozstrzygnięta w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych w zakresie dróg publicznych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową lub ustawą. W ocenie organu, nie zachodzi konieczność stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do wypłaty odszkodowania w sprawie nie ma więc zastosowania art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ jest on wyłączony przez szczególne uregulowanie zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści przepisu art. 1 ust. 2 ustawy w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.
Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Stosownie zaś do art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. 2013 r., poz. 260 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy zatem w myśl art. 20 tej ustawy, m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Mając na uwadze treść powyższych przepisów organ uznał, że odszkodowanie winno być wypłacone przez Prezydenta Miasta Gdańska.
W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Prezydent Miasta Gdańska zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogi publiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę powołał się na przepis art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, wskazując, że jednoznacznie określa on podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzaniem określoną kategorią dróg. Reguły te stosuje się także, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy, do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę drogi wojewódzkiej, powinno być wypłacone z budżetu skarżącej gminy. Jak wynika bowiem z powyższych przepisów w granicach miasta na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetu tego miasta. Do zadań tych należy również ponoszenie kosztów odszkodowania za przejęcie nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi.
W rozpoznawanej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydanego z upoważnienia tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, na co wskazuje materiał dokumentacyjny i uzasadnienia obu decyzji.
W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Gdańska zarzucił naruszenie prawa materialnego na skutek błędnego zastosowania przepisu art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, niezastosowanie przepisu art. 12 ust. 5 ustawy w zw. z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutkujące błędnym określeniem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania; naruszenie art. 2 i 16 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej odrębności jednostek samorządu terytorialnego i zasądzenie od skarżącego odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością innej jednostki samorządu terytorialnego; naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP obligującego do zobowiązania do wypłaty odszkodowania tę jednostkę, która uzyskała korzyść majątkową na skutek przeniesienia prawa własności; naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.
W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zawarto też wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisu art. 22 ust. 1 ustawy w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego z przepisami art. 2, 22 ust. 2 i 165 Konstytucji, w zakresie w jakim przepisy te zobowiązują prezydenta miasta na prawach powiatu do zapłaty z budżetu tej jednostki odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością innej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu podkreślono, że w wyniku wywłaszczenia prawo własności spornej działki gruntu przypadło innej niż skarżący jednostce samorządu terytorialnego i nakładanie na Gminę Miasta Gdańsk obowiązku zapłaty odszkodowania jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa i narusza zasadę odrębności i samodzielności finansowej poszczególnych jednostek samorządowych. Tym samym możliwa jest prokonstytucyjna wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów i przypisanie obowiązku zapłaty odszkodowania tej jednostce samorządu, na rzecz której doszło do wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była kwestia odszkodowania za utratę praw majątkowych, na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej – obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.).
Odniesienie się do przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych wymaga przede wszystkim ustalenia stanu prawnego, jaki może mieć zastosowanie do ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna dotyka wprawdzie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, ale tylko w aspekcie bezpodstawnego nie zastosowania wskazanych w pkt 1 i 2 tej skargi przepisów materialnoprawnych w stanie faktycznym sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.) oraz zastosowania przepisu art. 151 P.p.s.a. upoważniającego sąd administracyjny do oddalenia skargi. Oznacza to, że stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji nie został zakwestionowany, a uwzględnienie zarzutu procesowego możliwe byłoby tylko w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W takim stanie rzeczy przejść można do skontrolowania prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej.
Jej autor zarzucił w pierwszym rzędzie błędne określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za przejętą pod budowę drogi nieruchomość, na skutek niezastosowania w tym względzie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym należy stwierdzić, że przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej w sposób jednoznaczny reguluje kwestię kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, stanowiąc, że "Koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Przepis art. 22 ust. 1 ustawy jest niewątpliwie przepisem odsyłającym, ale nie oznacza to, że kwestia ponoszenia kosztów nabycia nieruchomości pod inwestycje drogowe jest "sprawą nieuregulowaną w niniejszym rozdziale", w rozumieniu przepisu art. 23 ustawy, który tylko w takim zakresie (nieuregulowanym) odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyraźne wskazanie zasad nabywania tego rodzaju nieruchomości zawartych w innej regulacji prawnej, oznacza, że odesłanie z przepisu art. 23 ustawy nie mogło mieć tu zastosowania.
Brak jest też podstaw do stosowania odesłania z przepisu art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, który stanowi, że "Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18". Zarówno treść tego przepisu jak i wykładnia systemowa wskazują, że odnosi się on do innych rodzajowo kwestii niż regulacja przepisu art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, a w szczególności do problematyki związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania za wywłaszczenie.
W wyniku odesłania z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, przepisy ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stosuje się wprost, bez konieczności posługiwania się "odpowiedniością stosowania" lub wykładnią w drodze analogii z innymi regulacjami. I tak – jak to prawidłowo stwierdziły organy administracyjne i Sąd I instancji – przepis art. 3 ust. 3 tej ustawy przyjął odrębną regulację dla miast na prawach powiatu, stanowiąc, że "W granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast". Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie, skoro inwestycja drogowa dotyczy – jak niewadliwie ustalono w dotychczasowym postępowaniu - nieruchomości położonej w granicach Gminy Miasta Gdańska, zadanie w postaci zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega finansowaniu z budżetu tego miasta.
Nie można przy tym zgodzić się z wywodem skargi kasacyjnej, że przepis ten odnosi się wyłącznie do budowy dróg nie obejmującej ze swej istoty nabywania nieruchomości niezbędnych do przeprowadzenia inwestycji. Skarżący kasacyjne zdaje się nie zauważyć, że art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego został skonstruowany w ten sposób, iż zawiera on wyliczenie finansowanych z budżetów miast zadań, oddzielając przecinkiem poszczególne zadania. Użyty przez ustawodawcę po słowie "finansowania", a przed słowem "budowy" przecinek oznacza, że nie chodzi tu o wąsko rozumiane "finansowanie budowy", do czego zdaje się zmierzać wywód skarżącego kasacyjnie, ale zarówno o finansowanie jak i budowę, rozumiane jako dwa zupełnie odrębne desygnaty przedmiotowe. Przepis ten koresponduje przy tym z normą odsyłającą specustawy drogowej, która również posługuje się terminem "koszty nabycia nieruchomości... finansowane są", wskazując jednoznacznie, że odesłanie dotyczy finansowania kosztów zakupu nieruchomości pod drogi, jako odrębnej kategorii znaczeniowej, której adresatem jest określona gmina miejska.
Odnosząc się do zarzutów niekonstytucyjności rozwiązania przyjętego w tym zakresie przez ustawodawcę przypomnieć należy, że identyczne rozwiązanie legislacyjne obowiązywało pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych (Dz. U. nr 123, poz. 780 ze zm.) – art. 2 ust. 3 i nigdy konstytucyjność tej regulacji nie była kwestionowana. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał zresztą wprost prawidłowego wzorca konstytucyjnego, z którym przyjęte regulacje byłyby sprzeczne. Przepis art. 2 Konstytucji dotyczy klauzuli generalnej demokratycznego państwa prawnego, natomiast art. 165 Konstytucji dotyczy samodzielności prawnej i majątkowej jednostek samorządu terytorialnego i przepisy te w żaden sposób nie wykluczają możliwości ukształtowania przepisów regulujących zasady finansowania budowy dróg w sposób odrębny dla każdej kategorii dróg i w sposób odrębny ze względu na miejsce położenia drogi.
Trudno przy tym nie zauważyć, że przedmiotowa droga ze względu na swe położenie na terenie Gminy Miasta Gdańska, stanowić będzie część infrastruktury drogowej tej Gminy i w dużej mierze służyć będzie obsłudze komunikacyjnej mieszkańców Gminy. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji służy ochronie prawa własności przed nadmierną swobodą władz publicznych w zakresie pozbawiania właścicieli prawa własności w drodze wywłaszczenia i nie odnosi się do kwestii ochrony podmiotu zobligowanego do wypłaty odszkodowania.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia alternatywnego wniosku kasacyjnego o wystąpienie do Trybunału konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP unormowań obowiązujących w zakresie finansowania kosztów inwestycji drogowych w granicach miast na prawach powiatu.
W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako nieopartą na usprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.