Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1019/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Skarżący zwrócił się do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: SKW) o wydanie zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Szef SKW odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Szef SKW zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał, że mając na uwadze treść § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM, dokonano weryfikacji akt osobowych skarżącego funkcjonariusza, jednak ich analiza nie pozwoliła na konkluzję, że zawierają one zapisy świadczące o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ zaznaczył, że przełożeni skarżącego przedstawili pisemną informację o tym, że skarżący w latach [...] pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, lecz w uzupełnieniu tych informacji podano, że wykonywał czynności służbowe, podczas, których potencjalnie mogło nastąpić zagrożenie życia lub zdrowia. Organ uznał, że potencjalne zagrożenie nie jest równoznaczne ze szczególnym zagrożeniem, o jakim mowa w przepisie prawa, co uzasadnia odmowę wydania żądanego zaświadczenia.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie postanowień obydwu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji powołał szereg przepisów, w tym m.in. § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA, który stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy tych służb.
Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu.
W ocenie Sądu, treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do konkluzji, że organ nie zastosował się do obowiązku wyczerpującego zbadania posiadanej dokumentacji bowiem dokonał wyłącznie analizy teczki akt osobowych skarżącego oraz wskazał, że nie posiada dokumentów, na podstawie których mógłby wydać żądane zaświadczenie. Sąd stwierdził, że organ w uzasadnieniu skarżonego postanowienia nie wskazał, w jakich ewentualnie dokumentach, rejestrach, czy zapisach mogłyby znajdować się adnotacje potwierdzające pełnienie służby przez stronę w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury, co uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł organ zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 173, poz. 1240 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MON, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z akt postępowania sądowego wynikało, że organ nie ograniczył się do zbadania akt osobowych strony;
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem informacji zawartych w piśmie zastępcy dyrektora jednostki organizacyjnej SKW, w której skarżący pełnił służbę w latach 2008-2013, przez co nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA, poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nie ma on zastosowania do funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego;
- - art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów przy dokonywaniu oceny dowodu z pisma Dyrektora Inspektoratu SKW w Poznaniu z dnia 23 marca 2015 r. oraz akt osobowych funkcjonariusza.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.
Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MON, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (m.in.) SKW.
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że powyższa regulacja jest tożsama z regulacją wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MSWiA. Wobec tego, jakkolwiek słusznie skarżący kasacyjnie podnosi, że to ostatnie rozporządzenie nie znajdowało zastosowania w niniejszej sprawie, to jednak jego powołanie przez Sąd pierwszej instancji, zamiast rozporządzenia MON, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również wojewódzkich sądów administracyjnych, ukształtował się pogląd w zakresie określenia charakteru zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 obu powołanych rozporządzeń. Pogląd ten wydaje się być jednolity i powszechnie stosowany. Wskazać tu wypadnie przykładowo wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2624/15; I OSK 3120/15; I OSK 3462/15; I OSK 2280/16; z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 16/16).
Podzielając wspomniany pogląd przypomnieć przyjdzie, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, wydawanego celem przedstawienia w postępowaniu o ustalenie prawa do emerytury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 132), zwanej dalej u.z.e., oraz § 4 powołanego już na wstępie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2005 r., emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.
Przy czym, jak to zauważył Sąd pierwszej instancji, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e. oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Zgodnie z kolei z treścią art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Natomiast art. 217 § 2 k.p.a. stanowi, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenie jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.
Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia w judykaturze zwracano uwagę, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości, organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii spornych. Skoro zaświadczenie ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi czegokolwiek rozstrzygać.
Co prawda art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Nie ulega wątpliwości, że przepisy k.p.a. dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza SKW w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2554/16; z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1744/16).
Przedstawiony wyżej pogląd i przyjęcie go jako własnego przez obecnie orzekający skład, przesądza o tym, że zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie odpowiada prawu.
Wskazać też wypadnie, że Sąd pierwszej instancji wytykając organowi naruszenia: braku wyczerpującego zbadania posiadanej dokumentacji, braku dochowania należytej staranności przy rozpoznawaniu wniosku, czy też uchybień w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie wskazał przepisów prawa, które zostały przy tym naruszone. Pozostaje jedynie domyślać się, że chodziło o przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jeżeli tak, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego aktu, jednakże jedynie wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane przez Sąd pierwszej instancji naruszenia pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Organ w sposób dostateczny wykazał, na podstawie jakich dokumentów usiłował ustalić okoliczności, których stwierdzenia w formie zaświadczenia domagał się skarżący. Również w sposób dostateczny ocenił inne, aniżeli znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza dokumenty. Dał też wyraźnie do zrozumienia, że brak jest innych rejestrów, zapisów, czy dokumentów, w których mogłyby się znajdować adnotacje istotne dla rozstrzygnięcia. W tej sytuacji nie sposób podzielić stanowiska, wedle którego ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącego miałoby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi kasacyjnej oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl