Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1283/09

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 641/08 oddalił skargę R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2008 r. wydaną w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem geodezyjnym.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Decyzją Wójta Gminy Święta Katarzyna z dnia [...] czerwca 2008 r. (nr [...]), przywołując w podstawie prawnej art. 98a ust. 1, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.), uchwałę Rady Gminy Święta Katarzyna nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., uchwałę Gminy Święta Katarzyna nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na terenie Gminy Święta Katarzyna ustalono R. H. opłatę adiacencką w wysokości 203 259,90 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie R., oznaczonej ewidencyjnie nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...], spowodowanego jej geodezyjnym podziałem.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. ([...]), dokonany został na wniosek R. H. podział przedmiotowej nieruchomości na dwadzieścia pięć działek ewidencyjnych. Pismem z dnia 14 stycznia 2005 r. ([...]), organ zawiadomił R. H., jako właściciela nieruchomości, o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego jej podziałem, informując przy tym stronę, że stawka opłaty ustalona została uchwałą Rady Gminy Święta Katarzyna Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r., w sprawie ustalenia wysokości procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na terenie Gminy Święta Katarzyna (Dz. U. Woj. Doln. z 2001 r. Nr 63, poz. 784) w wielkości 30% wzrostu jej wartości. W uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na dowód z opinii biegłego, który – sporządzając w dniu 8 lutego 2008 r. operat szacunkowy, mający na celu ustalenie wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem oraz po podziale –stwierdził, że nastąpił wzrost jej wartości, o kwotę 677 533 zł.

Od decyzji organu pierwszej instancji strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie. W odwołaniu zarzuciła upływ trzyletniego terminu, liczonego od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. W ocenie R. H., uprawnienie do ustalenia opłaty adiacenckiej jest ograniczone okresem trzyletnim, zaś po jego upływie niedopuszczalne jest wydanie decyzji ustalającej taką opłatę.

Po rozparzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że weryfikując prawidłowość postępowania organu pierwszej instancji należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu sformułowanego w odwołaniu. Dotyczy on bowiem jednej z materialnoprawnych przesłanek ustalenia opłaty. Jak słusznie wskazuje strona, upływ trzyletniego terminu wyłącza dopuszczalność ustalenia opłaty, tak więc po jego upływie organ nie może wydać decyzji ustalającej opłatę. Zgodnie bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Ustawa nie wyjaśnia jednak, co należy rozumieć pod pojęciem "ustalenia opłaty". Wskazówkę interpretacyjną daje z pewnością art. 98a ust. 1 in principio ustawy stanowiąc, że wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką.

Organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenie opłaty następuje poprzez wydanie decyzji. Nie można zatem uznać, że ustalono opłatę adiacencką, jeśli nie było podjętej decyzji administracyjnej. To jednak nie wystarcza do rozstrzygnięcia problemu. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że decyzja administracyjna jest orzeczeniem, które dla wywołania skutku materialnoprawnego spełnić musi określone rygory procesowe. Jednym z takich rygorów jest ostateczność decyzji. Co do zasady, tylko decyzja ostateczna wywołuje skutki materialnoprawne, to jest wprowadza zmiany w sferze praw i obowiązków strony. Powstaje pytanie, czy z "ustaleniem opłaty" w rozumieniu art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy mamy do czynienia z chwilą wydania decyzji, czy z chwilą uzyskania przez decyzją cechy ostateczności. Naturalnie rozstrzygnięcie tego dylematu nastąpić powinno z uwzględnieniem przepisów dotyczących instytucji opłaty adiacenckiej.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na art. 148 ust. 1, w związku z art. 98a ust. 1 in fine ustawy. Przepis ten expressis verbis traktuje o ostatecznej decyzji ustalającej opłatę stanowiąc, że obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. Wynika z tego, że ustawodawca zdecydował się na podkreślenie tej cechy decyzji ustalającej opłatę, ilekroć z cechą ostateczności wiązał określone skutki prawne.

Założenie racjonalnego prawodawcy oraz względy prawidłowej legislacji obligują do konstatacji, że gdyby – ustanowiony w art. 98a ust. 1 ustawy – trzyletni termin na "ustalenie opłaty" wyznaczał cezurę do wydania decyzji ostatecznej, ustawodawca sformułowałby to tak samo jak w przypadku art. 148 ust. 1, w związku z art. 98a ust. 1 ustawy. Tak jednak nie uczynił, co przemawia za przyjęciem stanowiska, w myśl którego, trzyletni okres z art. 98a ust. 1 ustawy wyznaczony jest dla wydania decyzji ustalającej opłatę niezależnie od tego czy stanie się ona w tym okresie ostateczna, czy nie. Stanowisko to zaprezentowane zostało również orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2006 r., l SA/Wa 895/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., l SA/Wa 146/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2007 r., SA/Wa 1404/06).

Sąd zaznaczył przy tym, że już sama literalna formuła art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy wskazuje, że ustawodawca w przepisie tym używa konkretnych instytucji prawnych, takich jak: "ustalenie opłaty", "decyzja ostateczna", czy "prawomocne orzeczenie", a zatem należy przyjąć, że ustawodawca odróżnił tutaj instytucje związane zarówno z prawem cywilnym, jak i administracyjnym – prawomocności i ostateczności orzeczeń i decyzji. W przepisie tym ustawodawca posłużył się również sformułowaniem "ustalenie opłaty adiacenckiej", który oznacza, że organ administracji w sposób określony w przepisach ustala tę opłatę. Jedyny upływ czasu, który organ powinien w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej wziąć pod uwagę, to termin trzech lat, przed upływem którego ta opłata może zostać ustalona. Decyzja ustalająca opłatę nie musi stać się ostateczna w ciągu trzech lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie (tak WSA w Warszawie w motywach wyroku z dnia 11 września 2006 r., l SA/Wa 895/06).

Organ podał, iż zakwestionowana odwołaniem decyzja jest już trzecią decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji w sprawie. Poprzednie decyzje ustalające opłatę uchylone zostały decyzjami Kolegium z dnia [...] czerwca 2006 r. ([...]) oraz z dnia [...] października 2007 r. ([...]). W trzyletnim okresie, liczonym od dnia uzyskania przez decyzję zatwierdzającą projekt podziału cechy ostateczności, organ wydał zatem decyzję ustalającą opłatę. Wprawdzie decyzja ta została uchylona decyzją kasacyjną Kolegium, to jednak wywołała ona skutek w postaci przerwania biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Tym samym nie na uznać, że w sprawie nastąpił bezskuteczny upływ trzyletniego terminu z art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy.

Kolegium po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy podzieliło, dokonaną przez organ pierwszej instancji, ocenę dowodów w zakresie pozostałych przesłanek ustalenia opłaty.

W uzasadnieniu stwierdziło, iż nie ulega wątpliwości, że dokonany został geodezyjny podział przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza decyzja Wójta Gminy Święta Katarzyna z dnia [...] kwietnia 2004 r., zatwierdzająca projekt podziału oraz stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Analiza aktów prawa miejscowego, obowiązujących na terenie Gminy Święta Katarzyna, wskazuje też jednoznacznie, że obowiązywała wówczas uchwała Rady Gminy Święta Katarzyna Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości na terenie Gminy Święta Katarzyna, która ustalała stawkę opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W ocenie Kolegium także przesłanka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona w sposób prawidłowy. Zadaniem biegłego w tym postępowaniu było dokonanie hipotetycznych ustaleń, czy zbycie poszczególnych działek wyodrębnionych z nieruchomości w wyniku podziału, pozwoliłoby właścicielowi nieruchomości na uzyskanie łącznie za całą nieruchomość sumy większej, niż gdyby zbywał poszczególne działki podzielone na tej nieruchomości w kształcie sprzed aktualnego podziału. U źródeł tych ustaleń leży ogólna rynkowa tendencja, zgodnie z którą, generalnie, szczególnie jeśli chodzi o nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, im mniejsza nieruchomość jest przedmiotem zbycia, tym większa cena 1 m2 takiej nieruchomości. Podział zatem nieruchomości na mniejsze działki ewidencyjne, a co za tym idzie możliwość zbywania poszczególnych działek, pozwala z założenia osiągnąć w konsekwencji za całość nieruchomości cenę wyższą, niż gdyby jej zbycie dokonane być mogło tylko jednorazowo i w całości.

Tendencja ta nie ma jednak charakteru absolutnego i bezwarunkowego, dlatego ustawodawca przewiduje w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, który uwzględniając okoliczności konkretnej sprawy dokonuje każdorazowo ustaleń w przedmiocie wzrostu wartości spowodowanego podziałem (art. 146 ust. 1a, w związku z art. 98a ust. 1 in fine ustawy).

Sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy z dnia 8 lutego 2008 r. odpowiada wymaganiom wynikającym z przepisów prawa oraz standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. Biegły w operacie wykazał znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (zarówno przy uwzględnieniu jej stanu przed, jak i po podziale), co upoważniało go do dokonania wyceny w podejściu porównawczym, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego U. Nr 207, póz. 2109 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem".

Jak wynika z zamieszczonej w operacie klauzuli, wartość nieruchomości określona została na datę sporządzenia operatu, przy założeniu, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana zostanie niezwłocznie, co zdaniem Kolegium - realizuje wynikający z art. 98a ust. 1 zdanie czwarte ustawy, wymóg ustalenia wartości nieruchomości według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Biegły prawidłowo też pomniejszył powierzchnię wycenianej nieruchomości o powierzchnię tych działek gruntu, które przeznaczone zostały pod drogi publiczne (art. 98 a ust. 3 ustawy).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. H. zakwestionował rozstrzygnięcie Kolegium jako sprzeczne z przepisami prawa. Powyższej decyzji zarzucił: wydanie decyzji na podstawie art. 98a ust. 1 zdanie trzecie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, zwanej dalej "ustawą"), który pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 84 Konstytucji; błędną wykładnię art. 98 a ust. 1 zdanie trzecie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami przez przyjęcie, iż trzyletni termin, o którym mowa w tym przepisie wyznaczony jest dla wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką niezależnie od tego, czy stanie się ona w tym okresie ostateczna, czy też nie, ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej w myśl uchwały Rady Gminy Święta Katarzyna Nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r., wydanej na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami.

Przepis ten został uchylony ustawą nowelizującą ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 Nr 141, poz. 1492), a także uznany za sprzeczny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/2006), naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a.. Wskazując na podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy Święta Katarzyna z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w całości, umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Radomierzyce, oznaczonej ewidencyjnie nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...], za zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania i z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Święta Katarzyna z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w całości.

Ponadto skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności zadania trzeciego ustęp 1 artykułu 98a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami stanowiącego, iż "ustalenie opłaty adiacenckiej" może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się "prawomocne", w szczególności co do zgodności powyższego zapisu z art. 2 i 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że materialno-prawną podstawę wydanych w toku kontrolowanego postępowania decyzji administracyjnych stanowi art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do ustępu 1 przywołanego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". W myśl zaś ustępu 1a tego artykułu "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.

1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się "prawomocne".

Sąd wojewódzki podał, iż pozostaje poza sporem, że pierwsza decyzja, określająca opłatę adiacencką, została wydana przez organ pierwszej instancji przed upł. 4 ustawy) i została uchylona decyzją Kolegium z dnia 21 czerwca 2006 r. Zgodnie z niekwestionowanym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych w tym zakresie "decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie musi stać się ostateczna w ciągu 3 lat, lecz musi zostać wydana w tym terminie". (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., LEX nr 339995). Na poprawność takiego stanowiska wskazuje także treść wymienionego przepisu, w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem "winna być ustalona", nie stanowi natomiast, że opłata winna być ustalona decyzją ostateczną. W konsekwencji przesłanka zachowania ustawowego terminu została w sprawie zachowana.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi w przedmiocie niekonstytucyjności uchwały Rady Gminy Św. Katarzyna z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wskazującej jako przepis delegacji ustawowej art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i kolejnej uchwały podjętej w tym samym przedmiocie, tym razem z dnia 26 kwietnia 2007 r., która podstawę podjęcia wskazuje w art. 98a ust. 1 tej ustawy.

Dodał, że w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygnatura akt SK 19/06) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r., z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, ale nie wyeliminował z obrotu prawnego skrytykowanego art. 98 ust. 4, bowiem w tej dacie kontrolowany przepis już nie obowiązywał. Utracił on moc obowiązywania na dzień wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny, bowiem został zastąpiony z dniem 22 września 2004 r. (w drodze nowelizacji) przez art. 98a, dodany przez art. 1 pkt 62 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) zmieniającej ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami.

W konsekwencji, organ stanowiący gminy, w dacie podejmowania uchwały [...] miał podstawę normatywną do jej wydania, działał więc legalnie, a tylko legalność działania organów administracji może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarówno w dniu podziału nieruchomości, jak i wydawania kolejnych decyzji określających opłatę adiacencką, obowiązywały (identyczne w treści, co do 30% różnicy wartości nieruchomości) legalne uchwały rady gminy.

Z akt administracyjnych wynika, że oba orzekające w sprawie organy wydawały kwestionowane decyzje w czasie obowiązywania aktualnej treści art. 98a ust. 1 i 1a (przytoczonych wcześniej w motywach wyroku). Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego zostały wypełnione wszystkie (szczegółowo wymienione wcześniej) wymogi ustawowe; w szczególności operat (wraz z uzupełnieniem) spełnia także wszelkie wymogi normatywne.

W przekonaniu Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, art. 98a (w brzmieniu obecnie obowiązującym) uwzględnił wskazówki, które dla ustawodawcy zawarł Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku. W obszernych motywach orzeczenia Trybunał wskazał (między innymi), że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa" stanowi konstytutywny element zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Z punktu widzenia ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa w sferze danin publicznych istotne znaczenie ma ponadto art. 84 Konstytucji. W myśl tego przepisu każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Art. 84 Konstytucji zakłada precyzyjne określenie istotnych elementów stosunku daninowego w ustawie, tak aby jednostka mogła przewidywać daninowe konsekwencje swoich działań.

Należy w związku z tym zauważyć, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa w sferze danin publicznych znajduje podstawę w art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego analizowana zasada wymaga w szczególności, aby zainteresowany znał dokładną treść i wysokość ciążących na nim obowiązków daninowych w chwili zajścia zdarzeń powodujących powstanie takiego obowiązku.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zaskarżone regulacje ustanawiały obowiązek uiszczania opłat adiacenckich i określały maksymalną wysokość tych opłat. Przepisy ustawy nie dawały żadnych podstaw do oczekiwania, że opłata taka nie zostanie nałożona, na gruncie zaskarżonych przepisów nie powstawały zatem żadne oczekiwania podlegające ochronie. Ustawa stwarzała jednak stan niepewności co do zakresu obowiązku daninowego – co do samego nałożenia opłaty oraz jej wysokości. Na założony przez ustawodawcę szeroki zakres swobody decyzyjnej organów gminy nakładają się bowiem przedstawione wyżej wątpliwości interpretacyjne wynikające z niejasności przepisów prawnych, które doprowadziły do rozbieżności w orzecznictwie.

Po pierwsze zainteresowani nie wiedzieli, czy rada gminy w ogóle podejmie stosowną uchwałę. Po drugie, nie wiedzieli, jakie stawki opłaty ustali rada gminy. Po trzecie, nie wiedzieli, czy zarząd gminy ustali opłatę. Ustawodawca wyznaczał jednocześnie trzyletni horyzont czasowy dla takiego stanu. W tym okresie właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty nie miał pewności, czy opłata zostanie ustalona i jaka będzie jej wysokość. Zainteresowani nie byli w też stanie przewidzieć, czy będą uiszczać opłaty według stawek obowiązujących w dniu podziału nieruchomości, czy też według stawek z dnia ustalenia opłaty, a także czy stawki raz ustalone nie ulegną zmianie przed dniem ustalenia opłaty przez zarząd gminy. W rezultacie właściciele oraz użytkownicy wieczyści podzielonych nieruchomości musieli przez cały ten czas rezerwować odpowiednie środki pieniężne na ewentualną opłatę.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istotne znaczenie ma również długość okresu niepewności. Art. 145 ust. 2 ustawy wyznaczał trzyletni termin dla ustalenia opłat adiacenckich. Ustawa nie przewidywała szczególnych rozwiązań w celu ograniczenia tego okresu. Zainteresowany mógł teoretycznie wystąpić do zarządu gminy z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej wysokość opłaty, organ ten nie mógł jednak wydać takiej decyzji przed ustaleniem stawki przez radę gminy. Jednocześnie wniosek zainteresowanego mógł skłonić zarząd gminy do ustalenia opłaty w sytuacji, w której organ ten nie skorzystałby ze swojej kompetencji.

Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konieczności precyzyjnego określenia terminu dla ustalenia opłat. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jednak w kontekście treści art. 98 ust. 4 ustawy, art. 145 ust. 2 ustawy pociągał za sobą nadmiernie długi stan niepewności co do obowiązku uiszczania opłat". Wypada jeszcze dodać, że w motywach do tego samego wyroku Trybunał wskazał, że "jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych".

W konsekwencji Sąd wojewódzki uznał, iż analiza wywodów uzasadnienia wyroku TK w sprawie SK 19/06 i treści art. 98a (zdaniem sądu) nie daje podstaw do kwestionowania jego zgodności z ustawą zasadniczą.

R. H., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ewentualnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienie skargi skarżącego z dnia 4listopada 2008 r. poprzez:

1. 1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak: [...] oraz decyzji Wójta Gminy Święta Katarzyna z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w całości,
2. 2) umorzenie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Radomierzyce, oznaczonej ewidencyjnie nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], [...], spowodowanej jej geodezyjnym podziałem,
3. 3) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj.

1. – art. 98 a ust. 1 zdanie trzecie Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w konsekwencji zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu ustawowego jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia;
2. – art. 98 ust. 4 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uznanie, że przepis powyższy stanowi podstawę normatywną do wydania uchwały Rady Gminy Święta Katarzyna nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r., w sytuacji, gdy został on uchylony ustawą nowelizującą ustawę o gospodarce nieruchomościami z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. 2004 r. Nr 141, poz. 1492), a także uznany za sprzeczny z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (SK 19/2006);
3. - art. 98 a ust. 1 a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i uznanie, że zainteresowany ponosi opłatę adiacencką, nawet jeśli wymiar opłaty adiacenckiej nastąpił w oparciu o przepisy, które posiadały mocy obowiązującą w chwili wydania decyzji o podziale nieruchomości, jednak utraciły tą moc w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego stanowiącym o ich niezgodności z Konstytucją;
4. – art. 98a ust. 1a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej również na podstawie uchwały Rady Gminy Święta Katarzyna nr [...] z dnia 26 kwietnia 2007 r., podczas gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna 20 maja 2004 r., a zatem na podstawie przepisu nie obowiązującego w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości.

Argumentując zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zgodnie z którym, skoro w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały organ stanowiący gminy miał podstawę normatywną do jej wydania działał legalnie, a tylko legalność działania organów administracji może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Takie stanowisko prowadzi bowiem do uznania, że nieobowiązujący i uznany za sprzeczny z Konstytucją przepis prawa może w państwie prawa stanowić podstawę normatywną dla działania organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały ponadto spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 98 a ust. 1a Ustawy o gospodarce nieruchomościami, a które uprawniłyby Wójta Gminy Święta Katarzyna do ustalenia skarżącemu opłaty adiacenckiej.

Art. 98a ust. 1a ww. Ustawy stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1.

Podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. W dacie, w której decyzja ta stała się ostateczna obowiązywała uchwała Rady Gminy Święta Katarzyna nr [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości. Uchwała ta wobec jej wydania na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jest jednak wadliwa, i za taką należy ją uznawać również w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna. W ocenie skarżącego nie można zatem mówić o ziszczeniu się przesłanek, o którym mowa w powyższym przepisie.

Podał również, że zgodnie z brzmieniem art. 98a ust. 1a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.

1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Opłata adiacencką ustalona została Decyzją Wójta Gminy Święta Katarzyna z dnia [...] czerwca 2008 r., który w podstawie prawnej wydania decyzji podał również Uchwalę Rady Gminy Święta Katarzyna nr [...] z dnia 26 kwietnia 2007 r., – a zatem decyzja wydana została również na podstawie uchwały wydanej trzy lata później po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości – a co za tym idzie sprzecznie z cytowanym przepisem 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto w skardze kasacyjnej R. H. wniósł o skorzystanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z możliwości przewidzianej w art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności zdania trzeciego ustęp 1 artykułu 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) stanowiącego, że "ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne", w szczególności co do zgodności powyższego zapisu z art. 2 i 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że od rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, albowiem wbrew wszystkim zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sposób prawidłowy zastosował i dokonał właściwej wykładni art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej mają swe źródło w przekonaniu skarżącego, iż uchwala Rady Gminy Święta Katarzyna z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr [...] ustalająca stawki procentowe opłaty adiacenckiej z uwagi na to, iż wydana została na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. w sprawie SK 19/2006 został uznany za niezgodny z Konstytucją RP, jest nieważna, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do ww. wyroku.

Jak wynika z jego uzasadnienia w skardze konstytucyjnej eksponowano, że zarząd gminy nie mógł wydać decyzji administracyjnej w sprawie opłaty adiacenckiej, jeżeli nie została podjęta uchwała rady gminy w sprawie określenia stawki tej opłaty i w sytuacji, gdy w dniu podziału nieruchomości stawki opłaty nie obowiązywały. Rozpatrując zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa Trybunał uznał, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien być rozumiany w ten sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłat weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przeciwne stanowisko powoduje, że uchwała rady gminy miałaby charakter retroaktywny. Zarówno z sentencji, jak i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła upoważnienia rady gminy do ustalania, w formie uchwały, wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Wymaga też podkreślenia, że w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny co do zgodności z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepis ten był już uchylony. Należy zwrócić uwagę, że zmiana art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2004 r., Nr 141, poz. 1491). Zgodnie z art. 1 pkt 61 wymienionej ustawy nowelizującej art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dniem 22 września 2004 r. otrzymał nowe brzmienie, w którym pominięto ust. 4 tego artykułu.

Jednocześnie dodany został art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 62 ustawy nowelizującej), który stanowił, że: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości".

Tym samym dotychczasowa treść normatywna dotycząca kompetencji rady gminy do ustalania wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej została przeniesiona do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dacie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny art. 98 nie zawierał już ustępu 4, którego dotyczyła skarga konstytucyjna. Kolejna nowelizacja art.98, będąca konsekwencją omawianego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r. Nr 173 poz. 1218) polegała na dodaniu art. 98 ust. 1a, w którym ustawodawca przesądził jednoznacznie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową tej opłaty, przy czym do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Natomiast w art. 98 ust. 1 ustawodawca nadal utrzymał dotychczasową treść uprawniająca radę gminy do ustalenia w drodze uchwały wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tą jednak różnicą, że wysokość tej opłaty nie może przekraczać 30% różnicy wartości nieruchomości. Zmiana polegająca na wprowadzeniu maksymalnej stawki opłaty adiacenckiej 30% w miejsce 50%, przy niezmiennej pozostałej treści przepisu nie upoważnia do stwierdzenia utraty mocy obowiązującej aktu wykonawczego, nie zmienia się bowiem ani rodzaj aktu wykonawczego, ani organy upoważnione do jego wydania, ani też zakres spraw przekazanych do regulowania aktem wykonawczym. Wbrew prezentowanemu w skardze kasacyjnej stanowisku nie można przyjąć, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował automatycznie utratę mocy obowiązującej uchwały rady gminy podjętej na podstawie, przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów należało uznać, że uchwała Rady Gminy Święta Katarzyna z dnia 27 kwietnia 2001 r. w dacie ustalenia opłaty adiacenckiej dalej obowiązywała i w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiła podstawę do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie spowodował w okolicznościach niniejszej sprawy automatycznej utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego podjętego na podstawie przepisu prawa, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał (por. wyrok NSA z 15 marca 2010 r. I OSK 738/09, publ. uww. nsa. orzeczenia pl.) wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji stanowią, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), w którym każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawie(art. 84). Przepisów tych nie naruszył Sąd pierwszej instancji.

Podejmując decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej Wójt Gminy Święta Katarzyna działał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust.

1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył cytowanych przepisów, gdyż prawidłowo ocenił, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie określone w nich przesłanki umożliwiające wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Jak wyjaśniono wcześniej, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/06 w żaden sposób nie uzasadnia twierdzenia skargi kasacyjnej o niekonstytucyjności art. 98a ust. 1 stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.