Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1291/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 września 2018 r., II SA/Bd 1252/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę T. S. i A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Powyższy wyrok zapadł w następstwie ustalenia, iż w dniu [...] czerwca 2016 r. Starosta L. wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...]wobec zobowiązanego T. S. oraz nr [...] wobec zobowiązanego A.S., wskazując następującą treść obowiązku: udostępnienie części nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...][...], gmina T. o powierzchni 0,3924 ha w celu wykonania przez [...] S.A. w W. rekultywacji, na własny koszt gruntów, które utraciły całkowicie wartości użytkowe w kierunku rolniczym w okresie 3 sezonów agrotechnicznych zakładając, że sezon agrotechniczny liczony jest od dnia 1 kwietnia do 30 października, wynikającej z decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...].

W związku z wydaniem tytułu wykonawczego o wszczęcie egzekucji administracyjnej, w dniu [...] czerwca 2017 r. T. S. i A.S. złożyli następujące zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej:

1. 1. wygaśnięcie wskazanej jako podstawa prawna obowiązku egzekucji administracyjnej – decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], bowiem w decyzji tej (pkt 3) ustalono termin wykonania rekultywacji na pełne trzy okresy agrotechniczne zakładając, że sezon agrotechniczny liczony jest od 1 kwietnia do 20 października danego roku kalendarzowego, licząc od dnia, w którym powołana decyzja stanie się ostateczna. Wygaśnięcie ww. decyzji nastąpiło na koniec 2016 r. Zastrzeżenie terminu w decyzji ma ten skutek, że po jego upływie decyzja wygasa, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony, zatem po upływie zastrzeżonego w decyzji terminu, decyzja nie określa już sytuacji prawnej w znaczeniu jej stosowania, nałożenia obowiązku, gdyż z uwagi na upływ terminu nastąpiło jej wygaśnięcie;
2. 2. nieistnienie obowiązku wskazanego do egzekucji administracyjnej w tytule wykonawczym bowiem treść nałożonego obowiązku w brzmieniu "udostępnienie części nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...][...], gmina T. o powierzchni 0,3924 ha w celu wykonania przez [...] S.A. w W. rekultywacji" nie ma odzwierciedlenia w ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Decyzja ta takiego obowiązku na zobowiązanych nie nakłada;
3. 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Decyzja ta nie konkretyzuje praw, ani obowiązków zobowiązanych, a wskazany w tytule wykonawczym obowiązek nie został nałożony ww. decyzją Starost;
4. 4. błąd co do osoby zobowiązanego, bowiem ww. decyzja Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. jasno określa, na kim ciąży obowiązek wykonania zobowiązania, tj. zobowiązanym był [...] S.A. w W. Upomnienie do zapłaty oraz tytuł wykonawczy egzekucji w administracji powinny wynikać z decyzji ww. Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i być skierowane do zobowiązanego zdefiniowanego w przedmiotowej decyzji, a nie do właścicieli nieruchomości;
5. 5. poświadczenie nieprawdy (dwukrotne) w treści ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., w której mowa jest o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (poprzez wywłaszczenie), decyzją Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], co jest niezgodne ze stanem faktycznym bowiem działki zobowiązanych nigdy nie były objęte żadną decyzją wywłaszczeniową;
6. 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej gdyż stawiany w tytule wykonawczym obowiązek był już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach administracyjnych oraz w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych, z których wynika, że nie rozpatruje się spraw wcześniej rozstrzygniętych ostateczną decyzją (nie nałożono obowiązku udostępnienia nieruchomości zobowiązanych);
7. 7. brak podstawy formalnoprawnej w tytule wykonawczym gdyż niewłaściwie wskazano podstawę prawną, powołując się na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych do prowadzenia egzekucji administracyjnej nakazującej udostępnienie zobowiązanym działki dla [...] S.A. w W. w celu przeprowadzenia rekultywacji;
8. 8. [...] S.A. w W. nie jest stroną postępowania pod względem formalnoprawnym;
9. 9. [...] S.A. w W. zakończył proces inwestycyjny – budowę gazociągu J. [...], w myśl ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – art. 54, art. 55 i art. 57, bez sprzeciwu Starosty L. W związku z postawionymi zarzutami zobowiązani wnieśli o umorzenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w administracji w całości i anulowania kosztów upomnienia dwa razy w kwocie po 11,60 PLN.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] wierzyciel postanowił oddalić zarzuty w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, oddalić wniosek o umorzenie postępowania oraz oddalić wniosek o anulowanie kosztów upomnienia w kwocie 23,20 PLN.

Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli zobowiązani T. S. i A.S. zaskarżając je w całości oraz wskazując, że podtrzymują swoje stanowisko wyrażone w piśmie zawierającym zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zobowiązani wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego w zakresie oddalenia zarzutów, oddalenia wniosku o umorzenie postępowania oraz oddalenia wniosku o anulowanie kosztów upomnienia. Zobowiązani powtórzyli zarzuty wyrażone w toku wcześniejszego postępowania wskazując, że organ egzekucyjny – Starosta L. wydając tytuł wykonawczy w ramach egzekucji administracyjnej na podstawie ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej orzeczenia o oddaleniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz oddaleniu wniosku o anulowanie opłaty z tytułu opłaty za upomnienie; w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że na skutek wniesionego zażalenia, dokonało kompleksowej kontroli zarówno zaskarżonego postanowienia wierzyciela, jak i poprzedzającego go tytułu wykonawczego, w związku z którym wniesiono zarzuty. Ocena tytułu wykonawczego polegała w pierwszej kolejności na sprawdzeniu jego zgodności z wymogami określonymi w art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2018.1314 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a.", a następnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego.

Organ odwoławczy oceniając tytuł nie stwierdził nieprawidłowości. Tytuł wykonawczy zawiera bowiem wszystkie ustawowe elementy. Kolegium zauważyło, że Starosta skierował do zobowiązanych upomnienie, zaś określone w tytule wykonawczym koszty upomnienia są zgodne z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia, skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U.2015.1526). Odnosząc się do zarzutu wygaśnięcia decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., Kolegium powołało się na swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] wskazujące, że upływ terminu, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 ze zm.), dalej jako "u.o.g.", nie oznacza, że decyzja wygasa, a tym samym strona nie ma obowiązku rekultywacji.

Takie twierdzenie byłoby oczywiście sprzeczne z istotą nałożenia na stronę obowiązku rekultywacji. Podkreślono, że obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie, aż do czasu jej zakończenia. Natomiast niezakończenie rekultywacji w terminie określonym w art. 20 ust. 4 u.o.g. oznacza obowiązek prowadzenia dalszej rekultywacji z tym, że od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona do dnia zakończenia rekultywacji, strona obowiązana jest do ponoszenia rocznej opłaty podwyższonej. Powyższe wynika z art. 28 ust. 3 u.g.r. Skoro w treści art. 30 u.o.g. wskazano, że w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to zdaniem Kolegium uznać należy, że obowiązek zainicjowania egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym poprzez wystawienie odpowiedniego tytułu wykonawczego istnieje również po upływie wskazanego w niej terminu wykonania rekultywacji, określonego w punkcie 3 decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Odnosząc się następnie do zarzutu nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym oraz zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., Kolegium wskazało, że wejście na grunt będący przedmiotem zabiegów rekultywacyjnych jest działaniem związanym z wykonaniem decyzji zobowiązującej do rekultywacji. Zgodnie z art. 30 u.o.g. w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym rekultywacja nakazana decyzją wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g. musi być wykonana a wszelkie jej utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 513/15, który wydany został w przedmiotowej sprawie).

Tym samym z istoty samej decyzji określającej obowiązek rekultywacji wynika obowiązek udostępnienia gruntu w celu wykonania zabiegów rekultywacyjnych. Dalej organ wskazał, iż to samo odnosi się również do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej oraz zarzutu braku podstawy formalnoprawnej w tytule wykonawczym (niewłaściwego wskazania podstawy prawnej), bowiem skoro właściciele nieruchomości utrudniają wykonanie zabiegów rekultywacyjnych, można nałożyć na nich obowiązek niepieniężny, czyniąc z nich zobowiązanych, zaś utrudnianie rekultywacji gruntów, nakazanej decyzją wydaną na podstawie u.o.g. powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wszak art. 30 u.o.g. wyraźnie reguluje, że w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej z uwagi na to, że określony w tytule wykonawczym obowiązek był już przedmiotem rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach, Kolegium wskazało, że rekultywacja nakazana decyzją wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g. musi być wykonana a wszelkie jej utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o czym rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 513/15, przy czym pozostałe powołane przez zobowiązanych orzeczenia odnosiły się do możliwości wydania decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania obowiązku rekultywacji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 października 2014 r., II SA/Bd 903/14) oraz braku podstaw do przekazania Wojewodzie K. akt sprawy dotyczącej rekultywacji gruntów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 908/07 oraz wyrok NSA z dnia 18 czerwca2009 r., II OSK 990/08), a tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że niniejsza sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

Odnosząc się z kolei do statusu [...] S.A. w W. jako strony postępowania, Kolegium wskazało, że w niniejszym postępowaniu status strony posiadają zobowiązani. W rozpatrywanym postępowaniu organ I instancji nie przyznał statusu strony ww. Spółce, niemniej jednak przyznać należy, że Spółka ta ma interes faktyczny w przedmiotowym postępowaniu skoro od jego rozstrzygnięcia zależy czy będzie mogła wykonać nałożony decyzją obowiązek rekultywacji gruntów. Powołany zaś przez zobowiązanych wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2014 r., II SA/Bd 903/14, w przekonaniu organu odwoławczego odnosi się do odmiennych kwestii – odmowy wszczęcia postępowania o wydanie takiej decyzji nakazującej udostępnienie nieruchomości w celu wykonania obowiązku rekultywacji z uwagi na brak podstawy materialno-prawnej. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie ma również znaczenia okoliczność, że [...] S.A. w W. zakończył proces inwestycyjny – budowę gazociągu J. [...], bez sprzeciwu Starosty L. Zakończenie procesu inwestycyjnego nie oznacza wygaśnięcia obowiązku rekultywacji.

W przedmiotowej sprawie nie wykonano nałożonego obowiązku, a tym samym obowiązek taki nadal istnieje zaś wszelkie jego utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się z kolei do zarzutu dwukrotnego poświadczenia nieprawdy organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie bada się prawidłowości ustaleń faktycznych, na podstawie których wydano ww. decyzję Starosty L., tym bardziej w kontekście popełnienia przestępstwa. Powyższe wykracza poza kompetencje Kolegium.

W zakresie rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium postanowiło uchylić rozstrzygnięcie o oddaleniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz oddaleniu wniosku o anulowanie opłaty za upomnienie, albowiem przedmiotem postępowania były zarzuty egzekucyjne, a nie odrębne wnioski stron wszczynające nowe, odrębne postępowania. Właściwym więc rozstrzygnięciem jest orzeczenie wyłącznie o nieuwzględnieniu zarzutów lub ich uwzględnieniu. Skutkiem natomiast ewentualnego uwzględnienia zarzutów może być umorzenie postępowania egzekucyjnego i o to wnosiła strona. Kolegium wskazało, iż nie rozstrzyga się jednak o tym odrębnym orzeczeniem lecz jest to jedynie skutek orzeczenia w przedmiocie zrzutów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. S. i T. S. zaskarżyli powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w całości, wnosząc o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem, w związku z oddaleniem wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz oddaleniem wniosku o anulowanie opłaty z tytułu opłaty za upomnienie. Skarżący wnieśli ponadto o anulowanie kosztów upomnienia oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzono w całości argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego I instancji oraz w zarzutach wyrażonych w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za bezzasadną wskazał, iż podstawą wniesienia zarzutu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego mogą być przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1. 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;
2. 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;
3. 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;
4. 4. błąd co do osoby zobowiązanego;
5. 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;
6. 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;
7. 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;
8. 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;
9. 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;
10. 10. niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Dalej Sad I instancji wskazał, iż funkcją zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-5 u.p.e.a nie jest doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym, odnoszącego się bezpośrednio do zakresu obowiązków zobowiązanego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest wyłącznie stosowanie przymusu egzekucyjnego w celu doprowadzenia do wykonania obowiązku ustalonego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji Sąd zauważył, iż przedmiotem sporu jest istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym opartym na decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] oraz – jak twierdzą skarżący – określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji.

W powyższym zakresie Sąd I instancji zauważył, iż niewątpliwie w treści decyzji nie wskazano wprost na obowiązki właścicieli nieruchomości w przypadku konieczności wykonania rekultywacji gruntu, do której zobowiązano [...] S.A. w W. Podmiotem zobowiązanym do rekultywacji jest więc inwestor ale wykonanie tego zobowiązania wymaga współdziałania zobowiązanego wraz z właścicielem nieruchomości. Z tytułu egzekucyjnego wynika, że rekultywacja ma nastąpić na gruncie właściciela. Oznacza to, że nie tylko właściciel ma uprawnienie do żądania wykonania zobowiązania ale także zobowiązany ma uprawnienie do żądania umożliwienia wykonania obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego. Wzajemne relacje obu podmiotów na gruncie prawnym sprowadzają się do tego, że korelatem uprawnienia właściciela jest obowiązek inwestora i korelatem obowiązku właściciela jest uprawnienie inwestora do prawidłowego wykonania zobowiązania.

W rozpoznawanej sprawie doszło do szczególnej sytuacji, gdy właściciel nie jest zainteresowany realizacją swojego uprawnienia, gdyż nie wpuszcza na grunt zobowiązanego. Nie powoduje to jednak, zdaniem Sądu I instancji, ani niewykonalności obowiązku ani nie stanowi wygaśnięcia zobowiązania. Nie prowadzi również do wygaśnięcia obowiązku w związku z upływem terminów określonych w tytule egzekucyjnym na wykonanie rekultywacji. Na gruncie stosunków cywilnoprawnych czy niektórych stosunków administracyjnych można zrezygnować z realizacji swojego uprawnienia i wówczas zobowiązany nie wykonuje swojego obowiązku, jednak w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż po pierwsze, relacja obu podmiotów ma charakter wiązany, polegający na tym, że wzajemnym uprawnieniom odpowiadają wzajemne obowiązki a nadto, obowiązek rekultywacji ma również charakter publicznoprawny. W takim przypadku, poza stronami o sprzecznych ze sobą interesach występuje organ.

W tym wypadku źródło obowiązku nie tylko występuje w uprawnieniu właściciela ale prawie podmiotowym o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym przepisami u.o.g. Wydając decyzję zobowiązującą do przeprowadzenia rekultywacji organy chronią interes publiczny określony w art. 74 Konstytucji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 513/15, który wskazał, że: "wynikający z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bezwzględny obowiązek rekultywacji nie jest indywidualnym uprawnieniem właściciela danego gruntu, lecz prawem podmiotowym o charakterze publicznym, wynikającym z art. 74 Konstytucji RP.

Zatem wydając decyzje dotyczące rekultywacji gruntów, organy administracji przede wszystkim chronią interes publiczny, leżący u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobro publiczne. Przeszkodą do wykonania tego obowiązku nie mogą być normy cywilnoprawne z zakresu ochrony własności. Wydawane na podstawie art. 22 ust. 1 decyzje nie tylko nie ograniczają prawa własności, lecz służą jego ochronie skoro zobowiązują "sprawcę" zdewastowanych lub zdegradowanych gruntów do ich rekultywacji (art. 20 ust. 1 cyt. ustawy). Do ograniczenia prawa własności dochodzi przecież nie na etapie rekultywacji, ale w trakcie zajęcia gruntu na potrzeby działalności, w wyniku której doszło do zdegradowania gruntu (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1018/06)".

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie wejście na grunt będący przedmiotem zabiegów rekultywacyjnych jest działaniem związanym z wykonaniem decyzji zobowiązującej do rekultywacji, wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g. Zgodnie z art. 30 u.o.g., w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rezygnacja właściciela z uprawnienia nie niweluje jego obowiązku udostępnienia nieruchomości. W przypadku braku dobrowolności zachowań, konieczne staje się ich przymusowe wyegzekwowanie, a to jest możliwe tylko przez wdrożenie procedur egzekucyjnych.

Tym samym rekultywacja nakazana decyzją wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 u.o.g. musi być wykonana a wszelkie jej utrudnianie, w tym także przez właściciela nieruchomości, powinno prowadzić do zastosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 513/15, który wydany został w powiązanej sprawie). Uznać należy, że z samej istoty decyzji określającej obowiązek rekultywacji wynika obowiązek udostępnienia gruntu w celu wykonania zabiegów rekultywacyjnych. Nie ma więc podstaw do uznania za zasadne argumentów wywodzonych z przepisów o ochronie własności, gdyż właśnie art. 22 ust. 1 u.o.g. służy ochronie własności a naruszenie następuje w chwili zajęcia nieruchomości w celu wykonania działań inwestycyjnych na gruncie. Ograniczenie prawa własności skarżących wynikało natomiast z przepisów, na podstawie których doszło do zajęcia należącego do nich gruntu.

Takie zajęcie miało charakter zbliżony do wywłaszczenia, choć nim nie było lecz to stwierdzenie nie stanowi o niewłaściwie określonym obowiązku co zrzucali skarżący. W podanych okolicznościach nie można stwierdzić, że właściciel nie jest zobowiązany do udostępnienia gruntu w celu wykonania obowiązku inwestora. Brak współdziałania właściciela wymaga podjęcia działań w trybie egzekucyjnym w związku z brzmieniem art. 30 u.o.g. Formułowane na tym tle zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym nie zasługują na uwzględnienie.

Dalej Sąd i instancji wskazał, iż również określone w tytule egzekucyjnym terminy realizacji obowiązku nie powodują wygaszenia decyzji, a w konsekwencji braku podstaw do wydania tytułu wykonawczego. Decyzja rekultywacyjna niewątpliwie zawierała określony termin wykonania obowiązku, jednak nie zawsze istnieją przesłanki do uznania wygaśnięcia decyzji zawierającej termin wykonania obowiązku czy przyznania uprawnienia w sytuacji, kiedy termin ten upłynął. Niewątpliwie będzie tak najczęściej w sytuacji, kiedy decyzja przyznaje uprawnienie na określony okres jej adresatowi, czy też udziela na określony czas koncesji. W innym przypadku, upływ terminu określonego w tytule egzekucyjnym powoduje konieczność egzekwowania obowiązku w drodze przymusu. Błędne jest twierdzenie skarżących, że organ w drodze przymusu mógł realizować uprawnienie tylko w terminie określonym w decyzji. Termin określony w decyzji Starosty L. odnosił się do dobrowolnego wykonania obowiązku.

Jeśli nie było możliwe zrealizowanie obowiązku w zakreślonym czasie, podmiot uprawniony mógł przystąpić do czynności egzekucyjnych. Automatyczne więc kwalifikowanie statusu decyzji w obrocie prawnym w zakresie przesądzenia o jej wygaśnięciu ze względu na określony w niej termin nie w każdych warunkach jest zasadne. W zależności od charakteru decyzji i zawartego w niej terminu może stanowić ona podstawę określonych roszczeń względem podmiotu taką decyzją związanego, w tym podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Niezrealizowanie obowiązków nałożonych na stronę zobowiązaną tylko dlatego, że nie doszło do ich wykonania w terminie określonym w decyzji, niezależnie od tego przyczyny stanowiłoby, po pierwsze zaakceptowanie stanowiska, iż adresat takiej decyzji może przez brak aktywności w jej wykonaniu oczekiwać uwolnienia się od nałożonego nań obowiązku względem strony przeciwnej, a po drugie zaś prowadziłoby do nieuzasadnionego pozbawienia ochrony podmiotów zainteresowanych wykonaniem takiej decyzji.

Sąd I instancji nie podzielił zatem stanowiska o wygaśnięciu decyzji rekultywacyjnej. Ewentualne podstawy wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji administracyjnej zostały określone w art. 162 § 1 k.p.a. Przepis ten daje organowi administracji kompetencję do stwierdzenia wygaśnięcia prawomocnej decyzji administracyjnej w sytuacji, w której decyzja: a) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, b) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym, samodzielnym postępowaniu. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia czyli od dnia, w którym wygaśnięcie rzeczywiście nastąpiło.

Nawet jeżeli przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zachodzą, to pozostaje ona w obrocie prawnym do momentu uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono decyzją administracyjną wygaśnięcia decyzji rekultywacyjnej. Tym samym, upływ terminu o którym mowa w art. 20 ust. 4 u.o.g. nie oznacza, że strona nie ma obowiązku rekultywacji. Obowiązek rekultywacji terenu spoczywa na stronie aż do czasu jej zakończenia. Nie ma tu znaczenia data zakończenia inwestycji.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż konsekwencją zaprezentowanego stanowiska jest też bezzasadność podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących błędnego określenia adresata obowiązku. Implikuje to również stwierdzenie, że chybiony jest zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.). Przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Z przyczyn podmiotowych egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym (tu zobowiązanego do współdziałania), a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji natomiast odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw.

Z przesłanką przedmiotową niedopuszczalności egzekucji mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej lub gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku odrębnie wnieśli A.S. i T.S. Obie skargi kasacyjne są tożsamej treści, zaskarżają wyrok w całości i zarzucają:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. art. 30 u.o.g. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że egzekucja administracyjna może być prowadzona przeciwko właścicielowi nieruchomości poddanej rekultywacji, podczas gdy przepis ten stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w tej ustawie, która nie określa obowiązków względem właścicieli nieruchomości poddawanych rekultywacji;
3. 2. art. 22 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.o.g. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że z samej istoty decyzji określającej obowiązek rekultywacji wynika obowiązek udostępnienia gruntu w celu wykonania zabiegów rekultywacyjnych, podczas gdy przepis ten określa jedynie osobę obowiązaną do rekultywacji, "(do uzasadnienia: przepis ten służy ochronie własności w sensie";
4. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. 1. art. 145 p.p.s.a. w zw. z art., 33 § 1 pkt 1 w zw. z art. 34 § 4 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji dopuszczalności egzekucji administracyjnej w sytuacji, gdy obowiązek po stronie skarżącego nie istniał i z tego powodu postępowanie egzekucyjne winno być umorzone;
6. 2. ewentualnie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego rozpoznania zarzutu wygaśnięcia decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] i jedynie częściowe odniesienie się do niego w uzasadnieniu wyroku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania [...] S.A. w W. wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odniesienie się do poszczególnych zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić ogólną uwagą, iż celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. Stosownie do treści art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ponieważ obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa jest taki obowiązek, którego wszystkie istotne cechy zostały określone przez normę prawa, a zatem prawo wskazuje zarówno podmiot, na którym ciąży obowiązek, okoliczności prowadzące do aktualizacji obowiązku, jak i zakres obowiązku (vide: C.Kulesza [w:] D.R.Kijowski (red), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Komentarz, wyd. II, Lex 2015, uwagi do art. 3; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to należy uznać, iż powyższa podstawa prowadzenia egzekucji nie zachodzi w badanej sprawie. Egzekucja administracyjna obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisu prawa niedopuszczalnym czyni wydanie decyzji w sprawie tego rodzaju obowiązków, zaś w niniejszej sprawie, wszczynając postępowanie egzekucyjne, organ wyraźnie odwołał się do decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] wydanej na podstawie art. 22 u.o.g.

Tym samym, na gruncie art. 3 § 1 u.p.e.a. należy skonstatować, iż egzekucję administracyjną w niniejszej sprawie zastosowano wobec obowiązku, który podlegał konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Nie budzi także wątpliwości, że egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Przepis art. 30 u.o.g. stanowi w tym zakresie, iż w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w tej ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym, ustalenie, że określony obowiązek mieści się w wykazie obowiązków wymienionych w art. 2 u.p.e.a., nie wystarcza do prawidłowej oceny, czy podlega on egzekucji administracyjnej.

Ponadto należy ustalić, czy wynika on ze źródeł wskazanych w art. 3 – 4 u.p.e.a., a zatem czy został określony w tytule egzekucyjnym (vide: C.Kulesza [w:] D.R.Kijowski (red), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, Lex 2015, uwagi do art. 29). Mając na uwadze, iż tytułem egzekucyjnym w badanej sprawie jest decyzja Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], to podlegający egzekucji administracyjnej obowiązek winien wynikać z treści tej decyzji.

W okolicznościach badanej sprawy jest natomiast niesporne, iż powyższa decyzja Starosty L. w swej treści nie nakłada jakichkolwiek obowiązków na skarżących. Wynika z niej natomiast wyłącznie obowiązek rekultywacji gruntu skarżących nałożony na [...] S.A. w W. Powyższa konstatacja ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Skoro bowiem w art. 3 § 1 u.p.e.a. wyszczególniono dwie kategorie obowiązków: obowiązki wynikające z decyzji lub postanowień właściwych organów oraz obowiązki wynikające bezpośrednio z przepisów samego prawa, o ile są to obowiązki znajdujące się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego, to wykluczając sytuację, w której egzekwowany obowiązek wynika z bezpośrednio z przepisu prawa, obowiązek ten winien wynikać z decyzji będącej tytułem egzekucyjnym. Jeśli egzekwowany obowiązek nie wynika z konkretnej decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny, to jego egzekwowanie w trybie przepisów u.p.e.a. jest niedopuszczalne.

Organ egzekucyjny z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Badanie dopuszczalności egzekucji, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a. ma charakter wyłącznie formalny. Obejmuje ono sprawdzenie, czy egzekucja konkretnego obowiązku jest dopuszczalna w trybie przepisów u.p.e.a., czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy, jeżeli było to wymagane, doręczone zostało upomnienie. Na gruncie art. 3 § 1 u.p.e.a. warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (vide: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1413/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Formalny charakter badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej na gruncie art. 29 u.p.e.a. oznacza, iż organ egzekucyjny, tak jak nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, tak nie ma uprawnień do podejmowania działań racjonalizujących treść tytułu egzekucyjnego, w szczególności prowadzących do kreowania obowiązków, które wprost nie wynikają z treści tego tytułu.

W światle powyższych uwag należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż egzekwowany wobec nich obowiązek udostępnienia części nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] [...], gmina T. o powierzchni 0,3924 ha, w celu wykonania przez [...] S.A. w W. rekultywacji terenu, nie wynikał z decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], a zatem nie istniał w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.2070 ze zm.). Konsekwencją nieistnienia obowiązku pozostaje umorzenie postępowania egzekucyjnego, stosownie do art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji u.p.e.a.).

Nie jest natomiast trafne zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie nienależytego rozpoznania zarzutu wygaśnięcia ww. decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość.

Natomiast ewentualne wady uzasadnienia, polegające choćby na nierozwinięciu określonej argumentacji nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Podobnie nietrafny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając zasady sądowej kontroli administracji publicznej.

Sąd administracyjny może naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych, które autor kasacji zaklasyfikował jako naruszenie prawa materialnego wypada wskazać, iż przepis art. 30 u.o.g. na charakter procesowy. Przewiduje bowiem wyłącznie stosowanie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w tej ustawie. Przepis ten nie określa zatem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego, lecz wskazuje procesowy aspekt realizacji niewykonanych obowiązków, służąc wyłącznie realizacji uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten przewidując stosowanie przepisów u.p.e.a. w razie niewykonywania obowiązków określonych w przepisach u.o.g., nie modyfikuje norm u.p.e.a. Nie podważa w szczególności treści art. 3 § 1 u.p.e.a. w zakresie podstaw zastosowania egzekucji w administracji.

Wadliwe jest zatem upatrywanie w jego treści oparcia dla wykreowania obowiązków, które nie wynikają ze źródeł wskazanych w przepisach art. 3 – 4 u.p.e.a. Okoliczność, iż obowiązek rekultywacji gruntu ma charakter publicznoprawny i jako taki winien być wykonany, nawet wbrew stanowisku właściciela gruntu, nie oznacza, iż to przepis art. 30 u.o.g. może być postrzegany jako samodzielna podstawa prawna obowiązku właściciela udostępnienia nieruchomości do rekultywacji i jej znoszenia, mająca przy tym zastosowanie do kreacji tegoż obowiązku już poza administracyjnym postępowaniem rozpoznawczym.

Trafne są także zarzuty naruszenia art. 20 i art. 22 u.o.g. Wynikająca z powyższych uwag konstatacja o nie istnieniu egzekwowanego obowiązku, pozwala poprzestać na formalnym stwierdzeniu niedopuszczalności egzekucji prowadzonej w niniejszej sprawie (art. 29 § 1 w związku z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Obowiązek skarżących udostępnienia nieruchomości do rekultywacji, skoro nie został uzewnętrzniony w decyzji administracyjnej, to formalnie nie istnieje i nie jest dopuszczalna jego egzekucja na gruncie u.p.e.a. Przepisy art. 20 i art. 22 u.o.g. statuując zakres obowiązku rekultywacji i decyzji wydawanej w tym przedmiocie, nie nadają się natomiast do tego aby na ich podstawie kreować obowiązek właściciela gruntu jako wynikający z samej istoty decyzji rekultywacyjnej. Jakkolwiek trafna jest teza, iż obowiązek rekultywacji gruntu ma charakter publicznoprawny i jako taki winien być wykonany (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., I OSK 513/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak w postępowaniu egzekucyjnym nie może to nastąpić bez uprzedniego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną o zakresie stosownych obowiązków uczestników postępowania rekultywacyjnego.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji, a także postanowienie organu I instancji w zakresie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjny (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Jednocześnie należało oddalić skargę w zakresie w jakim organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji. W tym zakresie zaskarżone postanowienie zawiera rozstrzygniecie postulowane przez skarżących w zażaleniu, zaś skarga nie uwzględnia treści rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym postanowieniem.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając fakt wniesienia przez skarżących odrębnych skarg kasacyjnych.