Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. G. P. zwrócił się do Starosty Drawskiego o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów poprzez wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na przywróceniu oznaczenia użytku gruntowego [...] na działce Nr [...] położonej w K. P. Następnie, pismem z dnia [...] października 2011 r. zatytułowanym "Skarga na bezczynność organu" G. P. zwrócił się do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura w Koszalinie o podjęcie interwencji, w ramach działań organu nadrzędnego, w sprawie powyższego wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. i zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w tej sprawie.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura w Koszalinie pismem z dnia 27 listopada 2011 r. na podstawie art. 36 Kpa w związku z art. 237 § 4 Kpa poinformował stronę, że skarga na bezczynność organu w sprawie załatwienia wniosku o dokonanie zmiany w operacie zostanie rozpatrzona do dnia 23 grudnia 2011 r.
Kolejną czynnością organu było wystosowanie do G. P. zawiadomienia z dnia 30 grudnia 2011 r., w którym organ - powołując się na przepisy art. 227 i art. 238 § 1 Kpa oraz art. 7 b ust. 1 pkt 1, 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - poinformował stronę o odmownym załatwieniu skargi z dnia 17 października 2011 r., z uwagi na jej bezzasadność. W zawiadomieniu tym organ przedstawił ustalenia postępowania skargowego, podając chronologicznie przebieg czynności organów podejmowanych w sprawie żądania G. P. uchylenia czynności materialno-technicznej i przywrócenia oznaczenia użytku gruntowego [...] na działce [...] w Kaliszu ze wskazaniem dokumentów zgromadzonych w tej sprawie.
Powyższe pismo organu stało się przedmiotem skargi G. P. do sądu administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że okoliczność, iż skarżący kwestionuje, dokonaną przez organ, kwalifikację jego pisma z dnia 17 października 2011 r. zatytułowanego "skarga na bezczynność organu" zarzucającego Staroście Drawskiemu zwłokę w załatwieniu wniosku z dnia 7 czerwca 2011 r. o wydanie decyzji w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...] w K. P. w zakresie użytku gruntowego występującego na działce nr [...], nie zmienia faktu, że przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie jest pismo Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Delegatura w Koszalinie zatytułowane "zawiadomienie" wydane w trybie art. 227 Kpa w zw. z art. 238 § 1 Kpa.
Ponadto, zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, że organ rozpatrzył błędnie pismo strony z dnia 17 października 2011 r. jako skargę z art. 227 Kpa, a nie jako zażalenie na bezczynność organu, to Sąd nie jest uprawniony do nadawania zaskarżonemu aktowi innej treści, niż z tego pisma wynika, chociażby dlatego, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje odmienne zasady co do wyczerpania środków zaskarżenia w administracyjnym postępowaniu oraz co do terminu wnoszenia skargi na działanie i na bezczynność organów.
Sąd stwierdził, że skierowanie skargi do sądu administracyjnego na wydane w trybie art. 238 § 1 Kpa w związku z art. 227 Kpa zawiadomienie jest niedopuszczalne.
Sąd przyjął, że zgodnie z treścią art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi, o której mowa w tym przepisie, może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W myśl art. 237 §3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Na zawiadomienie to nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem decyzją lub postanowieniem, a także nie jest innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd stwierdził, że w związku z tym, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kpa nie podlega kognicji sądów administracyjnych i skarga na przedmiotowe zawiadomienie jest niedopuszczalna, Sąd nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi z dnia 25 stycznia 2012 r.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 225/12, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 i §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę G. P. W punkcie drugim postanowienia Sąd I instancji zasądził na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł G. P., zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił naruszenie art. 3 §2 ust. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7b ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne i art. 3 §3 oraz art. 58 §1 pkt 1) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej i kierując się wyłącznie formą zewnętrzną (tytułem) zaskarżonego aktu administracyjnego błędnie uznał się niewłaściwym w sprawie i skargę odrzucił.
Na tych podstawach skarżący wnosił o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie,
- 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,
- 3. rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zrzekając się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (...) 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".
Z analizy wywodów skarżącego zawartych zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej wynika, że czynnością materialno – techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków skarżącego, jest zawiadomienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o sposobie załatwieniu skargi skarżącego na bezczynność organu w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, a to w związku z treścią przepisu art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), który stanowi, że "Wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działający w imieniu wojewody wykonuje zadania niezastrzeżone na rzecz organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a w szczególności: 1) kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów ustawy, a w szczególności: a) zgodność wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych z przepisami ustawy, b) posiadanie uprawnień zawodowych przez osoby wykonujące samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii;
2) kontroluje działania administracji geodezyjnej i kartograficznej; (...)". Wskazując przy tym na właściwość wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie przedmiotem skargi jest zawiadomienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o odmownym załatwieniu skargi G. P. rozumiane jako czynność materialno – techniczna zawierająca informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Takie stanowisko wynika z analizy akt sprawy, z podstawy prawnej i formy procesowej działania ww. organu. Potwierdzeniem prawidłowego zakwalifikowania skargi i jej przedmiotu jest także postępowanie skarżącego, który kwestionując "bezczynność organu I instancji" nie wskazał jakiego przewidzianego prawem działania organu administracyjnego się domaga, a użycie w pismach skierowanych zarówno do Starosty Drawskiego, jak i do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, zwrotów językowych wskazujących na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez Starostę Drawskiego oznacza, że przedmiotem skargi skierowanej do sądu administracyjnego, jest zawiadomienie o którym stanowi art. 238 Kodeksu postępowania administracyjnego, którym załatwiono skargę powszechną.
Z tych względów nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 3 §2 pkt 4) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd I instancji prawidłowo określił przedmiot skargi, a skarżący wywodząc o naruszeniu ww. norm nie określił, które z jego uprawnień lub obowiązków zostały naruszone przez wywodzoną przez skarżącego "czynność materialno – techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Wskazane przez skarżącego przepisy powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazują na kompetencję wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy i do kontroli działania administracji geodezyjnej i kartograficznej.
Skarżący nie wskazał przy tym jakiejkolwiek normy merytorycznej, która by wskazywała jakiej czynności, jakiego działania nakazanego prawem się domaga. Tym bardziej Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący domagał się należytego działania organu, poprawy jego działania, a realizacji tego celu służy skarga powszechna. Jej załatwienie następuje w formie zawiadomienia, będącego przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 1) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem. Zawiadomienie może być jedynie kwestionowane nową skargą, która ma za przedmiot – w rozumieniu art. 227 – właściwość organu do załatwienia skargi, wskazanie sposobu jej załatwienia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli było zamieszczone w zawiadomieniu (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 722).
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.