Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 lipca 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 193/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...], w której postanowiono o ograniczeniu sposobu korzystania z gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego na załączniku graficznym niniejszej decyzji kolorem żółtym jako pas technologiczny, będącego częścią nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...]ha w obrębie [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej współwłasność M.N. do 1/2 części oraz małżonków A. i K. C. do 1/2 części, poprzez zezwolenie [...] S.A. w [...] na korzystanie z opisanego gruntu w celu przebudowy linii napowietrznej dwutorowej 110 kV w relacji [...]-[...] oraz [...]-[...], polegającej na podwyższeniu konstrukcji słupa demontażu przewodów roboczych AFL-6 185 mm² wraz z izolacją oraz montażu nowych przewodów AFLs10-300 mm² wraz z izolacją a także na wymianie łańcuchów izolatorowych na łańcuchy typu ŁPA.
Z treści zaś zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynikało, że wnioskiem z dnia 5 grudnia 2017 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie - na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 poz. 121, dalej u.g.n.) - decyzji o udzieleniu na rzecz [...] S. A. w [...] zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z gruntu o pow. [...] m² tj. z części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w obrębie [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha zapisanej w Kw nr [...], stanowiącej współwłasność M. N. do 1/2 części oraz małżonków A. i K. C. do 1/2 części, w celu przebudowy linii napowietrznej dwutorowej 110 kV relacji [...] oraz [...]. Wnioskodawca wskazał, że istniała pilna potrzeba wykonania planowanej inwestycji celu publicznego pod nazwą: "[...]".
We wniosku podał przy tym, że na powyższej nieruchomości zostaną przeprowadzone czynności wymiany przewodów roboczych na nowe przewody typu AFLs10-300 mm² w celu zwiększenia obciążalności prądowej linii dla temperatury pracy przewodów +80 stopni C nastąpi wymiana łańcuchów izolatorowych.
Do wniosku dołączono dokumenty, odzwierciedlające proces negocjacji między współwłaścicielami nieruchomości a [...] S.A. w [...] w sprawie udzielenia przez nich zgody na przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość opisanej inwestycji oraz dokumenty dotyczące charakteru projektowanych prac budowlanych a z których wynikało, iż prowadzone rozmowy nie doprowadziły do uzyskania konsensusu.
W sprawie ustalono, że współwłaścicielami działki nr [...]o pow. [...] ha w obrębie [...], zapisanej w KW nr [...] byli M.N. do 1/2 części oraz małżonkowie A. i K. C. do 1/2 części we wspólności ustawowej małżeńskiej. Przez powyższą nieruchomość przebiegał zaś pas eksploatacyjny linii napowietrznej elektroenergetycznej WN 110 kV.
Z ustaleń, zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki, wynikało też, że przebiegająca przez opisaną na wstępie działkę linia została wybudowana w 1975 r. w oparciu o decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny linii 110 kV. Decyzją z dnia [...]lipca 1972 r. nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] zezwoliło natomiast [...] w [...] na budowę napowietrznej linii energetycznej 110 kV do stacji trans-rozdz. A-1 w [...]. Przedsiębiorstwo to podlegało następnie kolejnym przekształceniom i ostatecznie majątek jego nabyła [...] S.A. w [...], która w ten sposób stała się właścicielem linii energetycznej 110 kv, upoważnionym do złożenia przedmiotowego wniosku.
Dokonując jego oceny, w świetle obowiązujących przepisów oraz zgromadzonych dokumentów, Prezydent Miasta [...]a stwierdził, że zostały w tym przypadku spełnione przesłanki ustawowe wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na korzystanie przez wnioskodawcę z nieruchomości opisanej w sentencji decyzji w celu przebudowy linii napowietrznej dwutorowej 110 kV relacji [...]- [...]oraz [...][...] i z uwagi na to wniosek [...] S.A. w [...] uwzględnił.
Od powyższej decyzji K.C.wniósł odwołanie, w którym m. in. zwracał uwagę na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji przez organ instancji pomimo nie zbadania należycie okoliczności podjęcia rzekomych rokowań przez wnioskodawcę, w tym legitymacje osób składających oświadczenia w tym zakresie, charakter podejmowanych czynności, w szczególności pozorności podejmowanych czynności i działania z pozycji "siły" wnioskodawcy, wykluczając podjęcia rokowań w przedmiotowej sprawie.
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda Wielkopolski uznał, że ziściły się w tym przypadku przesłanki uprawniające Prezydenta Miasta [...] do decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości, gdyż zaplanowana inwestycja mieściła się – zdaniem organu wojewódzkiego – w hipotezie normy prawnej, zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się przy tym do kwestii rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., Wojewoda zauważył, że przepis ten zawiera jedynie nakaz, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, nie wymieniając konieczności umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji publicznej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem są zatem w tym przypadku tylko rokowania, a zatem - de facto - przystąpienie do rozmów w celu osiągnięcia porozumienia, rozwiązania sporu.
Przepis ten nie określa zaś formy i czasu prowadzenia rokowań. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia więc organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 cyt. ustawy.
Odnosząc się natomiast do argumentów odwołującego się dotyczącej braku pełnomocnictw firmy [...] S.A. z siedzibą w [...] do działania w imieniu wnioskodawcy, Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy znajdowały się pełnomocnictwa udzielone przez [...] z siedzibą w [...] Oddział w [...]:
- 1) o numerze 370/2017 – reprezentowany przez prokurentów oddziałowych w [...] w osobach: M. K. i A. W. a udzielone M.T., działającej w imieniu firmy: [...] S.A. z siedzibą w [...], do wykonywania w imieniu i na rzecz [...] w [...] czynności reprezentowania w postępowaniach administracyjnych, administracyjno-sądowych, w szczególności podpisywania i składania w jej imieniu wniosków, oświadczeń woli oraz dokonywania innych czynności w sprawach (m.in.): o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124, art, 124a, 124b u.g.n.; prowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Pełnomocnictwo zostało udzielone w związku z opracowaniem dokumentacji techniczno- prawnej dotyczącej realizacji: "[...]". Pełnomocnictwa udzielono w dniu 13 października 2017 r.
2) o numerze [...] - reprezentowany przez prokurentów oddziałowych w [...] w osobach: A.P. i A.W. a udzielone M.J., działającemu w imieniu firmy: [...] S.A. z siedzibą w [...], do wykonywania w imieniu i na rzecz [...] w [...] czynności reprezentowania w postępowaniach administracyjnych, administracyjno-sądowych, w szczególności podpisywania i składania w jej imieniu wniosków, oświadczeń woli oraz dokonywania innych czynności w sprawach (m.in.): o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124, art. 124a, 124b u.g.n.; prowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Pełnomocnictwo zostało udzielone w związku z realizacją inwestycji wykonywanych na rzecz [...] S.A. Oddział w [...] na podstawie zawartych umów. Pełnomocnictwa udzielono w dniu 14 stycznia 2016 r. i było ważne do dnia 13 stycznia 2017 r.
Wobec powyższego organ II instancji przyjął, iż udzielone pełnomocnictwa były ważne i wydano je celem reprezentowania [...]S.A. z siedzibą w [...] w celu przeprowadzenia m.in. rokowań w rozumieniu art. 124 u.g.n.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...] K.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 6, 7, 7a, art.8, 10 § 1 i 2, art. 77, 80, 81a k.p.a., art. 58, art. 83,art.109 (4), art. 95 i art. 96 k.c. oraz art. 124 u.g.n. a także art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że była ona nieuzasadniona.
Materialnoprawną podstawą – jak wyjaśnił Sąd - wydanej w tej sprawie decyzji był art. 124 ust. 1 u.g.n., którego treść Sąd przytoczył. Ponadto wyjaśnił, że decyzja wydana na podstawie powołanego wyżej przepisu prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi więc zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z niej wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.
Poza tym Sąd podkreślił, że ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji gdy nie dojedzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest też rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać, gdyż kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma zatem jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. W opinii Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja posiadała wszystkie wskazane wyżej elementy.
Odnosząc się przy tym do podnoszonej w skardze kwestii braku rokowań, Sąd Wojewódzki stwierdził, że (cyt.): "w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, skutecznie przeprowadzono także rokowania przed wydaniem decyzji. Znajdująca się w aktach sprawy korespondencja wskazuje, że inwestor wystąpił do skarżącego i jego małżonki w dniu 8 września 2016 r. z zaproszeniem do rokowań, 18 kwietnia 2017 r. z propozycją ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem i 23 maja 2017 r. z ostatecznym wezwaniem do uzgodnienia warunków założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (zał. nr 5 do wniosku Inwestora - w aktach adm. I instancji). Pisma te pozostały bez odpowiedzi. Wyjaśnić należy, że celem nałożenia na inwestora obowiązku wykazania, że przeprowadzono rokowania, jest umożliwienie umownego załatwienia sprawy dotyczącej dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele związane z realizacją inwestycji liniowej, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej.
Dokonując oceny spełnienia omawianej przesłanki podkreślenia nadto wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Podzielić więc należy stanowisko zaprezentowane w judykaturze, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje też momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16 - dostępny w CBOSA).
Zatem rokowania oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Powyższe oznacza więc, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest dopiero w ostateczności, kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości.
Należy też zwrócić uwagę, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest wyłącznie zbadanie (na podstawie oceny dokumentów z przeprowadzonych rokowań) faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami. Na gruncie badanej sprawy rokowania zostały przeprowadzone, a ich przedmiot obejmował wszystkie istotne dla tego etapu okoliczności".
Następnie Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż (cyt.): " nie podziela stanowiska skarżącego aby rokowania te prowadzone były dla pozoru lub przez nieuprawniony podmiot. Jak słusznie zwróciły uwagę organy spółka [...] S.A. dysponowała stosownym pełnomocnictwem do występowania w imieniu [...] S.A. w rokowaniach z właścicielami nieruchomości, nadto mocodawca potwierdził ważność dokonanych czynności. Odpisy pełnomocnictw były załączane do korespondencji kierowanej do skarżącego. Wprawdzie budzi w ocenie Sądu wątpliwości kwestia doręczenia drugiej współwłaścicielce nieruchomości pism w sprawie rokowań, jednak na gruncie niniejszej sprawy już sam sprzeciw skarżącego powodował, że uzyskanie zgody drugiego współwłaściciela nie byłoby wystarczające. Jest to bowiem czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W opinii Sądu w tej sytuacji uznać należy, że rokowania zakończyły się oraz, że inwestor nie uzyskał zgody od skarżącego na realizację inwestycji. Inwestor miał więc podstawy aby wystąpić w trybie art. 124 u.g.n. z wnioskiem do Prezydenta Miasta [...]a w celu przeprowadzenia przebudowy linii napowietrznej."
W rezultacie Sąd I instancji uznał, że nietrafne były zarzuty skargi, dotyczące prowadzenia rokowań, a w szczególności ich pozorności. Wada w postaci pozorności rokowań występuje bowiem wtedy, gdy – jak wyjaśnił przykładowo – (cyt.): "są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania" a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K.C. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym w szczególności:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c poprzez naruszenie:
- a) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez w ogóle nie wezwanie strony do wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez organ II instancji, pozbawiając tym samym strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu,
- b) art. 8 w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. - poprzez brak powiadomienia o zakończeniu postępowania przed wydaniem decyzji i umożliwieniu czynnego udziału, w szczególności w okolicznościach, iż został podniesiony zarzut względem organu I instancji pozorności wezwania strony do wypowiedzenia się w sprawie i pominięcie składanych przez nią zarzutów oraz wniosków, w tym nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do braku umocowania do działania osób w imieniu wnioskodawcy, braku konieczności podjęcia konsultacji środowiskowych, braku oddalenia wniosków dowodowych strony,
- c) art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji pomimo nie zbadania należycie okoliczności podjęcia rzekomych rokowań przez wnioskodawcę, w tym legitymacji osób składających oświadczenia w tym zakresie, charakter podejmowanych czynności, w szczególności pozorności podejmowanych czynności i działania z pozycji "siły" wnioskodawcy, wykluczając podjęcia rokowań w przedmiotowej sprawie,
- d) art. 7 i 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 109⁴ k.c. oraz art. 95 i 96 k.c. -poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, iż: "Spółka [...] S.A. z siedzibą w G., oddział w [...] reprezentowany przez prokurentów oddziałowych w [...]: M. K., A.W. udzieliła p. M.T. pełnomocnictwa nr [...] umocowując ją do wykonywania w imieniu i na rzecz [...] S.A oddział w [...] [...]", " Ponadto w aktach sprawy znajdują się, odpowiednio - pełnomocnictwo nr [...] udzielone przez [...] S.A. oddział w [...] [...] do reprezentowania w postępowaniach administracyjnych w związku z realizowaną inwestycją na rzecz ww. spółki.» (s, 3 uzasadnienia decyzji) mimo, że wszelkie upoważnienia udzielone przez prokurentów oddziału spółki nie mają skutku względem całej spółki z siedzibą w [...], gdyż prokura oddziałowa jest ograniczona do zakresu spraw wpisanych do rejestru oddziału przedsiębiorstwa i nie może wykazywać umocowania do działania w imieniu spółki [...]S.A. z siedzibą w [...], która to spółka jest jednostką organizacyjną zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie,
- e) art. 6 i 8 k.p.a. - ze względu na prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów,
- f) art. 7a w zw. z art. 81a k.p.a. - poprzez rozstrzyganie wszystkich wątpliwości interpretacyjnych wyłącznie na niekorzyść strony, w szczególności wątpliwości co do treści normy z art. 83 k.c. i 58 k.c.
- 2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. - poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności:
- a) art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z dnia 14 grudnia 2017 r. Dz.U. z 2018 r. poz. 121) - poprzez jego zastosowanie pomimo braku podjęcia rokowań przez wnioskodawcę,
- b) art. 83 k.c. i art. 58 k.c. oraz 38 k.c. - poprzez uznanie, iż wnioskodawca podjął rokowania podczas, gdy podjęte przez podmiot nieupoważniony działania były jedynie pozorne i zmierzały jedynie do obejścia prawa, tym samym były nie ważne,
- c) art. 1094 k.c. oraz art. 95 i 96 k.c. - poprzez przyjęcie, iż podejmowane wymiennie czynności przez dwa podmioty [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] są tożsame i należycie umocowane, a zatem ważne, zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, podjęcia rokowań, złożenia dokumentów i propozycji,
- d) art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 140 i 143 k.c. w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. - poprzez przyjęcie, iż pojęcie "rokowań" można rozumieć szeroko, mimo, iż wywłaszczenie w drodze art. 124 u.g.n. jako wyjątek od zasady własności należy interpretować wąsko, a charakter rokowań, który jest niedookreślony, winien podlegać szczególnej kontroli,
- e) art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. z dnia 14 grudnia 2017 r. Dz.U. z 2018 r. poz. 121) w zw. z art. 103 § 1 k.c. i 104 k.c. - poprzez przyjęcie, iż podjęcie rokowań może być następczo potwierdzone ze skutkiem podjęcia rokowań w chwili działania względem strony przez nieumocowanego pełnomocnika.
- 3. Ponadto Sąd błędnie ustalił okoliczności dotyczące podjęcia rokowań przez wnioskodawcę i przebieg tych rokowań. Sąd również błędnie przyjął, iż K.C. nie wyraził zgody co skutkowało brakiem konieczności podjęcia rokowań względem wszystkich współwłaścicieli, mimo że Sąd sam ustalił, iż pisma względem mojego mocodawcy pozostały bez odpowiedzi.
- II. prawa materialnego, mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym w szczególności:
- 1) art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. z dnia 14 grudnia 2017 r. Dz.U. z 2018 r. poz. 121) - poprzez jego zastosowania pomimo braku podjęcia rokowań przez wnioskodawcę,
- 2) art. 83 k.c. i art. 58 k.c. w zw. z art. 38 k.c. - poprzez uznanie, iż wnioskodawca podjął rokowania podczas, gdy podjęte przez podmiot nieupoważniony działania były jedynie pozorne i zmierzały jedynie do obejścia prawa, tym samym były nie ważne,
- 3) Art. 109(4) k.c. oraz art. 95 i 96 k.c. - poprzez przyjęcie, iż podejmowane wymiennie czynności przez dwa podmioty [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz [...]S.A, z siedzibą w [...]Oddział w [...] są tożsame i należycie umocowane, a zatem ważne, zarówno w zakresie prowadzenia postępowania, podjęcia rokowań, złożenia dokumentów i propozycji,
- 4) art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj. z dnia 14 grudnia 2017 r. Dz.U. z 2018 r. poz. 121) w zw. z art. 103 § 1 k.c. i 104 k.c. - poprzez przyjęcie, iż podjęcie rokowań może być następczo potwierdzone ze skutkiem podjęcia rokowań w chwili działania względem strony przez nieumocowanego pełnomocnika,
- 5) art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw., z art. 140 i 143 k.c. w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. - poprzez przyjęcie, iż pojęcie "rokowań" można rozumieć szeroko, mimo, iż wywłaszczenie w drodze art. 124 u.g.n jako wyjątek od zasady własności należy interpretować wąsko, a charakter rokowań, który jest niedookreślony, winien podlegać szczególnej kontroli.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania – w obu przypadkach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., podstawowe jednak znaczenie miały w tym przypadku zarzuty procesowe,dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. a także zarzut materialny, odnoszący się do regulacji prawnej zawartej w art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. dalej: "u.g.n."). Z uwagi zaś na ścisłe wzajemne powiązanie w/w zarzutów, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]września 2018 r. nr [...] w której postanowiono o ograniczeniu sposobu korzystania z gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego na załączniku graficznym niniejszej decyzji kolorem żółtym jako pas technologiczny, będącego częścią nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], zapisanej w KW nr [...], stanowiącej współwłasność M.N. do 1/2 części oraz małżonków A. i K.C. do 1/2 części, poprzez zezwolenie [...] S.A. w [...] na korzystanie z opisanego gruntu w celu przebudowy linii napowietrznej dwutorowej 110 kV relacji [...][...] oraz [...][...], polegającej na podwyższeniu konstrukcji słupa demontażu przewodów roboczych AFL-6 185 mm² wraz z izolacją oraz montażu nowych przewodów AFLs10-300 mm² wraz z izolacją a także na wymianie łańcuchów izolatorowych na łańcuchy typu ŁPA.
Zaskarżone decyzje oparte więc były na przepisie art. 124 ust. 1, 2, 3 4 pkt 9b(1) u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeśli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W myśl natomiast art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
- 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią sporną było to, czy miały w tym przypadku miejsce wspomniane wyżej rokowania, a których przeprowadzenie dopiero warunkuje otwarcie drogi administracyjnej dla wydania decyzji na zasadzie art. 124 ust. 1 u.g.n. W ocenie organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego takie rokowania miały w tym przypadku miejsce, gdyż – jak wskazał Sąd Wojewódzki – (cyt.): "Znajdująca się w aktach sprawy korespondencja wskazuje, że inwestor wystąpił do skarżącego i jego małżonki w dniu 8 września 2016 r. z zaproszeniem do rokowań, 18 kwietnia 2017 r. z propozycją ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem i 23 maja 2017 r. z ostatecznym wezwaniem do uzgodnienia warunków założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (zał. nr 5 do wniosku Inwestora - w aktach adm. I instancji). Pisma te pozostały bez odpowiedzi".
Następnie Sąd I instancji zauważył, że (cyt.): "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Podzielić więc należy stanowisko zaprezentowane w judykaturze, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje też momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia". Kończąc zaś wyjaśnianie tej kwestii, Sąd Wojewódzki przyjął, że (cyt.): "Na gruncie badanej sprawy rokowania zostały przeprowadzone, a ich przedmiot obejmował wszystkie istotne dla tego etapu okoliczności".
Jednocześnie Sąd zauważył także, że nie podzielił stanowiska skarżącego, iż rokowania te prowadzone były dla pozoru lub przez nieuprawniony podmiot, gdyż zgodził się z organami, że spółka [...] S.A. dysponowała stosownym pełnomocnictwem do występowania w imieniu [...] S.A. w rokowaniach z właścicielami nieruchomości a nadto mocodawca potwierdził ważność dokonanych czynności.
Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgadzał się skarżący, który przede wszystkim akcentował, że wnioskodawcą w niniejszej sprawie była spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] podczas, gdy pełnomocnictwo dla spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] było udzielone przez Oddział w [...] spółki [...] S.A. z siedzibą w [...], w imieniu którego działali prokurenci oddziałowi, nie mający uprawnień do występowania w imieniu Spółki Akcyjnej. Potwierdzenie zaś działania oddziału na rzecz Spółki nastąpiło dopiero już w toku postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym, skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna była częściowo uzasadniona. Zgodzić się wprawdzie trzeba z Sądem Wojewódzkim, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy a zatem, wykładając treść art. 124 ust. 3 u.g.n. należy przyjmować, że strony, zmierzające do załatwienia sprawy, w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania, ale należy pamiętać, że powyższe dotyczy stron ewentualnego, przyszłego stosunku prawnego. Innymi słowy, negocjacje, których odbycie dopiero otwiera drogę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., muszą być prowadzone przez osoby do tego uprawnione. W innym bowiem przypadku wszelkie oświadczenia ustne czy pisemne składane przez podmiot, który do tego nie miał legitymacji prawnej nie mogą być traktowane jako nawiązanie rokowań.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wyjaśnić zatem należy, że podmiotem, który był inwestorem całego przedsięwzięcia a następnie wnioskodawcą w postępowaniu administracyjnym był przedsiębiorca - [...] SA z siedzibą w [...], wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego pod numerem KRS [...]. Oczywiście, ponieważ przedmiotowa inwestycja była realizowana w [...] to w rzeczywistości aktywnie dział w tym przypadku Oddział [...]w/w Spółki. Tym niemniej, oddział przedsiębiorcy nie jest ani osobą prawną, ani nie jest odrębnym od spółki podmiotem gospodarczym. Jest to jedynie wyodrębniona i samodzielna organizacyjnie część przedsiębiorcy, ale której działania – co istotne w tym przypadku – odnoszą skutek wprost w stosunku do samego przedsiębiorcy.
Zatem, zwracając się do właścicieli danej nieruchomości z propozycją podjęcia rokowań, dotyczących warunków zezwolenia na wejście na cudzy grunt celem przebudowy linii energetycznej a zwłaszcza proponując właścicielom nieruchomości obciążenie ich gruntu ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności przesyłu, osoba, która zwraca się bezpośrednio do właścicieli nieruchomości, musi działać w imieniu przedsiębiorcy, to jest legitymować się właściwym jego umocowaniem już w momencie nawiązywania rozmów. W innym bowiem przypadku nie można w ogóle mówić o tym, iż rokowania miały miejsce - w rozumieniu art. 123 ust. 3 u.g.n.
Taka zaś sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Do współwłaścicieli nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] w obrębie [...], z propozycją nawiązania rozmów wystąpił pełnomocnik firmy [...]S.A. z siedzibą w [...], umocowanej m. in. do prowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, ale przez prokurentów oddziałowych, to jest Oddziału [...] spółki [...] S.A. z siedzibą w [...]. Prokurenci ci nie mieli jednak uprawnień do występowania w imieniu Spółki Akcyjnej. Spółkę tę mogli bowiem reprezentować tylko dwaj członkowie Zarządu albo jeden członek Zarządu łącznie z prokurentem. Z tego powodu zarzuty oparte na przepisach kodeksu cywilnego, regulujących sposób działania osoby prawnej, instytucje pełnomocnictwa i prokury (art. 38, 95, 96 oraz art. 109 (4) k.c.) były zasadne.
Wyjaśnić też w tym miejscu także wypada, że nie można zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, iż – w realiach rozpoznawanej sprawy – można byłoby zastosować przepisy o tzw. rzekomym pełnomocnictwie. Zgodnie bowiem z art. 103 § 1 k.c., jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Zatem przepis ten mógłby mieć ewentualne zastosowanie, ale w przypadku, gdyby właściciele nieruchomości zawarli stosowną umowę i dla jej ważności chodziło by o potwierdzenie przez Spółkę Akcyjną oświadczenia woli osoby, działającej rzekomo w imieniu tej Spółki czyli bez jej pełnomocnictwa. W niniejszej zaś sytuacji nie doszło jednak do zawarcia takiej umowy (nie było oświadczenia wymagającego potwierdzenia). Powyższe oznaczało zatem, że w tym przypadku ani nie miał zastosowania art. 103 § 1 k.c., ani nie odbyły się rokowania (w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.). Zatem nie miał również zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n.
Nietrafne natomiast okazały się zarzuty kasacyjne oparte na art. 83 § 1k.c.i art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wadą pozorności może być bowiem dotknięte tylko oświadczenie woli złożone drugie stronie za jej zgodą. Taka zaś sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca. Skoro też w przedstawionym stanie faktycznym należało uznać, że rokowania nie miały miejsca to ich ocena – z punktu widzenia – przepisów konstytucyjnych była co najmniej przedwczesna.
Nieskuteczne okazały się również zarzuty oparte na: art.7a, art. 8 art. 10 § 2 i art. 81a k.p.a. Jako zarzuty procesowe mogłyby być one bowiem uznane za uzasadnione tylko w przypadku, gdyby ich naruszenia miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Taka zaś sytuacja w niniejszym przypadku nie zachodziła.
W rezultacie przy ponownym zatem rozpoznaniu sprawy organ winien udzielić wnioskodawcy stosownego terminu na przedstawienie dowodów świadczących o tym, iż prawidłowo zostały w tym przypadku przeprowadzone rokowania z właścicielami nieruchomości a następnie albo umorzyć postępowanie (w sytuacji, gdy rokowania zakończyły się porozumieniem stron), albo nadać właściwy bieg wnioskowi przy czym w tym ostatnim wypadku należałoby ujednolicić podmiot wnioskujący. Jak wynika bowiem z treści akt administracyjnych w toku całego postępowania za wnioskodawcę byli taktowani wymiennie albo [...] SA w [...], albo [...] SA w [...] Oddział w [...], albo nawet [...]SA w [...].
Uznając zatem, że skarga kasacyjna – w swej istocie – okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sad Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 145 §1pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparto na art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.