Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2010/13, oddalił skargę W. J. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawa:
Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., przyznał R. J. prawo zamieszkiwania w lokalu przy ul. [...] w Warszawie.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, po rozpatrzeniu wniosku W. J. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2010 r., postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., odmówił wszczęcia postępowania, uznając że wnioskodawca nie ma legitymacji procesowej do inicjowania takiego postępowania.
Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu zażalenia W. J., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w rozpoznaniu skargi W. J., uznał, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają prawa. Podniesiono, że art. 28 K.p.a. wskazuje na to, iż elementem koniecznym, umożliwiającym skuteczne wywodzenie istnienia statusu strony, jest posiadanie interesu prawnego w inicjowaniu danego postępowania administracyjnego. Sformułowanie "interes prawny" oznacza wynikające z konkretnej normy prawa materialnego uprawnienie do żądania wszczęcia przez określony podmiot ściśle określonego postępowania. Sąd podniósł, że W. J. nie był adresatem decyzji z dnia [...] marca 2010 r., natomiast z art. 690 K.c., z ktorego zamierza wywodzić uprawnienie do lokalu, którego dotyczy przedmiotowa decyzja i w tym upatruje swojego interesu prawnego w inicjowaniu postępowania nieważnościowego nie statuuje jego interesu prawnego. Podkreślono, że organy prawidłowo zatem uznały, iż W. J. nie posiada interesu prawnego w inicjowaniu postępowania nieważnościowego, a jedynie interes faktyczny.
Nie powołał on także żadnego przepisu administracyjnego prawa materialnego, na podstawie którego zamierza żądać od organu określonego zachowania. Oznacza to, że nie wykazał istnienia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy konkretną normą prawa administracyjnego a własną sytuacją prawną. Brak wykazania istnienia takiego związku upoważniał zaś organ do przyjęcia, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r.
Skargę kasacyjną wniósł W. J., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie art. 28 K.p.a., ponieważ Sąd I instancji uznał, że W. J. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r., w sytuacji, gdy wykazał on istnienie interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie. Podniesiono, że matka skarżącego – R. J. nie znajdowała się w stosunku podległości służbowej, administracyjnej ani żadnej innej względem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie, Prezesa WAM, Ministra Obrony Narodowej ani żadnego innego organu Sił Zbrojnych. W. J. nadal zamieszkuje w spornym lokalu, a wcześniej mieszkał w nim wraz z matką R. J. do dnia jej śmierci. Wskazano, że R. J. łączył z WAM cywilnoprawny stosunek najmu. Zgodnie z art. 691 K.c. W. J. wstąpił w stosunek najmu spornego lokalu, a więc jego interes prawny polega w sposób oczywisty na wyeliminowaniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r. z porządku prawnego, jako sprzecznej ze stanem prawnym i faktycznym.
WSA w Warszawie nie uzasadnił swojej oceny braku interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, a tylko lakonicznie przytoczył poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd I instancji nie uwzględnił, że w skardze wskazano normę prawa materialnego, tj. art. 691 K.c., ustalono powszechnie obowiązujący przepis prawa, tj. art. 691 K.c. oraz wskazano "zaspokojenie jakiejś potrzeby", tj. wstąpienie w stosunek najmu i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Podkreślono, że interes prawny może również odnosić się do przepisów innej gałęzi prawa np. cywilnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, a więc rozpoznano skargę kasacyjną w jej granicach.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 23 ust. 1a-1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 116, poz. 1203, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 2010 r. małżonek osoby uprawnionej do mieszkania w lokalu znajdującym się w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (obecnie Agencja Mienia Wojskowego) uzyskiwał prawo do zamieszkania w tym lokalu, przy czym uprawnienie to było określane w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ustawodawca przyjął, iż sprawa uprawnień do zamieszkania w lokalu mieszkalnym została uregulowana w tylko formie administracyjnoprawnej. Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 28, poz. 143, ze zm.) wykreśliła art. 23 ust. 1a-1b z powołanej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r., ale w art. 18 ust. 1 jednoznacznie określono, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.
Uznać więc należy, że pomimo zmian w przepisach nadal została utrzymana administracyjnoprawana forma stosunku łączącego zmarłą R. J. z Wojskową Agencją Mieszkaniową. Oznacza to, że stosunek prawny regulujący uprawnienie Reginy J. do lokalu mieszkalnego posiada charakter jednostronny, skierowany tylko do osoby uprawnionej. W. J. nie ma zatem żadnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r., ponieważ stroną tej decyzji była tylko R. J.. Dodać należy, że uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu przyznanym w drodze decyzji administracyjnej nie podlegają dziedziczeniu, a przepisy o zakwaterowaniu żołnierzy zawodowych nie przewidują możliwości wydawania decyzji o zamieszkiwaniu w lokalu mieszkalnym w stosunku do dorosłych dzieci zmarłego małżonka żołnierza zawodowego.
Stwierdzić też trzeba, że uprawnień do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nie można wywodzić z art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121 ze zm., dalej: K.c.), ponieważ w tym zakresie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2015 r. poz. 747 ze zm.) określa inny tryb i zasady zawarcia umowy najmu. Umowa najmu jest bowiem zawierana na wniosek i tylko do końca okresu obowiązywania tytułu prawnego, który przysługiwał osobie zmarłej. W. J. jest więc pozbawiony możliwości zawarcia umowy najmu lokalu znajdującego się w zasobach Agencji Mienia Wojskowego w trybie określonym w art. 691 K.c.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.