Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 327/05, oddalił skargę T. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności sprawy.
Naczelnik Miasta O. zarządzeniem z dnia [...], nr [...] o ustaleniu terenu budowlanego w Mieście O. i jego podziale na normatywne działki budowlane, na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), przejął na rzecz Skarbu Państwa część parceli pb [...] i parceli pgr [...] o łącznej pow. [...] m2, stanowiących własność T. G. Następnie Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] przyznał T. G. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia powyższych nieruchomości, a decyzją z dnia [...] ustalił na jego rzecz odszkodowanie w wysokości [...] zł. za składniki roślinne i budowlane znajdujące się na tych parcelach. T. G. nie przyjął przedmiotowych należności i od [...] r. rozpoczął starania o zwrot nieruchomości oraz podwyższenie przyznanego mu odszkodowania.
Przejęta od T. G. część parceli pb [...] weszła w skład działek nr [...] i nr [...]. Z parceli pgr [...] wyodrębniono zaś częściowo działkę nr [...], częściowo działkę nr [...], częściowo działkę nr [...], a ponadto część o powierzchni [...] a [...] m2 weszła w skład działki nr [...], na której wybudowano drogę publiczną, będącą od dnia [...] własnością Gminy O. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 136 pkt.3, art.137, art.140 pkt.1,2,6, art.141, art.142, art.217 pkt.2 oraz art.229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz.741 ze zm.), Starosta O. orzekł o zwrocie T. G. działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) o powierzchni [...] m2, ponieważ w ciągu [...] lat nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Jednocześnie organ odmówił zwrotu skarżącemu części działki nr [...], która stanowi własność A. Z. oraz części działki nr [...] zajętej pod drogę miejską- ulicę [...].
T. G. w dniu [...] złożył kolejne pismo w sprawie zwrotu pozostałej części przejętych od niego gruntów. Wniosek ten następnie sprecyzował, oświadczając, że domaga się zwrotu części działki nr [...] będącej własnością A. Z. oraz części [...], zajętej na drogę (część działki nr [...]).
Decyzją z [...] Starosta O. umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu części działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że obecnie wszczęte postępowanie dotyczy kwestii rozstrzygniętych decyzją z dnia [...], którą w pkt.3 odmówiono skarżącemu zwrotu wskazanej części nieruchomości. Zachodzi zatem tożsamość obu spraw pod względem przedmiotu, stron, stanu faktycznego i w istocie również stanu prawnego.
Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołania T. G., decyzją z dnia [...] powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie przyznania skarżącemu nieruchomości zamiennej została wydana decyzja z [...] i w sprawie tej toczy się odrębne postępowanie odwoławcze. W kwestii zaś odmowy zwrotu działki nr [...] organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z dnia [...]. Zachodzi więc przesłanka powagi rzeczy osądzonej uniemożliwiająca ponowne merytoryczne zbadanie sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że A. Z. nabyła działkę nr [..] przed [...] i z uwagi na treść art. 229 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do zwrotu tej działki. Wojewoda M. dodał także, że w postępowaniu o zwrot przejętej nieruchomości niedopuszczalne jest badanie legalności powołanego zarządzenia Naczelnika Miasta O. z [...] r.
Decyzję Wojewody M. T. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze tej, sprecyzowanej na rozprawie, domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że na zabranych mu działkach nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Dlatego wszystkie te grunty, a zatem także i część działki nr [...] powinna być mu zwrócona. Wyraził ponadto pogląd, iż nie ma żadnych przeszkód, aby przywrócić "stare" granice działek. A. Z. nie kupiła działki od skarżącego, a skarżący tej działki nie sprzedawał Skarbowi Państwa. Nie zrozumiałym, w ocenie skarżącego, jest zatem to, dlaczego nie można przyznać mu 20 m2 gruntu nieużytkowanego, który znajduje się przed jego domem w zamian za część działki przejętej pod wybudowanie ulicy [...] w O. Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 327/05 skargę T. G. oddalił. W uzasadnieniu stwierdził, iż porównując zakres postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty O. z dnia "[...]". z postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody M. z dnia [...], należy dojść do przekonania że są to identyczne sprawy administracyjne. Identyczny jest bowiem przedmiot obu postępowań - zwrot wywłaszczonej nieruchomości, identyczne są strony, ten sam jest organ prowadzący oba postępowania (aczkolwiek decyzja Starosty O. z dnia "[...]." w związku z brakiem zaskarżenia stała się ostateczna, bez wyczerpania trybu odwoławczego) i nie zmienił się stan prawny w tych sprawach. Tym samym zasadnie organy administracji uznały, że w związku z wydaniem w tej samej sprawie ostatecznej decyzji, ponowne merytoryczne załatwienie sprawy stanowiłoby naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt.3 kpa. Gdyby organy merytorycznie rozstrzygały po raz drugi tę samą sprawę, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, wówczas ta druga decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności. Merytoryczne rozstrzyganie sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Decyzja z dnia " [...]" nie została zaś uchylona. Dlatego organ I instancji, rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...], po stwierdzeniu tożsamości ze sprawą już ostatecznie rozstrzygniętą, musiał uznać prowadzenie dalszego postępowania za bezprzedmiotowe, prawidłowo umorzył więc to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał również, iż organ, wydając decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania, nie może odnosić się do merytorycznej oceny zasadności żądania strony, czyli orzekać o dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w świetle treści art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Organ odwoławczy nieprawidłowo zatem wskazał na treść art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wynikającą stąd niedopuszczalność zwrotu wywłaszczonej działki. Uchybienie to nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. G., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowanie, które miało wpływ na wynik sprawy ("art.173 § 1 pkt.2" ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi): tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - prawo o ustroju sądów administracyjnych ("pusa"), "art. 2 § 3" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a), art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1-5 w zw. z art. 141 § 4 poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i pominięcie przy orzekaniu akt sprawy Starosty Powiatowego w O., nr [...] o zwrot na rzecz skarżącego T. G. wywłaszczonej nieruchomości, a zwłaszcza decyzji z dnia [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości (pkt 3 decyzji), zgromadzonych przez organy administracji publicznej w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem. Postępowanie administracyjne w sprawie o numerze [...] toczyło się bowiem bez udziału właściciela nieruchomości, a wydana w tamtym postępowaniu w dniu [...] decyzja nie została skierowana do wszystkich stron postępowania a zatem, wobec nieważności decyzji administracyjnej z dnia [...] brak było podstaw do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] i oddalenia skargi. W wyniku naruszenia wskazanych przepisów postępowania doszło do oddalenia skargi mimo, iż decyzja administracyjna której skarga dotyczyła wydana była z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonując kontroli legalności decyzji Wojewody M., przeprowadził ją z naruszeniem dyspozycji powołanych przepisów oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 1-5 w zw. z art. 141§ 4 P.p.s.a. W ocenie kasatora decyzja Wojewody M. z dnia [...] (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...], Nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w O. wchodzącej obecnie w skład [...] wydana została z naruszeniem prawa. Poprzednia decyzja Starosty O. z dnia [...] wydana bowiem została w warunkach nieważności, gdyż postępowanie administracyjne w tamtej sprawie toczyło się bez udziału A. Z., właścicielki nieruchomości objętej wnioskiem, a sama decyzja nie została skierowana do wszystkich stron postępowania. Zdaniem strony skarżącej wobec nieważności wydanej decyzji administracyjnej z dnia [...] przez Starostę O. brak było podstaw do przyjęcia stanu rzeczy osądzonej i do umorzenia postępowania w sprawie objętej niniejszą skargą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są nietrafne.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej w skrócie Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione zostały w § 2 art.183 P.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie wszystkich przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Sformułowane przez kasatora podstawy kasacyjne wyznaczają zakres postępowania kasacyjnego i determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez autora skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie kasator zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania. Powołał przy tym art.173 § 1 pkt.2 P.p.s.a.", mimo że § 1 art.173 tej ustawy nie dzieli się w ogóle na dodatkowe jednostki redakcyjne, a zatem nie zawiera punktu drugiego, a ponadto podstawy kasacyjne wymienione są w art.174 pkt.1 i pkt.2 a nie art. 173 P.p.s.a.
Błędnie skonstruowany jest ponadto zarzut naruszenia art.2 § 3 P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera tak określonej normy, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć takiego przepisu.
W pozostałym zakresie WSA w Krakowie wytknięto uchybienie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 1-5 i w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało polegać na dokonaniu nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i oddaleniu wniesionej na nią skargi,mimo, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, skoro decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w postępowaniu poprzedzającym wydanie tego rozstrzygnięcia nie brała udziału aktualna właścicielka nieruchomości.
Tak postawiony oraz uzasadniony zarzut jest całkowicie chybiony i dowodzi na niepełne zrozumienie przez autora skargi kasacyjnej podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jedną z tych reguł jest przewidziana w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje różne tryby wzruszania decyzji, ściśle określając przesłanki każdego z nich. Brak udziału wszystkich stron w postępowaniu nie mieści się w przyczynach nieważnościowych określonych w art.156 kpa, a jedynie może stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt.4 kpa. Oba tryby weryfikacji przeprowadzane są na innych podstawach prawnych i ewentualne podstawy wznowieniowe nie mogą uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto przesłanka wznowieniowa określona w art.145 § 1 pkt.4 kpa, może – jak wynika z art.147 kpa- mieć zastosowanie tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym żądanie to jest ograniczone terminem miesięcznym od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.
Z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby A. Z., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty O. z dnia [...], złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oraz w ogóle była zainteresowania wzruszeniem tego korzystnego dla niej rozstrzygnięcia.
Powyższa decyzja z dnia [...] w punkcie 3 bezspornie rozstrzygała o odmowie zwrotu na rzecz T. G. części działki [...], stanowiącej obecnie własność A. Z. Rozstrzygnięcie to może być wzruszone w jednym z nadzwyczajnych trybów określonych w rozdziale 13 kpa, ale w odrębnym postępowaniu. Dopóki jednak to nie nastąpi, omawiana decyzja pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności. Do tego czasu niedopuszczalne jest wydanie w tej samej sprawie nowej, merytorycznej decyzji. Wszczęte nowym wnioskiem T. G. postępowanie sprawie zwrotu na tej samej podstawie prawnej, między tymi samymi stronami i tej samej części nieruchomości podlegało zatem umorzeniu. Sąd I instancji, oddalając skargę T. G., na omawianą decyzję Wojewody M. nie naruszył zatem powołanych przez kasatora przepisów i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.