Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1307/11

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1880/10 oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.
2. 2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

R. K. (spadkobierca W. K.) wystąpił w dniu [...] listopada 1990 r. z wnioskiem do Urzędu Rejonowego w W. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez W. K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda M., po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] odmówił potwierdzenia prawa R. K. do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. K., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nieruchomości położonej w miejscowości D., woj. w.

Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania R. K., decyzją z dnia[...] lipca 2009 r.,nr [...], uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r. K. K. (spadkobierca R. K.) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1390/09 uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2010 r. oraz nie odnosząc się do kwestii realizacji przesłanek warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty, zobowiązał organ drugiej instancji do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Po wyroku Minister Skarbu Państwa rozpoznał odwołanie R. K. i decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po ponownej analizie sprawy doszedł do wniosku, iż wbrew pierwotnie zajętemu stanowisku - przedstawionemu w uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. - należy podzielić pogląd Wojewody M., wyrażony w decyzji z dnia [...] września 2008 r. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, w zakresie spełnienia przesłanki zamieszkania właściciela pozostawionego mienia na terenach utraconych przez Rzeczypospolitą Polskę nie daje podstaw do potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Organ podniósł, że z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii aktu kupna - sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1932 r., nr rep. [...] oraz z zeznań świadka K. S. złożonych w dniu [...] lutego 2007 r. wynika, że W. K. była właścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] ha [...] m2 położonej w gminie D., określanej miejscową nazwą D. Ponadto z powyższych zeznań wynika, że W. K. na tereny byłego państwa polskiego przyjeżdżała okresowo na wakacje, oraz że wraz z synem R. K. w dniu [...] czerwca 1939 r. przeniosła się z K. do majątku G., gmina D., pow. Ś. i tam przebywała w dniu wybuchu wojny, tj. 1 września 1939 r. (oświadczenia R. K. z dnia [...] lutego 2006 r.).

Dodatkowo stosownie do potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii karty ewakuacyjnej z dnia [...] stycznia 1945 r. właścicielka przedmiotowej nieruchomości W. K. przebywała na W. do 1945 r. Z tego samego dokumentu wynika także repatriacja W. K. do W..

Powołując się na art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu, organ stwierdził, że o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, iż określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. Organ odwoławczy oparł się w tej kwestii na protokole przesłuchania świadka – K. S., z którego wynika, że jedynym i wyłącznym powodem przyjazdu W. K. na tereny należące wówczas do Rzeczypospolitej Polskiej były plany wakacyjne. Minister podkreślił, że W. K. nie spędzała tychże wakacji na terenie swojej posiadłości określonej nazwą D., lecz w majątku G., stanowiącym własność T. Z. K. S. oświadczyła również, że właścicielka pozostawionego mienia wraz z synem przyjechała na wakacje do majątku G. pod koniec czerwca (lub z początkiem lipca) 1939 r.

1. 3. Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2010 r., K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.), zwanej dalej "ustawą", prowadzącą do niedopuszczalnego uzupełnienia tej normy prawnej o warunek zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. w miejscowości, w której znajdowała się nieruchomość w związku, z którą ma być przyznana rekompensata, mimo że w pkt 1 tego artykułu jest mowa o zamieszkiwaniu w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2. - przepisów prawa procesowego przez naruszenie art. 8 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez prowadzenie ponownego postępowania odwoławczego, w wyniku wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1390/09, w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej w wyniku nieuzasadnionego odejścia od wykładni art. 2 ustawy zawartej w uzasadnieniu decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r., z której wynikało, że W. K. spełniała przesłanki do uzyskania prawa do rekompensaty, zawarte w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a."

Mając na uwadze, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", które jest związane z czynnością "zamieszkiwania", zdaniem Sądu, należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Są to przepisy systemowe, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W myśl art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy (protokół przesłuchania z dnia [...] lutego 2007 r. świadka Kr. S.) wynika wprost, że przebywanie W. K. na terenach byłych Rzeczypospolitej Polskiej nie wiązało się z zamiarem zamieszkiwania na tych terenach, a jedynie wynikało wyłącznie z planów wakacyjnych i przymusowej sytuacji w jakiej znalazła się rodzina skarżącej, w związku z wybuchem II wojny światowej. Z akt sprawy nie wynika aby W. K. i jej rodzina zamierzali tam przebywać na pobyt stały i wiązać z tym miejscem swoje plany życiowe.

Miejsce zamieszkania W. K. i jej rodziny - tj. miasto K. – potwierdza, znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy, informacja z ankiety do dowodu osobistego R. K. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że W. K. zamierzała zmienić miejsce zamieszkania, np. dokumentu potwierdzającego zamiar przeprowadzki lub fizyczną przeprowadzkę z K. Dowodu takiego nie przedstawili także następcy prawni W. K., a te ustalenia mają podstawowe znaczenie w sprawie. Skoro zaś właścicielka pozostawionej na kresach nieruchomości nie zamieszkiwała w dniu 1 września 1939 r., w rozumieniu art. 25 K.c., na terenie byłej RP, to niewątpliwie nie spełniała jednej z koniecznych przesłanek z art. 2 pkt 1 ustawy warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty. W konsekwencji powyższego nie mogła ona sama, a w ślad za nią jej spadkobiercy nabyć wspomnianego prawa.

1. 4. Od powyższego wyroku K. K. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie:
2. - przepisów prawa materialnego, a to: art. 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy przez błędną wykładnię użytego w art. 2 pkt 1 pojęcia "zamieszkiwał" i interpretowania go w sposób zawężający przez odwołanie do pojęcia "miejsca zamieszkania" definiowanego w art. 25 K.c., bez uwzględnienia celu wprowadzenia tej regulacji, z naruszeniem art. 9 Konstytucji RP, a także w oderwaniu od wyników wykładni językowej, która prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek wynikających z ustawy niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty było "zamieszkiwanie w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej", a nie posiadanie tam przed wybuchem II wojny światowej miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. Z tego względu przy ustalaniu spełnienia tej przesłanki nie jest istotna kwestia zamiaru osoby zamieszkującej w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP, ale fakt zamieszkiwania w tym ściśle określonym momencie na tym obszarze;
3. - przepisów postępowania, a to: art. 151 P.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem w zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa doszło do naruszenia art. 2 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa oraz jej uchylenie, a także uchylenie decyzji Wojewody M. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Alternatywnie – gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał przedstawionych wyżej zarzutów związanych z błędną wykładnią prawa materialnego – skarżąca jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe przeprowadzenie w zaskarżonym wyroku kontroli zastosowania przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 3 K.p.a. i błędnym ustaleniu, że w dniu 1 września 1939 r. W. K. nie miała zamiaru na stałe związać się z nieruchomością D., w gminie D., w woj. W., której była właścicielką od 1932 r. i na której postawiła dom, mimo że jej zachowanie zarówno bezpośrednio przez wybuchem wojny, jak i w momencie wybuchu, a także po 1 września 1939 r., jak również po repatriowaniu w lutym 1945 r. z W. nie wskazywało, aby miejscowością, z którą od dnia 1 września 1939 r. wiązała zamiar stałego pobytu były K., w których zamieszkiwała do czasu przybycia na W. w dniu [...] czerwca 1939 r.;
2. 2) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. przez nierozpoznanie zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia w postępowaniu prowadzonym przez organ drugiej instancji wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej na skutek bezpodstawnego odejścia od prezentowanego wcześniej stanowiska w sprawie wykładni art. 2 ustawy i wprowadzenia w ten sposób w błąd strony, co do potrzeby wykazywania określonych okoliczności mających znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego;
3. 3) art. 151 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że w decyzji wystąpiły błędy w ustaleniu stanu faktycznego, wynikające z naruszenia przepisów wyżej wymienionych.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

5. Postanowieniem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1307/11, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. – postanowił zawiesić postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygnaturze akt SK 11/12.

Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto TK orzekł, że ww. przepis utraci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Postanowieniem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1307/11, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w związku z art. 131 i art. 193 P.p.s.a. – postanowił podjąć zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

6. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

7. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoczął analizę podstaw kasacyjnych od opartego na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – poprzez błędną wykładnię użytego w pkt 1 art. 2 pojęcia "zamieszkiwał".

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, jakie skutki prawne dla analizowanej sprawy wywarło wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12. Wyrokiem tym TK stwierdził, że art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty w zakresie, w jakim uzależnia prawo do rekompensaty od zamieszkiwania 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (prawo do równej ochrony praw majątkowych w związku z zasadą proporcjonalności w ograniczaniu ochrony konstytucyjnych wolności i praw).

Jednocześnie Trybunał orzekł, że ww. przepis we wskazanym zakresie utraci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, wyrok TK wszedł w życie w dniu jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 30 października 2012 r. (zob. Dz.U. z 2012 r., poz. 1195). Termin odroczenia utraty mocy obowiązującej normy zakwestionowanej przez TK upłynie w dniu 30 kwietnia 2014 r., chyba że wcześniej dojdzie do nowelizacji art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

Problem skutków prawnych powyższego wyroku TK ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem po wniesieniu skargi kasacyjnej Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, NSA powinien – stosując bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji – uwzględnić wyrok TK, nie będąc związanym granicami skargi kasacyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Norma prawna, której niekonstytucyjność stwierdził TK w wyroku o sygn. akt SK 11/12, była elementem podstawy prawnej zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie.

Ponadto przepis, który TK uznał za niekonstytucyjny (w zakresie wskazanym w sentencji), stał się jedną z podstaw kasacyjnych powołanych w skardze kasacyjnej K. K. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się stanowiskiem zajętym w przywołanej wcześniej uchwale NSA o sygn. akt I OPS 9/09, był zobowiązany do dokonania oceny zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem skutków prawnych wyroku TK o sygn. akt SK 11/12.

8. Wyrokiem o sygn. akt SK 11/12 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że norma prawna, zgodnie z którą uzyskanie prawa do rekompensaty zależało od zamieszkiwania właściciela nieruchomości na byłym terytorium Polski w dniu 1 września 1939 r., jest niezgodna z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasadniczym skutkiem prawnym ogłoszenia tego wyroku było obalenie domniemania zgodności normy o powyższej treści z Konstytucją. Wymieniony skutek nastąpił w dniu ogłoszenia wyroku TK – niezależnie od tego, iż w pkt II sentencji Trybunał zawarł tzw. klauzulę odraczającą utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy (por. wyrok TK z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05).

W konsekwencji – niezależnie od tego, że TK odroczył utratę mocy art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (w zakresie wskazanym w sentencji wyroku) – norma wyrażona w tym przepisie, uwarunkowująca przyznanie rekompensaty od zamieszkiwania na terytorium RP w dniu 1 września 1939 r., jest pozbawiona domniemania konstytucyjności. Okoliczność tę powinny uwzględnić w swojej działalności organy władzy publicznej stosujące prawo, w tym sądy administracyjne i organy administracji publicznej. Obowiązek taki wynika z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji, zawartej w art. 8 ust. 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że jeżeli TK stwierdził niekonstytucyjność normy prawnej i jednocześnie, działając na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, odroczył utratę jej mocy obowiązującej, to sądy administracyjne – w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – mają kompetencję do odmowy zastosowania takiej normy, niezależnie od tego, że przepis, który był przedmiotem wyroku Trybunału, formalnie pozostaje elementem systemu prawa. Dotyczy to również sytuacji, gdy przedmiotem kontroli TK był przepis ustawy. Określenie przez TK innego terminu utraty mocy obowiązującej normy uznanej za niekonstytucyjną nie modyfikuje bowiem podstawowego skutku prawnego wyroku, polegającego na obaleniu domniemania konstytucyjności takiej normy. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, odroczenie odnosi się wyłącznie do utraty mocy obowiązującej przepisu prawnego, natomiast nie odnosi się do obalenia domniemania konstytucyjności normy prawnej, która była przedmiotem kontroli TK. Ten ostatni skutek następuje zaś – jak już powiedziano – w dniu ogłoszenia orzeczenia Trybunału.

W takiej sytuacji po stronie sądów administracyjnych istnieje obowiązek dokonania oceny, na tle okoliczności konkretnej sprawy, czy konieczność ochrony wartości konstytucyjnych (w szczególności zasad wynikających z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, a także wolności lub praw człowieka i obywatela) przemawia za zastosowaniem, czy też za odmową zastosowania w danej sprawie przepisu, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone.

9. Należy nadmienić, że w świetle art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie przez TK o niezgodności z Konstytucją RP przepisu, który był podstawą prawną (elementem podstawy prawnej) decyzji administracyjnej wydanej po wejściu w życie ustawy zasadniczej, umożliwia wzruszenie takiej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie stanu prawnego zgodnego z Konstytucją. W takiej sytuacji uzasadnione jest odstąpienie od reguły ogólnej międzyczasowego prawa administracyjnego, tj. zasady tempus regit actum, która stanowi, że legalność decyzji administracyjnej powinna być badana na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia TK uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji – mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji.

10. Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie, której przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty K. K., nie ma zastosowania art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia przyznanie rekompensaty od zamieszkiwania na byłym terytorium RP w dniu 1 września 1939 r. Dla ustalenia, czy stronom przysługuje prawo do rekompensaty jest zatem bez znaczenia, gdzie zamieszkiwał właściciel nieruchomości w chwili wybuchu II wojny światowej. Wniosek o przyznanie K. K. prawa do rekompensaty powinien być rozpoznany ponownie, z pominięciem normy uznanej za niekonstytucyjną wyrokiem TK o sygn. akt SK 11/12.

Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze to, że w sentencji wyroku o sygn. akt SK 11/12 Trybunał zamieścił klauzulę odraczającą. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podkreślił, że odroczenie utraty mocy obowiązującej zostało zastosowane po to, "aby dać ustawodawcy możliwość korekty w zasadach przyznawania świadczeń". Trybunał wskazał, że decyzja o odroczeniu "była podyktowana zarówno informacjami na temat możliwych skutków finansowych niniejszego orzeczenia dla sytuacji Funduszu Rekompensacyjnego (i pośrednio – budżetu państwa) [...], jak i dużym stopniem skomplikowania analizowanej materii".

Mając na uwadze argumentację wynikającą z uzasadnienia wyroku TK Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w badanej sprawie nie istnieją istotne powody, dla których zachodziłaby konieczność zastosowania niekonstytucyjnej normy, wynikającej z art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty.

Należy odnotować, że jakkolwiek wyrok TK, o którym mowa, nie ma mocy wstecznej, to płynie z niego wniosek, iż norma o treści wskazanej w sentencji tego wyroku była już od momentu jej wejścia w życie niezgodna z prawem do równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). W konsekwencji, stosowanie tej normy w sprawach indywidualnych prowadziło – od samego początku jej obowiązywania – do wydawania decyzji naruszających Konstytucję. Zasadności takiego wniosku w żadnym razie nie przekreśla to, że Trybunał stwierdził niekonstytucyjność normy po kilku latach jej obowiązywania i ponadto zdecydował się na skorzystanie z kompetencji do oznaczenia innego terminu utraty jej mocy prawnej. Wydaje się bowiem oczywiste, że niezgodność przepisu z Konstytucją – skutkująca wydawaniem na podstawie takiego przepisu niekonstytucyjnych aktów indywidualnych (np. decyzji administracyjnych) – jest pewnym stanem obiektywnym, istniejącym od chwili wejścia w życie przepisu lub, gdy chodzi o przepisy wydane przed 17 października 1997 r. – od chwili wejścia w życie Konstytucji.

Z tej perspektywy nie powinno więc budzić wątpliwości, że decyzje, którymi odmówiono K. K. prawa do rekompensaty, już w chwili ich wydania naruszały prawa podmiotowe skarżącej, wynikające z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na prawdziwość tego stwierdzenia nie ma wpływu fakt, że przepis, który doprowadził do naruszenia praw skarżącej kasacyjnie w jej indywidualnej sprawie, nie utracił mocy obowiązującej. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega wartości konstytucyjnych, których ochrona uzasadniałaby konieczność zastosowania w sprawie skarżącej przepisu ustawowego naruszającego jej prawa podmiotowe.

11. Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle nowych okoliczności, jakie powstały na skutek wydania przez TK wyroku o sygn. akt SK 11/12, uzasadnione jest uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji, którymi skarżącej odmówiono przyznania prawa do rekompensaty. Podstawą prawną tych decyzji był bowiem przepis, którego niekonstytucyjność stwierdził TK wyżej powołanym wyrokiem. Tym samym uzasadnione jest ponowne rozpoznanie sprawy z wniosku K. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny przyjąć, że norma wynikająca z art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty nie wymaga, aby właściciel nieruchomości zamieszkiwał w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium RP. Natomiast zbadania wymaga spełnienie przez K. K. pozostałych przesłanek przyznania prawa do rekompensaty, wynikających z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

12. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba ustalenia podstawy prawnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 188 P.p.s.a. "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku". Wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku reformatoryjnego w oparciu o art. 188 P.p.s.a. nie jest pozostawione do uznania składu orzekającego. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, "użycie w art. 188 P.p.s.a. sformułowania, zgodnie z którym NSAwydać orzeczenie reformatoryjne, nie oznacza, że po stronie tego sądu istnieje [...] dowolność skorzystania z tej kompetencji. [...] w art. 188 P.p.s.a. określona została zasada, nie zaś wyjątek od kasatoryjnej formuły orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny".

W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny – po dokonaniu analizy podstaw kasacyjnych – nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło wyłącznie do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty – poprzez zastosowanie w sprawie wynikającej z tego przepisu normy, która została następnie uznana przez TK za niezgodną z Konstytucją.

Uzasadnione stało się więc wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Na marginesie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie odnotować, że z punktu widzenia zasad prawa intertemporalnego błędne jest dokonywanie wykładni ustawowego pojęcia "zamieszkiwanie" w dniu 1 września 1939 r. na podstawie art. 25 Kodeksu cywilnego z dnia 23 kwietnia 1964 r. Ustalenie "zamieszkiwania" w RP w dniu 1 września 1939 r. oznacza konieczność ustalenia określonej sytuacji prawnej, w jakiej - w tym czasie - znajdował się właściciel nieruchomości. Odtworzenie w tym celu legalnej definicji pojęcia "miejsce zamieszkania" powinno więc następować w oparciu o przepisy obowiązujące na ziemiach polskich w 1939 r., a nie na podstawie Kodeksu cywilnego, który wszedł w życie 25 lat później.

13. Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał podstaw kasacyjnych opartych na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), gdyż podstawy te zostały w skardze kasacyjnej sformułowane w sposób alternatywny. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem te podstawy na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutów związanych w błędną wykładnią prawa materialnego. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – i w konsekwencji, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., wydał wyrok reformatoryjny – to nie zachodziła potrzeba badania zarzutów opartych na przepisach procesowych.

14. Kierując się przedstawionymi wyżej względami, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i 135 P.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).