Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SAB/Rz 18/08 odrzucił skargę A.T. i S. T. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie wyjaśnienia zmiany przebiegu drogi.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że A. i S.T. [...] marca 2007 r. skierowali pismo do Urzędu Gminy w S. informujące o fakcie przesunięcia przez J. P. drogi gminnej nr [...] w stronę własnej działki. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy S. pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. wyjaśnił, że wykonywanie ogrodzenia przez J. P. odbyło się po wcześniejszym wytyczeniu przez uprawnionego geodetę granicy z drogą nr[...]. Właścicielem tej działki jest Gmina S., droga ta nie jest jednak drogą gminną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), lecz drogą wewnętrzną, stanowiącą dojazd do gruntów rolnych i leśnych. Urządzenie tej drogi będzie możliwe do zrealizowania dopiero po ujęciu tej inwestycji w planie budżetu gminy. W złożonej do Sądu skardze A.T. i S. T. wskazali, że Wójt nie udzielił im wyjaśnienia co do przesunięcia przebiegu drogi nr [...] w miejscowości R., stanowiącej własność Gminy S. Skarżący zarzucili, że Wójt Gminy S. poinformowany o tym, nie podjął żadnych działań w celu przywrócenia przebiegu drogi do stanu poprzedniego zgodnego ze stanem prawnym.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Wyjaśnił, że skarżący nie są właścicielami żadnej ze wskazanych w skardze działek, a tym samym ich wniosek, jako niepochodzący od strony, nie doprowadził do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Organ podkreślił także, że nie było podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm.).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu określa art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Skarga taka przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Z akt sprawy wynika, że droga nr [...] w miejscowości R. jest drogą wewnętrzną, do której nie stosuje się przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec tego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego drogi wewnętrznej powstaje spór o charakterze cywilnoprawnym, wynikający z prawa do władania nieruchomością, na której jest urządzona droga wewnętrzna. Do rozpoznania takiego sporu właściwy jest sąd powszechny, co wyklucza orzekanie w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 36 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.
Ten pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wyrażony w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 21.10.2002r., sygn. akt OPK 28/2002, ONSA 2003/2/57.
W ocenie Sądu organ słusznie wskazał, że brak jest podstaw do podjęcia z jego strony działań mających na celu rozgraniczenie nieruchomości. Postępowanie rozgraniczeniowe przeprowadza się z urzędu, w ściśle określonych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne przypadkach, lub na wniosek strony. Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w trzech przypadkach określonych w art. 30 ust. 2 ustawy - przy scalaniu gruntów, w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej oraz gdy rozgraniczenie uzasadnione jest interesem społecznym. W rozpatrywanej sprawie żaden z tych przypadków nie zachodzi. Uprawnionym do żądania rozgraniczenia jest natomiast każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa, tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli, a także użytkownik wieczysty lub posiadacz nieruchomości.
Skarżący nie mają interesu prawnego, a co za tym idzie uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...] i [...] w R. z drogą nr [...]. Zarówno zatem na gruncie ustawy o drogach publicznych, jak i ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne brak jest regulacji które dawałyby organowi podstawę do wydania aktu administracyjnego czy podjęcia czynności. Skoro więc brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. Mając powyższe na względzie, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli A. T. i S. T., zaskarżając je w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazali na naruszenie prawa procesowego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności:
- 1) art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie są stroną w postępowaniu rozgraniczającym działki nr [...] w R.;
- 2) art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez przyjęcie, że pismo skarżących z dnia [...] marca 2007 r. nie stanowiło wystarczającej podstawy do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...];
- 3) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. przez przyjęcie, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, gdyż działka nr [...] jest drogą wewnętrzną;
- 4) art. 50 P.p.s.a. przez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę do uznania, że w sprawie skarżących nie można uznać za strony postępowania;
- 5) art. 222 i art. 227 K.p.a. przez przyjęcie, że pismo skarżących z dnia [...] marca 2007 r. jest wyłącznie skargą na bezczynność organu, a nie wnioskiem o podjęcie działania w postaci rozgraniczenia działki nr [...];
- 6) art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. Prawo o drogach publicznych przez przyjęcie, że działka nr [...] w R. stanowiąca własność Gminy S. jest drogą wewnętrzną, do której ma zastosowanie powołana ustawa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że z kierowanych przez nich do organu pism wynika, iż mają interes prawny w prawidłowym ustaleniu granic działki nr [...]. Podnieśli, że z przedmiotowej działki korzystali w celu dojazdu do działki nr [...], dzierżawionej przez ich syna. Ponadto działki skarżących nr [...], [...] i [...] graniczą z działką nr [...]. Wbrew stanowisku Sądu skarżący wskazali, że z żadnego oznaczenia działki nr [...] nie wynika, iż stanowi ona drogę wewnętrzną. Skarżący podkreślili, że grunt aby stanowić drogę, musi być przez Radę Gminy wyodrębniony uchwałą. W ocenie skarżących drodze tej można przypisać cechy drogi gminnej, gdyż ma ona charakter publiczny.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wskazać należy, że Sąd Administracyjny, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest, aby pozostawała ona w kognicji sądu administracyjnego. W przypadku braku właściwości tego sądu w rozpoznaniu sprawy, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna jedynie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a), a także w przypadku bezczynności w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.). Nie budzi jednak wątpliwości, że bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie wyjaśnienia zmiany przebiegu drogi nie mieści się w zakresie normowania art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieli na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 8 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Prawidłowo zatem Sąd uznał, że droga nr [...] w miejscowości R. jest drogą wewnętrzną, do której nie stosuje się ustawy o drogach publicznych. W razie naruszenia pasa drogowego drogi nr [...], na co powołują się skarżący, właściwym do rozpoznania sporu jest sąd powszechny, co wyklucza orzekanie w drodze decyzji administracyjnej. Zatem Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę jako niepodlegającą drodze administracyjnej nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.
W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 50 P.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 1 i 2). Wskazać należy, że celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają granice określonej nieruchomości z przyległą nieruchomością.
Przepis art. 30 ust. 1 stanowi, że postępowanie o rozgraniczenie przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony, przy czym art. 2 określa sytuację, w której postępowanie organu wszczyna i przeprowadza się z urzędu. Uprawnionym do żądania rozgraniczenia jest natomiast każdy, kto ma do nieruchomości określone prawa, tj. właściciel, współwłaściciele lub jeden ze współwłaścicieli, a także użytkownik wieczysty lub posiadacz nieruchomości. Prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał zatem, że skarżący nie mają interesu prawnego, a co za tym idzie uprawnień do żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 28, art. 222 i art. 227 K.p.a. wskazać należy, że podstawa skargi kasacyjnej wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się do naruszenia przepisów postępowania sądowego, a nie administracyjnego. Podnosząc więc zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy w skardze kasacyjnej wskazać przepisy procedury sądowej. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być skuteczny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie procedury określonej w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto zarzutu tego skarżący nie powiązali z żadnym przepisem obowiązującego prawa, który to przepis dawałby podstawę prawną do wydania decyzji w żądanym przedmiocie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zawarty w środku odwoławczym wniosek o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, bowiem art. 203 pkt 1 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Ponieważ w sprawie przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie odrzucające skargę, Sąd nie ma podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania.