Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1308/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2021 r., I SA/Wa 275/21 oddalił skargę P. S. A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły P.S.A. w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. I. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n." w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomości będących dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U.1998.23.120 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie wykonawcze", przez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa P. z siedzibą w W., co powinno doprowadzić do przyjęcia, że P. nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania ww. nieruchomości;
2. b. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj\\\.:
3. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, pomimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona;
4. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1 – 2 k.p.a. przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.2000.84.948 ze zm.), dalej jako "u.PKP", pomimo że organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.

Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak: [...] Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z., obręb [...] Z., oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...]. Podstawą prawną decyzji Wojewody był art. 200 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia wykonawczego. Wyjaśniając podstawę faktyczną swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w świetle ww. przepisów do zaistnienia uwłaszczenia konieczne jest aby w dniu 5 grudnia 1990 r. uwłaszczany grunt stanowił własność Skarbu Państwa oraz pozostawał w zarządzie państwowej osoby prawnej.

W ocenie Wojewody analiza zgromadzonych w sprawie dokumentów wskazuje na to, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu dopiero w dniu 1 stycznia 2005 r. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 2017 r., [...] o zasiedzeniu ww. działek nr [...] oraz [...].

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. P.S.A. z siedzibą w W. wystąpiły do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Śląskiego, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 200 u.g.n.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Śląskiego. Uzasadniając swoje stanowisko Minister wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze i nie każde naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Ministra, Wojewoda Śląski prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wydając rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Minister potwierdził argumentację przytoczoną w decyzji Wojewody, wskazując na to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. sporne działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka z art. 200 u.g.n. Okoliczność tę potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 2017 r., [...], z którego wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z dniem 1 stycznia 2005 r. Wskazuje na to również wpis w dziale II księgi wieczystej urządzonej dla tej nieruchomości. W ocenie Ministra prawidłowo zatem odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe P. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

W tak zakreślonym stanie sprawy odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż Sąd I instancji badał legalność decyzji podjętych w postępowaniu nieważnościowym. Istotą tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące.

Nadto dla przyjęcia, że określona decyzja została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem prawa niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny. Wypada także zauważyć, iż dokonanie powyższej weryfikacji decyzji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r. I OSK 207/08; wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób, jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym.

Ferując rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym organ opiera się zatem zasadniczo na okolicznościach faktycznych ustalonych w postępowaniu głównym, a tylko w pewnych aspektach sprawy może uzupełnić okoliczności faktyczne w postępowaniu nadzorczym.

Analiza zarzutów kasacyjnych dokonana w powyższym kontekście prowadzi do wniosku, iż generalnie zostały one sformułowane w sposób nieadekwatny do charakteru tej sprawy. Zarzut prawa materialnego tyczący naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z § 4 rozporządzenia wykonawczego wskazuje jedynie, iż autor kasacji postrzega ich naruszenie jako "zwykłe" naruszenie prawa, podczas gdy relewantne w postępowaniu nieważnościowym może być wyłącznie naruszenie kwalifikowane, wyraźnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, brak wskazania w podstawach kasacji, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, w oparciu o które wydana została decyzja uwłaszczeniowa, w szczególności niewskazanie, że naruszenie ww. przepisów miało rażący charakter, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza, że skarga kasacyjna nie formułuje w powyższym zakresie zarzutów istotnych dla oceny legalności decyzji podjętej w postępowaniu nieważnościowym.

Ponadto należy zauważyć, iż zgodnie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

W świetle tegoż unormowania trafna jest konstatacja Sądu I instancji, iż przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomość objęta wnioskiem, nie stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa. Fakt ten potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 2017 r., [...], wg którego Skarb Państwa nabył prawo własności ww. nieruchomości przez zasiedzenie po dacie uwłaszczenia wskazanej w treści art. 200 ust. 1 u.g.n. Brak jest zatem podstaw aby z powyższego punktu widzenia podważać legalność kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody Śląskiego. Stąd rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o normę wynikową z art. 151 p.p.s.a było w pełni usprawiedliwione.

Sąd I instancji prawidłowo także ocenił, iż organ nie naruszył procedury administracyjnej w zakresie regulacji prawnej odnoszącej się do gromadzenia i oceny okoliczności sprawy, tj. art. 75 § 1 ab initio, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., trafnie odnosząc zakres prowadzonego postępowania do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Przy czym, w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, w czym konkretnie upatrywane jest wadliwe działanie organu w tym zakresie. Pozbawia to Naczelny Sąd Administracyjny możliwości szerszego odniesienia się do tegoż zarzutu.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez pominięcie, że w okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1 – 2 k.p.a., wskutek braku wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1 – 2 u.PKP. Z okoliczności badanej sprawy wynika wszak w sposób jednoznaczny, że sprawa ta dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., nie zaś decyzji w trybie art. 37a ust. 1 u.PKP, która zresztą w ogóle nie zastała wydana. W tym zakresie wypada zauważyć, iż każda sprawa administracyjna składa się z elementów przedmiotowych i podmiotowych. Aby można było mówić o tej samej sprawie, nie wystarczy tożsamość adresata praw i obowiązków, ale musi wystąpić także tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

P.S.A. w W. inicjując postępowanie w niniejszej sprawie żądały stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 u.g.n. W tym przedmiocie zapadła decyzja poddana kontroli Sądu I instancji. Nie można więc skutecznie zarzucać Sądowi I instancji w tej sprawie, że nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 61 § 1 i 2 k.p.a. przez to, że organ ten nie wszczął z urzędu postępowania w innej sprawie, w oparciu o inną podstawę prawną, niż ta, w której orzekał.

Co więcej, wypada także zauważyć, iż z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowy grunt stał się własnością Skarbu Państwa wskutek zasiedzenia z dniem 1 stycznia 2005 r. Przepis art. 37a ust. 1 u.PKP przewiduje natomiast wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa, z dniem 1 czerwca 2003 r. z mocy prawa, gruntów wchodzących w skład linii kolejowych pozostających w dniu [...] lutego 2003 r. we władaniu P. SA, niestanowiących własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub P. S.A. Tym samym należy uznać, iż regulacja art. 37a ust. 1 u.PKP nie może znaleźć zastosowania wobec przedmiotowej nieruchomości stanowiącej już przedmiot własności Skarbu Państwa.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.