Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.Z. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi W. grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2252/10, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Pismem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sprecyzowanym następnie przez pełnomocnika skarżącego, M.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wymierzenie grzywny Prezydentowi W. w przedmiocie niewykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2252/10. Skarżący wskazał, iż złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem Prezydenta W. do wykonania przedmiotowego wyroku w piśmie z dnia 26 września 2011 r.
Jak wynika z akt sprawy o sygn. akt I SA/Wa 2252/10, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zagospodarowanie lokalu mieszkalnego. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organ otrzymał w dniu 5 stycznia 2012 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. została w przedmiotowej sprawie wydana decyzja. Wskazano, że organ oczekiwał na niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje z Wydziału Zasobów Lokalowych, które otrzymał w dniu 16 marca 2012 r. i po spełnieniu wszystkich niezbędnych wymogów oraz po przeprowadzeniu innych czynności postępowania dowodowego wydał decyzję, która została przez M.Z. zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymało ją w mocy.
Po rozpoznaniu powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy do organu pierwszej instancji - Prezydenta W. wpłynął w dniu 5 stycznia 2012 r. Sąd meriti zwrócił uwagę, że organ nie został wyrokiem Sądu zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w określonym terminie, wytyczne odnośnie terminu wynikały zatem z kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Analizując zatem tok postępowania po przekazaniu sprawy organowi, który obowiązany został do rozpoznania sprawy, WSA w Warszawie wskazał, że w dniu 12 stycznia 2012 r. organ dokonał w sprawie pierwszej czynności, polegającej na przeprowadzeniu wywiadu z M.Z.
Następnie w dniu 16 stycznia 2012 r. wystąpił do Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] o podanie informacji czy z M.Z. została przedłużona umowa najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Odpowiedź uzyskano w dniu 27 stycznia 2012 r. W dniu 31 stycznia 2012 r. organ wystąpił do Wydziału Zasobów Lokalowych o podanie informacji czy skarżący posiada tytuł prawny do ww. lokalu. W piśmie z dnia 12 lutego 2012 r. zawiadomiono skarżącego, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego nie jest możliwe zachowanie terminu załatwienia sprawy. W dniu 16 marca 2012 r. organ otrzymał pismo z Wydziału Zasobów Lokalowych, że M.Z. nie posiada tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...]. W dniu [...] kwietnia 2012 r. organ wydał decyzję odmawiającą przyznania zasiłku celowego na zagospodarowanie lokalu socjalnego i ekonomiczne usamodzielnienie się.
Mając na uwadze powyższe, WSA w Warszawie, ocenił, że organowi I instancji nie można było zarzucić bezczynności. Działania organu, podejmowane w sposób metodyczny, miały na celu zebranie całego materiału dowodowego. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, dokumentowanymi pismami urzędowymi były niewielkie, a skarżący informowany był o przebiegu całego postępowania.
Reasumując Sąd meriti stwierdził, że sposób procedowania organu po przekazaniu akt administracyjnych nie dawał podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie organ pozostawał w sposób nieuzasadniony w zwłoce, uzasadniającej wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a., w związku z czym, na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej pełnomocnik M.Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 154 § 1 i § 6 oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez niewymierzenie grzywny i przyjęcie przez Sąd I instancji, że Prezydent W. nie pozostawał w bezczynności oraz nie prowadził przewlekle postępowania w zakresie wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2250/10, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że postępowanie było prowadzone przewlekle.
W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnianiu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, opisując stan faktyczny sprawy stwierdził, że organ zdawał sobie sprawę, iż M.Z. zaskarżył skutecznie decyzję Prezydenta W. z dnia [...].07.2010 r. w sprawie przyznania zasiłku celowego na zagospodarowanie lokalu socjalnego i od tamtej pory nie mógł otrzymać przedmiotowego zasiłku. Po prawie półtora roku od ubiegania się przez skarżącego o zasiłek celowy na zagospodarowanie lokalu socjalnego organ powziął informację o treści prawomocnego wyroku i uchyleniu wydanej przez niego decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wydawanie decyzji przez trzy miesiące w tak istotnej sprawie dla skarżącego świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, a czynności jakich dokonywał organ były niecelowe i nadmiernie rozciągnięte w czasie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie wskazując, iż jej zarzuty stanowią w zasadzie polemikę z treścią orzeczenia WSA w Warszawie. Nie zgadzał się w szczególności z twierdzeniami, że działania organu były niecelowe i nadmiernie rozciągnięte w czasie. Podniósł ponadto, że zarzuty w tym zakresie nie zostały przez skarżącego kasacyjnie sprecyzowane.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik organu natomiast wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 ustawy p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa ta została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Istota problemu jaki zarysował się w sprawie dotyczy tego czy organ administracji – Prezydent W. rzeczywiście pozostawał w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie nie wykonując wyroku uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zagospodarowanie lokalu mieszkalnego.
Zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Wspomniany przepis wskazuje na dwa przypadki w jakich skarga przewidziana w art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. może być wniesiona, a mianowicie w razie: 1) "niewykonania" przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;
2) bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy innych przyczyn, tj. gdy nie zachodzi "bezczynność administracji publicznej w technicznym znaczeniu tego pojęcia" (zob. P. Hofmański, A. Wróbel, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz pod red. L.Garlickiego, Warszawa 2010 r. s. 372 cyt. za M. Grzymisławska-Cybulska, Bezczynność organu i przewlekłość postępowania administracyjnego w świetle nowelizacji z 3 grudnia 2010 r. (w:) Zeszyty Naukowe Naczelnego Sądu Administracyjnego Nr 5/2012).
Stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. ma miejsce wówczas gdy organ w powtórnym postępowaniu, prowadzonym na skutek wydania uprzednio wyroku w sprawie sądowoadministracyjnej, pomimo upływu terminów nie załatwia sprawy, tzn. nie wydaje nowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Na ocenę istnienia bezczynności organu o której mowa w art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. nie ma wpływu prawidłowość nowego rozstrzygnięcia, lecz tylko to, czy zostało faktycznie wydane (tak m.in. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia z 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wr 1880/07). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na niewykonanie wyroku, bada jedynie czy zostały spełnione formalne przesłanki warunkujące wniesienie skargi natomiast merytoryczna poprawność podejmowanych przez organy działań nie jest w tym trybie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy p.p.s.a. należy także ustalić, jak przebiegało postępowanie organu, i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty, rzeczywiście wskazują na przewlekłość organu i czy jest ona uzasadniona, usprawiedliwiona i wynika z innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie.
Zgodnie z art. 286 ustawy p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu I instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Przepis ten ustanawia generalne terminy do załatwienia sprawy administracyjnej po wyroku sądowym, uchylającym zaskarżony akt. Ustanawia on zatem zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego. Niewątpliwie bowiem organ musi dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem aktami kompletnymi. Dopiero wówczas rozpoczyna się początek biegu terminów do załatwienia sprawy, określonych w przepisach k.p.a., a ich niedochowanie skutkować może nałożeniem na organ grzywny. Powyższe znajduje uzasadnienie również z uwagi na okoliczność, iż ocena prawna, którą organ obowiązany jest uwzględnić wynika z uzasadnienia orzeczenia i samo ogłoszenie wyroku nie pozwala jeszcze organowi na zastosowanie się do niej.
Zauważyć należy, że oceny prawnej, o której mowa w art. 153 ustawy p.p.s.a. nie można rozpoznawać wyłącznie z punktu widzenia, czy miała ona miejsce, czy nie, ale także z punktu widzenia jej zakresu. Zakres oceny prawnej to zasięg wyraźnie i jednoznacznie wyrażonego poglądu narzucającego organom sposób rozumienia przepisu prawa, oceny prawnej faktów, a w rezultacie kierunek prowadzenia sprawy administracyjnej. Zauważyć także trzeba, że wskazania co do dalszego postępowania w sprawie są zawsze konsekwencją dokonanej oceny prawnej faktów i wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z 13 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1099/05). Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy, organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy poddanej kontroli instancyjnej należy stwierdzić, że sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy nie działały w sposób przewlekły.
Analiza zarówno konkretnych działań organów, ale także ogólna i całościowa ich ocena wskazuje na aktywne działania organów i nie daje podstaw do przyjęcia zarzutu bezczynności, czy przewlekłości postępowania.
Sekwencja podejmowanych działań, kalendarium poszczególnych czynności, wskazują, że organ działał w sposób metodyczny i ciągły zbierając cały materiał dowodowy, co wymagało także współpracy z innymi organami (w analizowanym przypadku do zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] oraz Wydziału Zasobów Lokalowych). Zwrócić uwagę należy, że odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami, dokumentowanymi pismami urzędowymi były niewielkie, organy podejmowały kilka czynności (co wskazuje na operatywne działania organów), a skarżący na bieżąco informowany był o przebiegu całego postępowania. Nie jest w tym miejscu rolą NSA opisywanie szczegółowo cyklu zdarzeń jakie miały miejsce w związku z ponownym rozpatrywaniem sprawy skarżącego przez organ I instancji administracyjnej, tym bardziej, iż uczynił już to precyzyjnie Sąd I instancji. Ustalenia te – co najistotniej – znajdują pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny natomiast w pełni je podziela i dokonuje w związku z tym ponownego ich wyliczenia, wskazania w ramach niniejszego uzasadnienia.
Należy także zauważyć, na co trafnie zwraca uwagę organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że – biorąc pod uwagę charakter oczekiwanego wsparcia materialnego przez skarżącego i wysokość oczekiwanego zasiłku – organ musiał dochować należytej staranności przeprowadzając czynności postępowania dowodowego, co niewątpliwie powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokładnym i szczegółowym, z uwzględnieniem wszystkich aspektów sprawy, ponownym jej zbadaniu.
Nie można zgodzić się także z argumentacją pełnomocnika skarżącego, zaprezentowaną w treści uzasadniania skargi kasacyjnej, która zdaje się sprowadzać do twierdzenia, że naczelną zasadą postepowania w przypadku przyznawania zasiłków celowych jest "szybkie rozstrzyganie sprawy", a nie prowadzenie postępowania z zachowaniem wszelkich procedur i zagwarantowaniem racjonalnego i odpowiadającego materiałowi dowodowemu rozstrzygnięcia. Pamiętać bowiem przy tym należy, iż poprawność rozstrzygnięcia zdeterminowana jest prawidłowo (kompleksowo i całościowo) przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, w którym ustala się systemowo stan faktyczny. Celowi temu służy właśnie postępowanie administracyjne w ramach którego przeprowadza się określone dowody służące rozstrzygnięciu sprawy.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób procedowania organu po przekazaniu akt administracyjnych nie dawał podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie organ postępował w sposób przewlekły.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a., w ocenie Sądu kasacyjnego, zarzut ten jest całkowicie bezzasadny.
Zauważyć bowiem należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby organ, którego działanie lub bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) zaskarżono dopuścił się uchybień na tyle istotnych, a przy tym oczywistych, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo uznał – co wykazano powyżej – że nie zachodziły przesłanki do uznania działań organu za przewlekłe i z tego powodu skargę oddalił. Podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy p.p.s.a. nie miało zatem miejsca.
Mając na uwadze wszystkie dotychczas podniesione argumenty, jako błędne należało uznać stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Z tych przyczyn, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu - adwokat [...], wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ustawy p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 powoływanej ustawy.