Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 20 lutego 2019 r., II SA/Wr 88/19, odrzucił skargę W. Ż. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania negatywnie wstępnego projektu podziału działki. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że kwestie podziału nieruchomości regulują przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") zamieszczone w rozdziale 1 "Podziały nieruchomości", stanowiącym część Działu II "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". W art. 93 ust. 4 zd. 1 u.g.n. ustawodawca wskazuje, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 u.g.n., opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Jak wynika zarazem z art. 93 ust. 5 u.g.n., opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
W myśl art. 141 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zaskarżone przez skarżącą postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie zaopiniowania negatywnie wstępnego projektu podziału działki zawierało pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z czego skarżąca nie skorzystała. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że skargę do sądu administracyjnego można złożyć skutecznie od postanowienia które jest ostateczne, czyli co do zasady od postanowienia organu II instancji. Tymczasem przedmiotem niniejszej skargi skarżąca uczyniła postanowienie organu I instancji.
W świetle powyższego uznać należy, że skarga na postanowienie organu I instancji jest niedopuszczalna. Dopiero na akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przewidzianego w postępowaniu administracyjnym przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, skargę jako niedopuszczalną z innych przyczyn Sąd odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła W. Ż., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 4 i ust. 5 u.g.n. przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, podczas gdy swobodna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że pismo skarżącej W. Ż. z 6 sierpnia 2018 r. złożone w Urzędzie Miasta i Gminy S. w dniu 7 sierpnia 2018 r. należy traktować jako zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] lipca 2018 r., nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.
Stosowne do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga może zostać wniesiona do Sądu po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wyczerpanie środków zaskarżenia, poprzedzające złożenie skargi do sądu administracyjnego, stanowi jedną z podstawowych przesłanek decydujących o dopuszczalności skargi.
Tym samym nie jest możliwym dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji lub postanowienia organu I instancji bez uprzedniej weryfikacji tego orzeczenia przez organ II instancji w ramach postępowania odwoławczego, jeżeli przepisy prawa przewidują środek odwoławczy w ramach danej sprawy administracyjnej. Natomiast jeżeli skarżący wniósł odwołanie, zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia organu I instancji i w wyniku postępowania odwoławczego organ II instancji wydał decyzję lub postanowienie, to wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie na akt organu II instancji, wydany w wyniku rozpoznania odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W niniejszej sprawie, Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, 4, 5, u.g.n. w związku z art. 123, art. 124 oraz art. 125 k.p.a., [...] lipca 2018 r. wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie zaopiniowania negatywnie wstępnego projektu podziału działki nr [...] położonej w R. Zgodnie zaś z powołanym art. 93 ust. 5 u.g.n., opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 u.g.n., wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W treści postanowienia z [...] lipca 2018 r. skarżąca została pouczona przez organ I instancji o możliwości wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. za jego pośrednictwem, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącej 3 sierpnia 2018 r. Dnia 6 sierpnia 2018 r. W. Ż. wniosła pismo stanowiące, jak to sama określiła, odpowiedź na postanowienie nr [...], w którym poinformowała, że nie dotrzyma wyznaczonego 7-dniowego terminu w procedurze odwoławczej dlatego, że Burmistrz Miasta i Gminy S. nie dotrzymuje żadnych terminów prawnych.
Następnie pismem z 24 sierpnia 2018 r. "na podstawie przepisów działu VIII k.p.a." złożyła "wniosek – skargę na Burmistrza Miasta i Gminy S." wnioskując o wszczęcie postępowania. Po ustanowieniu dla skarżącej pełnomocnika z urzędu Sąd zwrócił się o sprecyzowanie co w istocie jest przedmiotem skargi, jak również do wskazania czy przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała tryb z art. 37 k.p.a. Pismem z 31 stycznia 2018 r. pełnomocnik wskazał, że skarżąca w rozmowie telefonicznej oświadczyła, że przedmiotem jej skargi jest postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] lipca 2018 r. nr [..].
Tym samym, Sąd I instancji zasadnie przyjął, że skarżąca pomimo pouczenia o sposobie zaskarżenia postanowienia z [...] lipca 2018 r., nie wyczerpała toku instancji przed organami administracji publicznej i z tego względu jej skarga okazała się przedwczesna, co z kolei obligowało Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie może rozpoznać skargi, która nie została poprzedzona wyczerpaniem przez stronę skarżącą właściwego trybu zaskarżenia danego aktu w administracyjnym toku instancji, ponieważ skarga taka dotyczy rozstrzygnięcia organu I instancji. Niezachowanie przewidzianego w art. 52 § 1 p.p.s.a. trybu ma zatem miejsce wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ.
Innymi słowy, nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji czy postanowienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r., I OSK 979/15). W konsekwencji zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.