Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 482/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego D. D. na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 oraz Nr 201, poz. 1540), dalej zwanej ustawą o Służbie Celnej. W toku postępowania funkcjonariusz przedstawił wyjaśnienia odnośnie toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego oraz złożył szereg wniosków, w tym wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, powołując się na fakt zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego, analogicznego do przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przepisu art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, stwierdzając, że nie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.
Pismem z dnia [...] marca 2010 r., Dyrektor Izby Celnej w P., zawiadomił D. D. o zakończeniu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz o przysługujących mu uprawnieniach do zapoznania się z aktami postępowania oraz do wypowiedzenia się w sprawie.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. D. D. wystąpił do organu o udzielenie urlopu wychowawczego w wymiarze 3 lat w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2013 r. w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Dyrektor Izby Celnej w P. pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował zainteresowanego o udzieleniu mu urlopu wychowawczego we wnioskowanym okresie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 pkt 10, art. 188 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 24 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, Dyrektor Izby Celnej w P. zwolnił D. D. ze służby z dniem doręczenia decyzji. Decyzja została doręczona stronie w dniu [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek prowadzenia przeciwko D. D. śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 K.k. w związku z art. 12 K.k. i art. 65 § 1 K.k. został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], na okres 3 miesięcy, który to okres został następnie przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął z dniem [...] grudnia 2009 r., a przyczyna zawieszenia trwa nadal, gdyż śledztwo w sprawie karnej jest dalej prowadzone.
W sprawie wystąpiły tym samym przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, uzasadniające podjęcie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Organ powołał się na negatywne konsekwencje długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych dla funkcjonowania Służby. Zwrócił również uwagę na aspekt finansowy sprawy, związany z zawieszeniem skarżącego w obowiązkach służbowych, w postaci obowiązku wypłacania w okresie długotrwałego zawieszenia 50% uposażenia. Zaznaczył jednocześnie, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie jest równoznaczna z uznaniem winy w postępowaniu karnym i nie narusza zasady domniemania niewinności. Wydaniu decyzji o zwolnieniu ze służby nie stoi na przeszkodzie okoliczność wcześniejszego zawieszenia funkcjonariusza w wykonywaniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego. Także korzystanie od dnia [...] kwietnia 2010 r. przez funkcjonariusza z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem nie stanowi okoliczności wyłączającej możliwości wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.
Organ, powołując się na poglądy doktryny, wskazał, że rozwiązanie umowy o pracę w czasie urlopu wychowawczego dopuszczalne jest na mocy przepisów szczególnych oraz, że tego rodzaju przepisami są przepisy art. 104 i 105 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie organu ustawodawca nie przewidział żadnej ochrony prawnej dla funkcjonariuszy celnych przebywających na urlopie wychowawczym.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. D. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania I instancji. Ponadto, na podstawie art. 135 K.p.a., zwrócił się o wstrzymanie natychmiastowego wykonania tej decyzji. Zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie art. 110 K.p.a. poprzez wszczęcie postępowania w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, to jest decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], którą przedłużony został okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Podniósł też, że w związku z udzieleniem mu przez Dyrektora Izby Celnej w P. urlopu wychowawczego w okresie od [...] kwietnia 2010 r. do [...] kwietnia 2013 r. nie jest mu wypłacana od tej daty połowa uposażenia, a zatem argument finansowy podniesiony przez organ nie jest zasadny. Zwrócił też uwagę na fakultatywny charakter decyzji wydawanych na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, co oznacza, że są one wydawane w oparciu o instytucję uznania administracyjnego, która nie jest równoznaczna z dowolnością.
Zarzucił organowi I instancji brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z uzyskaniem wiedzy o podejrzeniu naruszenia przez niego obowiązków służbowych, mimo obowiązku wynikającego z ustawy o Służbie Celnej. Fakt wszczęcia postępowania karnego nie zwalniał właściwego organu celnego z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, względnie dyscyplinarnego. Podniósł też, że organ I instancji nie przeprowadził wnioskowanych przez niego dowodów, jednocześnie zaś w uzasadnieniu skarżonej decyzji odniósł się do jego postawy moralno - etycznej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przesądzić o konieczności zwolnienia go ze służby. Możliwość zwolnienia ze służby po upływie 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków powinna być stosowana w stosunku do osób, których wina jest bezsprzeczna. W stosunku natomiast do niego postępowanie karne prowadzone jest w oparciu o kłamliwe pomówienia, dlatego też powinien być traktowany tak jak inni obywatele, nie ma bowiem zasadniczej różnicy między stosunkiem służbowym funkcjonariuszy podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji posiadającymi szersze uprawnienia, a funkcjonariuszami Służby Celnej.
Odwołujący nadto zauważył, że wskazane przez organ I instancji przyczyny oddania prymatu interesowi społecznemu nie są wystarczającym powodem do zdeprecjonowania interesu indywidualnego. Zaskarżona decyzja nie zawiera także uzasadnienia spełniającego wymogi decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego, gdyż organ I instancji nie odniósł się do jego indywidualnej sytuacji i całokształtu okoliczności sprawy.
W wyniku rozpoznania odwołania Szef Służby Celnej, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że decyzja w przedmiocie zwolnienia ze służby dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wskazując, iż przedmiotem decyzji z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], było przedłużenie okresu zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego na podstawie wówczas obowiązującego przepisu art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., nr 156, poz. 1641, ze zm.)., natomiast przedmiotem skarżonej decyzji jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
W sytuacji zwolnienia ze służby, gdy dochodzi do utraty bytu prawnego całego stosunku służbowego, z datą ustania stosunku służbowego wygasają wszelkie decyzje dotyczące innych kwestii z tym stosunkiem związanych, w tym decyzja o zawieszeniu. W ocenie organu odwoławczego, spełnione zostały przesłanki fakultatywnego zwolnienia ze służby wskazane w przepisie art. 105 pkt 10 ustawy, bowiem łączny okres zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych na dzień wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby, to jest na dzień [...] czerwca 2010 r., wyniósł 17 miesięcy i 3 dni, a przyczyna zwieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, gdyż postępowanie karne przeciwko skarżącemu jest nadal prowadzone. Skarżona decyzja nie daje podstaw do stwierdzenia dowolności. Organ I instancji wykazał bowiem, że zawieszenie w obowiązkach służbowych skarżącego, poprzez blokadę etatu związaną z odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, powoduje utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w P. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że w sytuacji udzielenia mu urlopu wychowawczego, podczas którego nie otrzymuje on uposażenia, aspekt finansowy związany z zawieszeniem w obowiązkach funkcjonariusza Służby Celnej wskazany w uzasadnieniu skarżonej decyzji jest mało zasadny.
Oczywistym jest bowiem, że organ nadal ponosi koszty spowodowane realizacją zadań na stanowisku zawieszonego w obowiązkach funkcjonariusza celnego, między innymi w postaci zapłaty za służbę innych funkcjonariuszy w godzinach nadliczbowych. Dodatkowo podniósł, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza nie mogącego pełnić służby. Istnieje zatem związek między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby.
W ocenie Szefa Służby Celnej przeprowadzono wystarczające postępowanie dowodowe w sprawie. Ponadto Dyrektor Izby Celnej w P. nie działał w sprawie pochopnie, bowiem dopiero po 17 miesiącach zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych wydał skarżoną decyzję, nie mając przy tym w dalszym ciągu bliskiej i realnej perspektywy zakończenia toczącej się sprawy karnej. Poza tym, zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 K.p.k., uniewinnienia lub uchylenia prawomocnego wyroku skazującego.
Biorąc pod uwagę, że zwolnienie ze służby dotyczy funkcjonariusza celnego, zobligowanego do przestrzegania zasad etyki zawodowej i takiego postępowania, które nie narusza podstawowych wartości i dobrego imienia służby, sytuacja, w której występują uzasadnione wątpliwości co do takiego postępowania skarżącego, uniemożliwia dopuszczenie go do pełnienia służby. W związku z tym, mimo zgłoszenia gotowości do wykonywania obowiązków służbowych, nie był możliwy jego powrót do służby. Odnosząc się do zarzutu braku wszczęcia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego postępowanie dyscyplinarne, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem odrębnym, niezależnym od postępowania karnego. Podzielił też co do zasady stanowisko organu I instancji o dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby w okresie korzystania przez niego z urlopu wychowawczego, jednak pogląd ten oparł na innej podstawie prawnej oraz na odmiennej argumentacji.
Podniósł, że skarżącemu został udzielony urlop wychowawczy na podstawie art. 186 K.p. Ochronę prawną w okresie urlopu wychowawczego określa zaś art. 1861 § 1 K.p. Ochrona ta, stosownie do unormowań przepisu § 2 powyższego artykułu, ulega jednak wyłączeniu w przypadku złożenia przez pracownika wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego już po dokonaniu czynności zmierzającej do rozwiązania umowy o pracę. W niniejszym postępowaniu czynnością prawną zmierzającą do rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym było natomiast wydanie przez organ I instancji w dniu [...] stycznia 2010 r. postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby.
Skarżący zaś, dopiero po otrzymaniu w dniu [...] marca 2010 r. zawiadomienia o zakończeniu tego postępowania, złożył w dniu [...] kwietnia 2010 r. wniosek o udzielenie mu urlopu wychowawczego od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ stwierdził również, że skoro decyzja pierwszoinstancyjna została wykonana z dniem jej doręczenia, tj. z dniem [...] czerwca 2010 r., wniosek o wstrzymanie jej wykonania stał się bezprzedmiotowy.
W skardze na powyższą decyzję D. D. zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej poprzez błędne jego zastosowanie - wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Narusza to zasadę zaufania obywateli do państwa. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło też z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Wskazał także zarzut naruszenia art. 137 ustawy w zw. z art. 1861 § 2 K.p., poprzez błędną wykładnię, to jest uznanie, że w stosunku do skarżącego wyłączona jest ochrona określona w art. 1861 § 1 K.p., gdyż złożenie przez pracownika wniosku o urlop wychowawczy nastąpiło po czynności zmierzającej do zwolnienia ze służby (po wydaniu przez organ postanowienia o zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby), podczas gdy za taką czynność można uznać dopiero merytoryczne orzeczenie w toku prowadzonego postępowania, tj. decyzję o zwolnieniu ze służby.
Skarżący postawił ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, iż Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom; brak oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego; brak rozważenia, czy wskazywany jako przyczyna zwolnienia fakt blokowania etatów stanowi rzeczywisty i prawdziwy powód zwolnienia.
Z kolei naruszenia art. 7 K.p.a. skarżący upatrywał w braku realizacji zasady proporcjonalności, gdyż organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. nie naruszają prawa. W pierwszej kolejności Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi, że decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby wydana została w okresie ochronnym statuowanym treścią przepisu art. 1861 § 1 Kodeksu pracy. Sąd podzielił stanowisko Szefa Służby Celnej, iż mając na uwadze treść tego przepisu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy czynność udzielenia skarżącemu urlopu wychowawczego nie stała na przeszkodzie w rozwiązaniu z nim stosunku służbowego, w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie takiego urlopu został złożony dopiero po wszczęciu przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby. Treść tego przepisu musi być bowiem odczytywana z uwzględnieniem specyfiki stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a zatem jako odpowiednik podjętej przez pracodawcę "czynności zmierzającej do rozwiązania umowy o pracę" należy w tym wypadku uznać wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby.
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, spełnione został przesłanki określone w art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, stanowiącym materialnoprawną podstawę wydanej decyzji o zwolnieniu, a orzekające w sprawie organy prowadząc postępowanie nie uchybiły przepisom postępowania, w tym art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Dokonując analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w zakresie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych Sąd uznał, że okoliczności faktyczne sprawy uprawniały organ do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu D. D. ze służby. Uprawniona też, zdaniem Sądu, była ocena organu, że waga zarzucanych skarżącemu czynów, przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące uniemożliwieniem wykonywania zadań przypisanych służbie, przemawiają za zwolnieniem funkcjonariusza.
Sąd stwierdził także, iż ustawodawca poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z treścią art. 103 ustawy dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy, z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby do czasu jego zakończenia. Z kolei wcześniejsza decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2009 r. o zawieszeniu skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego nie stanowiła tym samym przeszkody do podjęcia decyzji o zwolnieniu tego funkcjonariusza ze służby. Decyzje te rozstrzygały o dwóch różnych kwestiach i wydane zostały w oparciu o odrębne przesłanki ustawowe.
Sąd nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego, gdyż motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniały podjętą decyzję. Ponadto organ, podejmując decyzję w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony oraz w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Również prawidłowo uznano, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej - w tym konkretnie przypadku Służby Celnej - której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za zwolnieniem ze służby. Zdaniem Sądu, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań.
W tym kontekście prawidłowe było także stanowisko organu o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę, jako niemających znaczenia w sprawie. Sąd podkreślił, że sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej, które prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z tego powodu organy nie mogły również ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za zarzucany czyn, ani oceniać wartości zgromadzonego w postępowaniu przygotowawczym materiału dowodowego, a tym bardziej odnosić się w jakikolwiek sposób do winy skarżącego, czy jego niewinności.
Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca przewidział sytuację, gdy zarzuty stawiane funkcjonariuszowi celnemu w postępowaniu karnym okażą się niezasadne, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa. Wówczas - zgodnie z dyspozycją art. 109 ust. 1 i 3 ustawy - funkcjonariusz może być przywrócony do służby na poprzednich warunkach, z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającemu uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Końcowo Sąd odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 130 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 108 K.p.a. wskazał na treść regulacji szczególnej zawartej w art. 188 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, z której wynika, że wniesienie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby nie wstrzymuje jej wykonania. Dyrektor Izby Celnej w P. był tym samym uprawniony orzec w decyzji, że podlega ona wykonaniu z dniem jej doręczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. D. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W przypadku natomiast, gdy w ocenie NSA nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, w tym: art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w zw. z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. poprzez błędną wykładnię to jest:
- - uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych;
- - uznanie, że możliwe było wydanie decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] marca 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa;
- - uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 K.p.a. poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Szef Służby Celnej nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.
Postawiono również zarzut naruszenia art. 137 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 1861 § 2 K.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w stosunku do skarżącego wyłączona jest ochrona określona w tym przepisie, gdyż złożenie przez skarżącego wniosku o urlop wychowawczy nastąpiło po czynności zmierzającej do zwolnienia ze służby (po wydaniu przez organ postanowienia o zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby), podczas gdy za taką czynność można uznać dopiero merytoryczne orzeczenie w toku prowadzonego postępowania, tj. decyzję o zwolnieniu ze służby.
Na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy wskazano naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., w tym:
- - uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy;
- - uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom;
- - uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.
Podniesiono również zarzut naruszenia art. 130 § 1 oraz 108 § 1 i 2 K.p.a. poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, w tym formułowania w treści rozstrzygnięcia skutku, który nastąpił w czasie krótszym od terminu przysługującego stronie do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, odwołując się do zasad wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz poglądów doktryny w zakresie pojęcia "uznanie administracyjne" podniesiono, że organ stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie zrealizował istoty tego upoważnienia. Organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej.
Tym samym nastąpiło przekroczenie celu i zadań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Organ przyjął bowiem, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy może nastąpić, mimo iż sytuacja skarżącego nadal spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", stanowiące podstawę zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Tymczasem przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej stanowi, iż obok przesłanki upływu określonego czasu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, konieczne jest również istnienie przyczyn będących podstawą zawieszenia. W dniu [...] czerwca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w P. podjął decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec faktu, iż prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne nadal jest w toku i nie można przewidzieć jego ostatecznego zakończenia.
Wskazuje to na rażąco błędną wykładnię wskazanego przepisu. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje - jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz druga decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Dalej, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, autor skargi kasacyjnej wskazał, że wykładnia przepisu art. 105 pkt 10 ustawy pozwala zdefiniować katalog sytuacji, w których przepis ten znajdzie zastosowanie. Jako wyjątek należy potraktować wypadek szczególny, który uzasadnia przedłużenie zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Ten to wypadek szczególny nie jest tożsamy z przyczyną zawieszenia, którą jest fakt prowadzonego postępowania karnego. Wydanie decyzji o zwolnieniu ze Służby w analizowanej sytuacji prowadzi do sprzeczności decyzji o zwolnieniu ze służby z treścią decyzji ostatecznej o przedłużeniu zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego.
Decyzja o przedłużeniu zawieszenia postępowania nie została wykonana, niewygasła (zawieszenie nie trwało do zakończenia postępowania karnego), nie została uchylona, lecz nadal znajduje się w obrocie prawnym. W tym wypadku sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym, uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Podkreślono, że skarżący uzyskując decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę wynagrodzenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia (gdy sprawa zakończy się dla niego korzystnie) może otrzymać wyrównanie. Zwolnienie ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, narusza prawa podmiotowe skarżącego.
Sąd I instancji nietrafnie uznał, że w stosunku do skarżącego wyłączona jest ochrona określona w art. 1861 § 1 K.p. Czynnością zmierzającą do rozwiązania umowy o pracę, o jakiej mowa w tym przepisie, jest tylko taka czynność, która rzeczywiście, bezpośrednio do tego zmierza. Czynność wszczęcia postępowania, a nawet zawiadomienia o zakończeniu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego, w żadnej mierze nie przesądza o tym, że postępowanie to zakończy się zwolnieniem funkcjonariusza ze służby celnej. Powyższe czynności nie mogą być zatem uznane za odpowiednik czynności zmierzającej do rozwiązania umowy o pracę, gdyż nie wynika z nich żaden termin zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego. Dopiero wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby rzeczywiście zmierza do rozwiązania stosunku pracy (stosunku służbowego). Powyższe wynika również z literalnego brzmienia omawianego przepisu. Wykazanego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji, który powielił błędną wykładnię dokonaną przez organ.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania odniesiono się do zakresu sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działania organu administracji, wskazując m. in., że sąd ten nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej.
Dalej, odwołując się do zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a. wywiedziono, że organ II instancji realizując upoważnienie do rozstrzygania w drodze uznania administracyjnego, winien był dokonać dokładnego zbadania stanu faktycznego, przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz badania kryteriów odnoszących się do strony pod kątem wyważenia słusznego interesu obywatela oraz interesu społecznego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.
Ponadto Sąd dał wiarę, iż przyczynę zwolnienia stanowi fakt "blokowania etatów", pomimo, że organ nie wyjaśnił, czy wskazana przyczyna stanowiła rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia oraz czy dane przytaczane przez organ I instancji są aktualne i rzetelne. W kwestionowanym wyroku zupełnie pominięto również fakt, iż decyzja Dyrektora Izby Celnej narusza zasadę niewykonalności decyzji nieostatecznych. Organ narusza bowiem art. 108 K.p.a., jeżeli bez powołania się na ten przepis i bez wykazania, że zachodzą podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że decyzja obowiązuje od dnia jej doręczenia. Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności w sytuacji, gdy organ wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, w żadnej mierze nie rozważając słusznego interesu skarżącego.
Natomiast w przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela obowiązkiem organu administracji jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu. Skoro zatem ustawodawca zdefiniował uzasadnione przypadki przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego, to przewidywał, iż w drodze poszanowania dla domniemania niewinności, część funkcjonariuszy pozostanie w służbie celnej. To rozwiązanie stanowi kompromis interesu funkcjonariuszy i interesu społecznego. Stwierdzono również, że organ II instancji wskazując na interes społeczny, zbyt dużą rolę przypisał konsekwencjom finansowo - organizacyjnym. Tymczasem możliwość zawieszenia w czynnościach służbowych ma charakter fakultatywny. Błędne jest więc powoływanie się na konsekwencję przez organ, który sam orzekł o zawieszeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zatem ten ostatni zarzut podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis praw materialnego.
Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola kasacyjna obejmuje w takim wypadku wyłącznie stosowanie prawa procesowego przez wojewódzki sąd administracyjny.
W pierwszej kolejności zbadaniu podlegał zatem zarzut naruszenia prawa procesowego, a w szczególności podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. na skutek oparcia zaskarżonego orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym, zebranym przez organy administracyjne z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w sposób wadliwy ocenił zgodność z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego sposób zgromadzenia i oceny materiału dowodowego przez organy administracyjne, które powołując się na blokowanie etatów przez zawieszonych w służbie funkcjonariuszy, nie zgłębiły kwestii z tym związanych.
Oceniając na wstępie procesową podstawę zaskarżenia należy stwierdzić, że nie ma sporu co do stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji; w tym zakresie skarga kasacyjna zastrzeżeń nie zgłasza. Zaskarżeniem objęto natomiast sferę ocen składających się na tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego wydana została decyzja o zwolnieniu ze służby. W tym zakresie należy przypomnieć, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającymi z art. 7 K.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli". Ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawą decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest więc w pierwszej kolejności ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).
W takim przypadku nie zachodziła prowadzenia pogłębionego postępowania osobopoznawczego, o które wnioskował skarżący i wystarczające było oparcie ustaleń faktycznych na treści dokumentów zgromadzonych w aktach personalnych, do których odwołał się organ I instancji. O możliwości zapoznania się z materiałami sprawy skarżący był w postępowaniu administracyjnym informowany i miał możliwość wypowiedzenia się co do tego zebranego materiału.
Podnieść przy tym należało, że wprawdzie w przypadku decyzji wydawanej na zasadzie uznania administracyjnego niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną ocenę okoliczności sprawy, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania skutkującą wadliwością decyzji zapadłej w takim postępowaniu, ale jak już wyżej wspomniano dotyczyć to musi materiału dowodowego niezbędnego z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych takiego postępowania. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie dla sprawy faktów. Określenia takich faktów dokonuje organ w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy i tylko do ustalenia takich faktów bezwzględnie zobligowany jest organ administracyjny rozpoznając konkretną sprawę (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 343). W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne prowadziły postępowanie na podstawie przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, który nie zawiera żadnych dodatkowych przesłanek poza upływem 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Postawiony zarzut dotyczący powierzchowności oceny materiału dowodowego nie został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uzasadniony, a w szczególności nie wskazano jakie dowody nie zostały przeprowadzone, ani też nie wskazano dowodów, których organ nie uwzględnił. Formułowany w takich okolicznościach zarzut procesowy pod adresem Sądu, który zaakceptował ustalenia organów oraz treść i sposób zredagowania uzasadnienia decyzji administracyjnej, nie może być uznany za usprawiedliwiony.
Bezpodstawne są też pozostałe zarzuty procesowe, nie związane z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.
Pierwszym z nich, błędnie podniesionym w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, zamiast w podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, było domniemane naruszenie zasady mocy wiążącej ostatecznych decyzji administracyjnych oraz zasady zaufania obywateli do państwa, na skutek wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w sytuacji, gdy pozostawała jeszcze w obiegu prawnym uprzednia decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w związku z podniesionym zarzutem wskazać, że postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby funkcjonariusza służby celnej prowadzone jest wprawdzie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w postępowaniu tym uwzględniane być muszą regulacje procesowe zawarte w ustawie o Służbie Celnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że te regulacje procesowe stanowią normy procesowe o charakterze szczególnym (lex specialis) w stosunku do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. I OSK 474/11 - zamieszczony w CBOSA).
Przepisy ustawy o Służbie Celnej (art. 105 pkt 10) dopuszczają możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z tego unormowania wynika wprost możliwość zwolnienia funkcjonariusza w trakcie obowiązywania decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków. Nie występuje w takim wypadku zarzucana sprzeczność z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu czynności służbowych, ani też nie zachodzi wypadek pozostawania w biegu prawnym dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji. Decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia wskutek wydania decyzji o zwolnieniu ze służby staje się bezprzedmiotowa, przy czym z woli ustawodawcy nie zachodzi w takim wypadku konieczność uprzedniego eliminowania "decyzji zawieszającej" przed wydaniem decyzji zwalniającej definitywnie.
Gdyby podążyć tokiem rozumowania autora skargi kasacyjnej to przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej byłby przepisem pustym (niewykonalnym). Uprzednie uchylenie decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza Służby Celnej powodowałoby jego przywrócenie do służby, co pozbawiałoby możliwości zwolnienia takiego funkcjonariusza w trybie omawianego przepisu, który wprost odnosi się tylko do funkcjonariuszy pozostających w okresie zawieszenia w pełnieniu służby. Regulacja ta uwzględnia procesową i ustrojową odrębność postępowania znajdującego zastosowanie do funkcjonariuszy celnych.
Drugim zarzutem był zarzut naruszenia przepisu art. 130 § 1 i art. 108 § 1 i 2 K.p.a. na skutek nieuwzględnienia przez organ zasady niewykonalności decyzji nie cechujących się przymiotem ostateczności lub wykonalności. Chodziło tu o wskazanie w przedmiotowej decyzji daty zwolnienia ze służby jako dnia doręczenia decyzji organu I instancji. W tej mierze jeszcze raz należało zwrócić uwagę na omówioną wyżej zasadę odrębności procesowych przepisów ustawy o Służbie Celnej w stosunku do ogólnej procedury administracyjnej. Art. 105 pkt 10 tej ustawy reguluje jako jedyną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia, a zatem po upływie tego okresu, w każdym czasie takie zwolnienie może być dokonane. Niewątpliwie w dacie doręczenia skarżącemu decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2010 r. wskazany termin o charakterze materialnoprawnym (a nie procesowym) już upłynął, a wobec tego decyzja taka mogła nie tylko zostać wydana ale i wskazywać datę skutku w postaci daty zwolnienia ze służby, o ile data ta nie naruszała wspomnianej regulacji materialnoprawnej i przypadała po upływie dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia.
Należy ponadto podnieść i tę okoliczność, na którą trafnie wskazywał już Sąd I instancji, że przepis art. 188 ust 3 w zw. z ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wprost stanowi, że złożenie odwołania do Szefa Służby Celnej od decyzji wydanej w przedmiocie zwolnienia ze służby, nie wstrzymuje wykonania decyzji. W takim wypadku zbyteczne jest nadawanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie przepisu art. 108 § 1 K.p.a.
W takim stanie rzeczy rozważyć należało drugi z podniesionych zarzutów, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej przez niewłaściwe jego zastosowanie i przekroczenie ram uznania administracyjnego.
Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu administracyjnego przyjmuje się, że ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany.
Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy przy jej wydaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (zob. B. Adamiak – op. cit. str. 425). Autor skargi kasacyjnej powołuje się w jej uzasadnieniu na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym, w których uznawano, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten co do zasady podziela. Nie oznacza to jednak jakiegokolwiek prymatu interesu strony nad interesem organu, który jest w stosunku do skarżącego podmiotem zatrudniającym, mogącym oczekiwać od niego określonych zachowań stricte pracowniczych, a w szczególności gotowości i zdolności do świadczenia pracy.
W wyroku z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/11 (zam. w CBOSA) zwrócono trafnie uwagę na to, że oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2).
Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10).
Sąd zwrócił uwagę też na to, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Organy administracyjne w sposób szczegółowy wskazały niekorzystne z punktu widzenia interesów służby uwarunkowania, które występują w związku z długotrwałą absencją skarżącego i innych funkcjonariuszy. Chodzi tu w szczególności o skutki finansowe związane z koniecznością wypłaty części wynagrodzenia nieobecnych funkcjonariuszy oraz o skutki organizacyjne związane z blokadą etatów i niemożnością zapewnienia odpowiedniej obsady poszczególnych zmian na stanowiskach odpraw, powodujące określone skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań nałożonych na Służbę Celną. Przedstawione przez organ I instancji konsekwencje długotrwałej absencji funkcjonariuszy celnych na ich stanowiskach pracy są na tyle oczywiste, że prowadzenie dalszego dodatkowego postępowania dowodowego w tym przedmiocie było zbyteczne.
Skarżący nie przedstawiał przy tym jakie dowody mogłyby zweryfikować takie stanowisko organu, co czyni podejmowana w tej mierze polemikę gołosłowną. Ustaleń tych nie podważano konkretnymi dowodami ani w skardze, ani nie przedstawiono przekonywającej argumentacji w skardze kasacyjnej, a zatem nie ma podstaw by nie stałyby się one podstawą dokonywanych przez organy i sąd administracyjny ocen.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy celne orzekające o zwolnieniu ze służby D. D. prawidłowo uznały w świetle okoliczności faktycznych tej sprawy, że interes skarżącego wyrażający się w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji nie tracąc z pola widzenia zasad przewidzianych na gruncie art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz reguł wynikających z przepisów art. 77 § 1 i 78 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd zasadnie uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a postępowanie spełniało standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd za chybione należy uznać zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. Odnosząc się do uwag uzasadnienia skargi kasacyjnej, dotyczących obejmowania skarżącego w toczącym się postępowaniu karnym zasadą domniemania niewinności, należy podkreślić, że w tego rodzaju sprawach organ nie ma obowiązku utrzymywania stanu zawieszania postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej.
Samo wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego skutkuje wydaniem decyzji w zakresie stosunku służbowego (zawieszeniem w pełnieniu obowiązków służbowych). Dodatkowo ustawodawca, poprzez treść art. 105 pkt 10 w powiązaniu z art. 103 ustawy o Służbie Celnej dał organom Służby Celnej możliwość zwolnienia tych funkcjonariuszy celnych, którzy z uwagi na wyjątkowo długi okres zawieszenia (trwający ponad 1 rok) i toczące się w dalszym ciągu postępowanie karne, nie mogą pełnić służby. Działania podjęte przez organy celne w stosunku do D. D. nie naruszały wynikającej z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasady domniemania niewinności.
Nie można bowiem nie zauważyć, że to nie wina skarżącego lub jej brak legły u podstaw decyzji dotyczącej zwolnienia go ze służby, co przewiduje art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, lecz długość okresu zawieszenia zależna od okresu prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego (art. 105 pkt 10 tej ustawy).
Na koniec należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 137 ustawy o Służbie celnej w zw. z art. 1861 § 2 Kodeksu pracy na skutek błędnej wykładni tych przepisów i uznanie że w stosunku do skarżącego wyłączona jest ochrona wynikająca z tego ostatniego przepisu.
Zgodnie z art. 137 ustawy o Służbie Celnej do funkcjonariusza stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), zwanej dalej "Kodeksem pracy", dotyczące uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, chyba że przepisy ustawy są korzystniejsze. Jest to zatem odesłanie generalne rozciągające rozwiązania ochronne związane z rodzicielstwem przewidziane w Kodeksie pracy w stosunku do pracowników na osoby pozostające w niepracowniczym stosunku służbowym, zawiązanym na podstawie przepisów ustawy o Służbie Celnej. Oznacza to, że właściwe regulacje prawa pracy można stosować wprost do funkcjonariuszy pozostających w stosunku służbowym. Jednym z rozwiązań ochronnych jest przewidziany w art. 1861 § 1 Kodeksu pracy zakaz wypowiedzenia lub rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę w okresie od dnia złożenia przez pracownika wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego do dnia zakończenia tego urlopu.
Uprawnienie do korzystania przez funkcjonariusza Służby Celnej z instytucji urlopu wychowawczego, podobnie jak uprawnienie pracownika nie jest jednak uprawnieniem bezwarunkowym. Rozwiązanie przez pracodawcę umowy w tym czasie jest dopuszczalne tylko w razie ogłoszenia upadłości lub likwidacji pracodawcy, a także gdy zachodzą przyczyny uzasadniające rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika (art. 1861 § 1 zd. 2 K.p.). Ponadto w przypadku złożenia przez pracownika wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego po dokonaniu czynności zmierzającej do rozwiązania umowy o pracę, umowa rozwiązuje się w terminie wynikającym z tej czynności (art. 186 § 2 K.p.).
Przeniesienie tej ostatniej regulacji na grunt przepisów normujących pragmatykę służbową funkcjonariuszy Służby Celnej musi uwzględniać odrębne regulacje obowiązujące w tej pragmatyce. Dotyczy to w szczególności zasad rozwiązywania stosunków służbowych, które nie przewidują m. in. rozwiązywania stosunku służbowego w drodze wypowiedzenia, czyli w drodze jednostronnego oświadczenia woli o charakterze cywilnoprawnym. Procedura rozwiązywania niepracowniczego stosunku służbowego kształtowana jest przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące całokształt zasad i reguł charakterystycznych wyłącznie dla procedury administracyjnej, postępowania toczącego się z udziałem zwalnianego funkcjonariusza, któremu doręcza się poszczególne akty podejmowane w jego toku. Funkcjonariusz korzysta przy tym ze wszystkich uprawnień przysługujących stronie postępowania, przewidzianych przepisami K.p.a. Nie można zatem można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że pierwszą i jedyną czynnością zmierzającą do rozwiązania stosunku służbowego jest decyzja o rozwiązaniu tego stosunku.
Przepis art. 1861 § 2 K.p. nie rozróżnia czynności bezpośrednio zmierzających do rozwiązania stosunku pracy (służbowego) oraz czynności pośrednio zmierzających do tego skutku. W sytuacji, gdy właściwa procedura obejmuje podejmowanie czynności wszczęcia postępowania administracyjnego, przeprowadzanie czynności dowodowych, których zwieńczeniem jest umożliwienie stronie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i prawo do wypowiedzenia się co do tego materiału, a nie tylko wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby, za czynności zmierzające do rozwiązania stosunku służbowego uznane być muszą te z wyżej wymienionych czynności, które warunkują możliwość wydania decyzji, a jednocześnie w sposób jednoznaczny rozpoczynają postępowanie w stosunku do określonego funkcjonariusza, informując go o zamiarze zwolnienia go ze służby. Czynnością taką niewątpliwie jest wydanie i skuteczne doręczenie zainteresowanemu postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie trafnie Sąd I instancji przyjął, że złożenie przez skarżącego wniosku o udzielenie mu urlopu wychowawczego już po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, wypełniało dyspozycję przepisu art. 1861 § 2 K.p. Ustawodawca posługuje się wprawdzie zwrotem "umowa rozwiązuje się w terminie wynikającym z tej czynności", ale w przypadku trybu rozwiązania niepracowniczego stosunku służbowego, charakteryzującego się wskazanymi wyżej odmiennościami, termin ten wynikać będzie nie tyle z każdej z poszczególnych czynności podejmowanych w toku tego postępowania, ale z decyzji kończącej takie postępowanie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.