Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Lu 496/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P.G. - redaktora naczelnego dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B.P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
P.G. – redaktor naczelny dziennika "Ł." (dalej skarżący) wniósł w dniu 31 października 2014 r. (data wpływu) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B.P. (w skrócie ZO PZŁ bądź Zarząd), polegającą na nierozpoznaniu wniosku dziennikarza dziennika "Ł." – K.M. (dalej wnioskodawca) z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji prasowej. Skarżący wskazał, że wniosek obejmował żądanie udzielenia informacji dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do PZŁ przez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile obowiązany był zapłacić każdy z nich. Z uwagi na to, że objęte wnioskiem informacje prasowe miały jednocześnie charakter informacji publicznej, organ winien podjąć czynności w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (co wynika z art. 3a ustawy [z dnia 26 stycznia 1984 r.] - Prawo prasowe (Dz. U. nr 5, poz. 24 ze zm., dalej pp bądź Prawo prasowe), mimo to organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy PZŁ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z 11 września 2014 r. zwrócił się do redaktora naczelnego o wyjaśnienie czy K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji, prosząc jednocześnie o nadesłanie stosownego upoważnienia, jednak odpowiedzi nie uzyskał. W konsekwencji, zdaniem organu, skarga na bezczynność jest przedwczesna i niedopuszczalna. Organ nie był uprawniony do udzielenia informacji prasowej podmiotowi, który nie wykazał, że jest dziennikarzem. Samo sformułowanie wniosku na papierze firmowym dziennika "Ł." i wskazanie "Rej.Pr.SO w Gdańsku, nr 1079" nie było wystarczające do uznania, że wnioskodawca jest dziennikarzem tego dziennika.
W świetle art. 4 ust. 3 pp, pisemną odmowę udzielenia takiej informacji doręcza się redakcji na żądanie redaktora naczelnego, a takiej skarżący nie zażądał. Z tych względów, zdaniem organu, nie można mu zarzucić bezczynności, gdyż taka na gruncie Prawa prasowego nie istnieje, a jednocześnie organ nie miał obowiązku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie miały zastosowanie przepisy tej ustawy, to wnioskodawca winien wykazać, że posiada interes publiczny, czego nie uczynił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. Sąd wskazał, że wniosek z 8 września 2014 r. złożono na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pp, a więc dotyczył informacji prasowej. Z żądaniem udzielenia takiej informacji może wystąpić tylko "prasa", która – zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 pp - obejmuje zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Osobami takimi są dziennikarze, redaktorzy i redaktorzy naczelni (art. 7 ust. 2 pkt 5-7 pp). Dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji (art. 7 ust. 2 pkt 5 pp). Wojewódzki Sąd zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30.1.2013 r., I OSK 3126/12 stwierdził, że "dla redakcji pracownikami, w rozumieniu art. 35 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), będą dziennikarze, których teksty redakcja publikuje, niezależnie od tego, czy są zatrudnieni na podstawie umowy o pracę, czy pracują dla niej na podstawie umów o dzieło czy zleceń".
Sąd wyjaśnił, że "redaktor naczelny, jako osoba mająca uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji, reprezentuje ją w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, że może on także umocować do działania w swym imieniu osobę fizyczną wykonującą zawód dziennikarza, którego teksty redakcja publikuje". Sąd I instancji stwierdził, że z powyższego wynika, że skuteczne złożenie wniosku o udzielenie informacji prasowej możliwe jest wyłącznie przez dziennikarza, który jest zatrudniony przez właściwą redakcję (będącą zespołem ludzi) na podstawie umowy o pracę bądź innej umowy cywilnoprawnej, z której wynika upoważnienie do działania w imieniu prasy. W sprawie niniejszej z wnioskiem o udostępnienie informacji prasowej wystąpił K.M., który nie wykazał, by z redakcją dziennika "Ł." łączyła go jakakolwiek umowa zobowiązująca do wykonywania czynności dziennikarskich na rzecz tego dziennika, w tym do występowania w imieniu tego dziennika z wnioskami o udzielenie informacji prasowej.
Również redaktor naczelny tego dziennika – P.G., mimo wezwania organu, jak i w toku postępowania przed Sądem, nie przedstawił stosownych dokumentów potwierdzających, że wnioskodawca jest umocowany do działania na rzecz dziennika "Ł.". W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek z 8 września 2014 r. o udzielenie informacji prasowej pochodził od prasy, tym samym brak jest podstaw do uznania, że organ miał obowiązek wniosek ten załatwić w ustawowy sposób, a w konsekwencji organowi nie można zarzucić bezczynności. Z bezczynnością mamy do czynienia tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje odpowiednich działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia ewentualnej bezczynności organu polegającej na nierozpoznaniu tego wniosku w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198), jako pochodzącego nie od prasy, lecz od osoby fizycznej (wnioskodawcy), o ile organ uznałby, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.G. – redaktor naczelny dziennika "Ł.", reprezentowany przez radcę pr. M.T.-T. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie:
- I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 ppsa przez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B.P. w udzieleniu prasie informacji publicznej ze względu na brak w ocenie Sądu bezczynności w działaniu Organu, podczas gdy Organ pozostawał w bezczynności, gdyż winien był albo żądanej informacji udzielić albo też wydać decyzję o odmowie jej udzielenia lub decyzję o umorzeniu postępowania;
- II. prawa materialnego przez naruszenie:
- 1. art. 3a ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. nr 5 poz. 24 ze zm.) przez jego niezastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wnioskowana informacja mimo, że pochodziła od prasy, winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 2. art. 3a w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 pp przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za niezbędne w niniejszej sprawie żądanie przez Organ udokumentowania faktu, że wnioskodawca jest dziennikarzem i przedstawienia stosownego upoważnienia, podczas gdy uzyskanie takiej informacji było w niniejszym stanie faktycznym bez znaczenia, a nadto z przesłanego wniosku jednoznacznie wynikało, że pochodził on od prasy.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm art. 203 i 205 ppsa, w tym: kosztów zastępstwa procesowego za II instancję; kosztów "sporządzenia uzasadnienia wyroku" WSA w kwocie 100 zł; opłaty skarbowej 17 zł od pełnomocnictwa dodatkowego pełnomocnika skarżącego; kosztów dojazdu samochodem pełnomocnika skarżącego na rozprawę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w B.P., reprezentowany przez radcę pr. P.G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako całkowicie bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa).
Zarzuty naruszenia art. 3a pp (zarówno samoistnie, jak i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 pp), które wymagały łącznego rozpoznania, okazały się nieusprawiedliwione.
Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.
Pierwszy wynika z art. 3a pp, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 pp i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację.
W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 pp). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta winna zawierać oznaczenie organu; jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi; datę jej udzielenia; redakcję, której dotyczy oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 pp).
Prasa to publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 pp). Dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji (art. 7 ust. 2 pkt 5 pp).
Dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 (art. 11 ust. 1 pp). By wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 pp, mógł być rozpoznany zgodnie z Prawem prasowym, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, ani na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 pp. Gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Winna wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie owej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Ł.", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, którego do wniosku nie dołączono.
Nie można wykluczyć choćby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.
Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a pp. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.
W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w B.P. z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 pp., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Ł." i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku przez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 8 września 2014 r. od prasy.
Zarzut błędnej wykładni art. 3a w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 5 pp, pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji trafnie stanął na stanowisku, że dla powstania obowiązku ZO PZŁ rozpoznania wniosku z 8 września 2014 r., koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy i pogląd ten należy ocenić jako prawidłowy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946) i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ obowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.
Przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, przez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.
Braki wniosku o udzielenie informacji w trybie Prawa prasowego, które nie zostały konwalidowane mimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że redaktor naczelny dziennika "Ł." nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność ZO PZŁ w B.P. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.
Wyrok nie narusza także art. 2 ust. 1 udip, wskazanego w uzasadnieniu (s.
6) skargi kasacyjnej. Wnioskodawca we wniosku z 8 września 2014 r. jednoznacznie wybrał dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 Prawa prasowego, i wskazał tryb odmowy na podstawie art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Skarżący nie może zatem skutecznie domagać się, by informacja o którą wnioskodawca ubiegał się wnioskiem z 8 września 2014 r., została udzielona wnioskodawcy jako "każdemu" w rozumieniu art. 2 ust. 1 udip. Podniesiony w uzasadnieniu zarzutu argument "A jeżeli Organ uznał, że nie jest on dziennikarzem, tylko osobą fizyczną..." (s. 4 skargi kasacyjnej) nie jest relewantny. Każdy dziennikarz jest osobą fizyczną; nie jest bowiem osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej (wyrok WSA w Warszawie z 11.2.2004 r., SAB 391/03, Gazeta Prawna 2005/16/s. 6, Lex 169533, akceptowane przez I. Kamińską, M. Rozbicką-Ostrowską, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 67, uw. 1). Osobą fizyczną jest każdy człowiek, który od chwili urodzenia jest podmiotem praw i obowiązków, czyli ma zdolność prawną (art. 1, art. 33, art. 331 § 1 kc; T. Sokołowski w: red. A. Kidyba, Kodeks cywilny. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, t. 1, uw. 3 do art. 1). Ubiegająca się o informację publiczną osoba fizyczna winna mieć pełnię praw cywilnych (być pełnoletnia i nieubezwłasnowolniona; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – op. cit. s. 66, uw. 1).
Art. 151 ppsa zawiera normę wynikową. Sąd I instancji właściwie zastosował przywołane w zarzutach II. 1 i 2 przepisy prawa materialnego, zatem prawidłowo oddalił skargę (art. 151 ppsa).
Sąd spostrzega, że w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w dniu 13 stycznia 2016 r. czekały na rozpoznanie 154 sprawy ze skarg kasacyjnych od wyroków I instancji w sprawach ze skarg związanych z korzystaniem z tego prawa przez redaktora naczelnego lub dziennikarza dziennika "Ł.", a 87 takich spraw zostało już rozpoznanych, co w ujęciu generalnym może być odczytywane jako nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji. Wnioskodawca dnia 8 września skierował identyczne wnioski do 49 okręgów Polskiego Związku Łowieckiego (s. 4 skargi kasacyjnej).
Skoro wniosek z 8 września 2014 r. nie został skutecznie złożony, w tym znaczeniu, że nie wykazano, by był to wniosek pochodzący od prasy, zatem nie zaistniała konieczność jego rozpoznawania w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zauważyć przy tym należy, w odniesieniu do twierdzeń skargi kasacyjnej, że w przedmiotowej sprawie to nie wnioskodawca złożył skargę na bezczynność ZO PZŁ w B.P. w rozpoznaniu jego wniosku z 8 września 2014 r. Nie było zatem przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego, czy PO PZŁ pozostawał wobec tego wniosku złożonego przez wnioskodawcę w imieniu własnym bezczynny i dlaczego nie podjął działań, o których mowa w art. 13 lub art. 14, 15 i 16 udip. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była bezczynność w udzieleniu informacji prasie, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.