Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 91/14, w sprawie ze skargi M. S., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od infrastruktury technicznej (Dz. Urzęd. Woj. Ł. Nr [...], poz. [...]), ustalił opłatę adiacencką w wysokości 600 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (woda i kanalizacja) położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb [...] – K. (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał M. S. jako właściciela nieruchomości w ½ części do wniesienia na rzecz Gminy K. tytułem opłaty adiacenckiej powyższej kwoty (pkt 2 decyzji).
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie ze sporządzonym na jego zlecenie operatem szacunkowym, na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wartość nieruchomości stanowiącej współwłasność M. S. wzrosła z kwoty 158.640 zł do wartości 163.440 zł, czyli o 4.800 zł, a zatem uwzględniając wynikającą z powołanej powyżej uchwały 25% procentową stawkę opłaty adiacenckiej dało to kwotę 1.200 zł, która naliczona proporcjonalnie do posiadanego przez skarżącego udziału w nieruchomości wynoszącego ½ części, wynosi 600 zł.
M. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, podnosząc, że nie zawiera ona określenia jej adresata, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie w całości materiału dowodowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych, mające istotne znaczenie dla sprawy i zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przesłanki warunkujące naliczenie opłaty zostały w sprawie spełnione, bowiem jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na terenie gminy wybudowano sieć wodociągową i kanalizacyjną, a organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie tych sieci, zatem stworzone zostały warunki do podłączenia działki do tychże sieci. Stwierdził ponadto, że nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, gdyż zawiera on wszystkie wymagane elementy, jest spójny i logiczny oraz sporządzony został w sposób jasny i czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, a określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną. W sprawie zostały również spełnione także pozostałe przesłanki do naliczenia opłaty adiecenckiej wynikające z art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem działka stanowiąca współwłasność odwołującego się jest gruntem budowlanym, co potwierdzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, wbrew zarzutom odwołującego, strony decyzji zostały określone w niej prawidłowo. W jej sentencji organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na rzecz gminy i zobowiązał do jej zapłaty współwłaściciela nieruchomości poprzez wskazanie jego imienia i nazwiska, wraz z adresem zamieszkania. Stroną postępowania w sprawie jest odwołujący się, tj. podmiot będący w dniu, w którym powstały warunki do podłączenia nieruchomości do sieci, współwłaścicielem gruntu, bo to on uzyskuje korzyść majątkową na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.
M. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się jej uchylenia. W jego ocenie, operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu nie powinien stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem został przygotowany w sposób wadliwy. W szczególności rzeczoznawca nie uwzględnił niskiej nośności terenu działki na skutek zasypania znajdującego się na jej terenie stawu. Podniósł, że w toku postępowania, nie miał możliwości zadawania pytań rzeczoznawcy co do sporządzonego operatu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 63 K.p.a. odwołanie, jak każde podanie, aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi, w tym powinno być podpisane przez osobę je wnoszącą. Brak podpisu strony na podaniu jako brak formalny, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a., powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Uznanie zatem przez organ odwoławczy za odwołanie pisma niepodpisanego przez osobę je wnoszącą oznacza, że organ ten bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z tym decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, do akt administracyjnych dołączona została kserokopia odwołania z oryginalnie umieszczoną na niej prezentatą organu pierwszej instancji, wskazującą datę wpływu. Powyższe oznacza, że skarżący złożył w organie pierwszej instancji kserokopię odwołania, które nie zostało przez niego podpisane, bowiem podpis na dokumencie jest także kserokopią. Organ odwoławczy nie tylko nie wezwał skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie, ale rozpoznał odwołanie w trybie art. 127 § 1 K.p.a., co stanowi rażące naruszenie tegoż przepisu.
Z tych względów, z uwagi na dostrzeżone w sprawie uchybienia natury formalnej, Sąd pierwszej instancji uznał, że merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi, jest przedwczesne i od takowych odstąpił.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazało na naruszenie:
- - prawa materialnego, a to:
- a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego;
- b) art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 K.p.a. przez błędną ich wykładnię, bowiem kserokopia odwołania będąca rzeczywistym odzwierciedleniem odwołania jest podpisana przez wnoszącego i nie zachodziły jakiekolwiek podstawy do uznania, że brak było na nim złożonego podpisu, a nadto w obrocie prawnym istnieje oryginał odwołania, tym samym wywodzenie o jego wadach szczególnych nie znajduje uzasadnienia prawnego;
- - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe i dowolne zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], wskutek błędnego uznania, że ma miejsce rażące naruszenie prawa w sytuacji, gdy taka wada szczególna nie występuje;
- b) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, bowiem w przypadku gdy akta sprawy nie zawierały oryginału odwołania, a jedynie jego kserokopię, nie było żadnych przeszkód prawnych do wezwania organu administracji do jego przedłożenia, bo nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do istnienia oryginału, a tym samym dopuszczenie dowodu o określonej treści;
- c) art. 134 P.p.s.a. poprzez ograniczenie swej oceny do "oceny formalnej", gdy normy prawa nie dają podstaw do uniknięcia konieczności oceny merytorycznej w granicach sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie sposób się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, iż rozpoznawany stan faktyczny pozwalał na bezsporne przyjęcie, iż będąca w aktach kserokopia odwołania, na której widnieje także skserowany podpis wnoszącego tożsamy jest z brakiem podpisu w ogóle, przez co Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. bez podstawy prawnej wystąpiło w charakterze organu odwoławczego i związku z tym decyzja tego organu dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzucono, że przekazana wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podpisana kserokopia odwołania będąca wiernym odwzorowaniem oryginału, stanowiła niezaprzeczalne źródło wiadomości o istnieniu dokumentu oryginalnego o odwzorowanej w niej treści. Organ drugiej instancji, rozpoznając sprawę dysponował oryginałem odwołania spełniającym wszystkie wymagane przepisami prawa wymogi formalne i orzekał na jego podstawie. Na dowód powyższego twierdzenia, do skargi kasacyjnej dołącza oryginał odwołania.
Zatem Sąd pierwszej instancji w sposób zupełnie nieuzasadniony przyjął, że organ ten bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego, gdy istnieje odwołanie, spełniające wszystkie wymogi formalne pozwalające na jego skuteczne rozpoznanie. Wobec powyższego, brak było podsatw do uznania przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie z rażącym naruszeniem prawa.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący M. S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
W niniejszej sprawie główny zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do wadliwego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie skarżącego, które jak to wynika z akt administracyjnych jest jedynie kserokopią jego oryginału, którego nie ma w aktach. Zdaniem Sądu, podpis na kserokopii nie mógł być uznany za podpis własnoręczny wnoszącego odwołanie, zatem odwołanie nie było podpisane i bez usunięcia tego braku nie mogło zostać rozpoznane. Mimo tego organ odwoławczy rozpoznał je, nie wzywając uprzednio strony do jego podpisania, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia art. 127 § 2 K.p.a.
Przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jak i treść skargi wniesionej przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję organu drugiej instancji i zawarte w niej zarzuty, w żadnej mierze nie wskazywały na fakt braków formalnych odwołania, bądź wątpliwości co do jego złożenia. Wprawdzie znajdująca się w aktach administracyjnych jedynie kserokopia odwołania mogła wzbudzić uzasadnione wątpliwości Sądu rozpoznającego skargę co do prawidłowości podjęcia przez organ odwoławczy czynności rozpoznania przedmiotowego odwołania i rozstrzygnięcia sprawy.
Zauważyć jednak należy, że Sąd pierwszej instancji, wydając wyrok na podstawie akt sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. powinien zadbać, aby zgromadzony materiał był kompletny. Jeżeli organ administracji nie przedłożył Sądowi pełnych akt sprawy (co wynikało z tych akt), Sąd nie powinien orzekać w sprawie, lecz wezwać ten organ do uzupełnienia akt sprawy. Jeżeli tego nie uczyni, wydany wyrok nie będzie zgodny z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2362/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50-61). Nie wykonując tego obowiązku w sposób należyty Sąd pierwszej instancji, jak to zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, naruszył przepisy o postępowaniu, gdyż na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie istniejących wątpliwości przez zobowiązanie organu do przedłożenia oryginału odwołania.
Przeprowadzenie postępowania dowodowego w omawianym zakresie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, a wręcz zrealizowałoby zasadę koncentracji materiału procesowego (art. 7 P.p.s.a.). Zatem podstawa kasacyjna naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy znajduje swoją usprawiedliwioną podstawę, tym bardziej, że do skargi kasacyjnej został dołączony brakujący oryginał odwołania, podpisany przez stronę.
W konsekwencji powyższego uchybienia procesowego, Sąd pierwszej instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wobec istnienia oryginału odwołania bez braków formalnych, nie było podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w związku z art. 127 K.p.a.
Mając zatem na uwadze, że wskazane podstawy kasacyjne naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania oraz art. 134 P.p.s.a. okazały się zasadne, powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Natomiast podstawa kasacyjna naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz ustrojowego, który określa podstawę funkcjonowania sądów administracyjnych i toczącego się przed nim postępowania.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od M. S.