Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1329/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 889/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 18 marca 2015 r., nr VII/80/2015, w sprawie likwidacji Przedszkola nr 1 w Środzie Wielkopolskiej w części nie objętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2015 r., nr KN-I.4131.1.136.2015.5; zaś w pozostałym zakresie skargę odrzucił.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą Nr VII/80/2015 z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie likwidacji Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi Nr 1 w Środzie Wielkopolskiej, Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej, wskazując na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g.") oraz art. 59 ust. 1 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej jako "u.s.o.") uchwaliła likwidację, z dniem 31 sierpnia 2015 r., Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi Nr 1 w Środzie Wielkopolskiej (§ 1 Uchwały), określiła, że należności i zobowiązania likwidowanej jednostki przejmuje Miasto Środa Wielkopolska (§ 2 Uchwały), wskazała, że mienie ruchome znajdujące się w likwidowanej placówce oświatowej zostanie rozdysponowane zgodnie i zarządzeniem Burmistrza (§ 3 Uchwały) oraz wskazała, że dokumentację likwidowanej placówki oświatowej przejmuje Burmistrz, za wyjątkiem dokumentacji przebiegu wychowania, którą przejmuje Wielkopolski Kurator Oświaty w Poznaniu (§ 4 Uchwały). Wykonanie Uchwały powierzono Burmistrzowi i określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia 31 sierpnia 2015 r. (§ 5).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 27 kwietnia 2015 r., Nr KN-I.4131.1.1136.2015.5, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność § 7 uchwały Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej Nr VII/80/2015 z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie likwidacji Przedszkola z Oddziałami Integracyjnymi Nr 1 w Środzie Wielkopolskiej w zakresie wyrazów "i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego".

W skardze na powyższą uchwałę Rada Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych wskazując a art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 50 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła, że zaskarżona uchwała nie została przedłożona do zaopiniowania Radzie Województwa Wielkopolskiego OPZZ - co stanowi naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Środa Wielkopolska wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że uchwala została, zgodnie z przepisami, przedstawiona do zaopiniowania zarządowi oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Środzie Wielkopolskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej, gdyż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm., dalej u.z.z.) związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. Z kolei art. 6 u.z.z. stanowi, że związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Uprawnienia związków w tym zakresie należy rozumieć szeroko – obejmują one m. in. opiniowanie aktów prawnych.

Sad wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z., organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od dnia następującego po dniu doręczenia założeń albo projektu wraz z pismem określającym termin przedstawienia opinii.

Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Strona skarżąca jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji. Skoro zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny tej uchwały.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarżąca upatruje przesłanki nieważności uchwały w nieprzedstawieniu jej projektu bądź założeń odpowiednim władzom statutowym związku, będącego organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji. Zgodnie z art. 6 ust. 2 tejże ustawy za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż 300.000 członków będących pracownikami;

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Zdaniem Sądu ten zarzut skargi jest zasadny.

Sąd ocenił jako błędne stanowisko, zgodnie z którym wymóg przedstawienia projektu uchwały odpowiednim władzom statutowym związku został spełniony poprzez przedstawienie założeń do projektów uchwał do zaopiniowania Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Środzie Wlkp. Art. 19 ust. 1 statutu przewiduje bowiem, że OPZZ ma wojewódzkie i powiatowe struktury terytorialne, których organy opiniują założenia i projekty aktów prawnych. Wobec wyraźnego zastrzeżenia w Statucie OPZZ materii opiniowania założeń i projektów aktów prawnych do właściwości struktur terytorialnych, nie zaś branżowych OPZZ przyjąć należy, że prawidłowe wykonanie obowiązku z art. 19 ust. 2 u.z.z. polegać winno na kierowaniu ich właśnie do terytorialnych, a nie branżowych struktur OPZZ. Zatem, skarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa (art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.), co musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Nadto, Sąd podzielił stanowisko, że art. 5 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm., dalej jako u.s.o.) należy rozumieć jako określający w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina. Tego obowiązku gminy nie może zastąpić rozwiązanie polegające na powierzeniu wykonywania zadań w zakresie zakładania i prowadzenia publicznych placówek oświatowych odrębnej osobie prawnej. Żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani ustawy o systemie oświaty bezpośrednio nie zabrania organowi prowadzącemu szkoły zlikwidowania wszystkich szkół i placówek prowadzonych przez ten organ. Nie oznacza to jednak, że zamiar takiej likwidacji, czy sama ich likwidacja, są zgodne z prawem. Art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania te obejmują m.in. sprawy edukacji publicznej.

Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu "Ustawy określają, które zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy". Taką ustawą jest ustawa o systemie oświaty, która w art. 104 ust. 1 i art. 105 zalicza do obowiązkowych zadań własnych gmin prowadzenie szkół podstawowych i przedszkoli. Obowiązkowy charakter tych zadań powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować, czy też przekazać ich do wykonania innemu podmiotowi. Art. 5 ust. 5 u.s.o. stanowi, że zakładanie i prowadzenie m.in. przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gmin.

Wobec powyższego Sąd na podstawie 47 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę w zakresie w jakim dotyczy ona części uchwały wyeliminowanej z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego.

Skargę kasacyjną od powyższego wniosła Gmina Środa Wielkopolska. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

1. 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Zarząd Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Środzie Wielkopolskiej nie jest organem właściwym reprezentatywnej organizacji związkowej do opiniowania aktów organów samorządu terytorialnego, a tym samym, że zwrócenie się o opinię w sprawie założeń do uchwały w przedmiocie likwidacji Przedszkola Nr 1 do Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Środzie Wielkopolskiej nie wypełnia obowiązku z art. 19 u.z.z., mając na uwadze art. 18 ust. 1 statutu OPZZ w zw. z art. 6 pkt 1 Statutu ZNP,
2. 2) Obrazę przepisów postępowania, a w szczególności art. 101 u.s.g. w zw. z art. 50 § 2 P.p.s.a., poprzez uznanie, że Radzie Województwa Wielkopolskiego OPZZ przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy interes prawny w zaskarżeniu uchwały może przysługiwać tylko i wyłącznie organizacji związkowej której interes prawny z art. 19 u.z.z. został naruszony przez akt administracyjny o charakterze generalnym, tym czasem uchwała Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej miała charakter indywidualny.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i rozpatrzenie sprawy na rozprawie.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. pełnomocnik Gminy oświadczył, że dwa tygodnie przed rozprawą Gmina weszła w posiadanie upoważnienia udzielonego przez Przewodniczącego OPZZ zarządom oddziałów terenowych ZNP i przedłożył kopię tego upoważnienia. Pełnomocnik OPZZ wniósł o pominięcie dowodu z kopii upoważnienia. Sąd zobowiązał pełnomocnika Gminy do przedłożenia oryginału upoważnienia lub uwierzytelnionego odpisu oraz rozprawę odroczył.

Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. pełnomocnik Gminy poinformował, że ani Gmina, ani Zarząd Oddziału ZNP w Środzie Wielkopolskiej, nie są w posiadaniu oryginału upoważnienia. Przedłożył kolorową fotokopię upoważnienia oraz wniósł o zobowiązanie uczestnika do przedłożenia oryginału. Dodał, że ZNP na swych stronach publikuje elektroniczną wersję tego upoważnienia. Zauważył, że w identycznym stanie faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1215/16, orzekł o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Pismem z dnia 30 listopada 2016 r. pełnomocnik OPZZ poinformował, że Rada Wojewódzka OPZZ nie jest w posiadaniu oryginału upoważnienia z dnia 12 stycznia 2015 r. Dokumentu tego nie posiada również Zarząd Okręgu ZNP w Poznaniu. Nie może zatem przedłożyć oryginału, ani uwierzytelnionej kopii lub odpisu.

Na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. Sąd dopuścił dowód z kopii upoważnienia udzielonego w dniu 12 stycznia 2015 r. przez Przewodniczącego OPZZ zarządom oddziałów ZNP. Pełnomocnicy nie złożyli innych wniosków dowodowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

Zarzut naruszenia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w zw. z art. 50 § 2 P.p.s.a. jest bezzasadny. W art. 19 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 167 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jest mowa o opiniowaniu założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zakres ten nie jest ograniczony do aktów o charakterze generalnym. Pozbawienie organizacji związkowej, reprezentatywnej w rozumieniu ustawy z dnia z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), prawa opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, bez względu na charakter aktu prawnego, którego projektu lub założeń nie przedstawiono właściwej organizacji związkowej do zaopiniowania.

Odnosząc się do drugiego ze stawianych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wobec wyraźnego zastrzeżenia w Statucie OPZZ materii opiniowania założeń i projektów aktów prawnych do właściwości struktur terytorialnych, nie zaś branżowych OPZZ przyjąć należy, że prawidłowe wykonanie obowiązku z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zwodowych polega na kierowaniu ich do terytorialnych, a nie branżowych struktur OPZZ. Pogląd ten zresztą już wcześniej został wyrażony w orzecznictwie NSA. W wyroku z 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2683/14, Sąd ten jednak uznał, że dopuszczalne jest udzielenie upoważnienia przez przewodniczącego OPZZ określonym związkom zawodowym wchodzącym w skład struktury OPZZ, w tym właściwemu oddziałowi ZNP do działania w ściśle określonym zakresie spraw należących do kompetencji OPZZ.

Zatem organ statutowy ZNP może dopełnić czynności wynikających z prawa opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (art. 19 ustawy o związkach zawodowych), jeżeli zostało mu udzielone stosowne upoważnienie przez przewodniczącego OPZZ. Pogląd ten został powtórzony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1215/16, wydanym w sprawie ze skargi na jedną z uchwał Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie likwidacji przedszkola, a zatem w stanie faktycznym i prawnym zbieżnym z niniejsza sprawą, z wyjątkiem objęcia uchwałą innej placówki.

Upoważnienie z dnia 12 stycznia 2015 r., w którym Przewodniczący Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych upoważnił zarządy oddziałów Związku Nauczycielstwa Polskiego do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin mogło stanowić podstawę do skutecznego dopełnienia obowiązku konsultacji projektu uchwały poprzez przedstawienie go Zarządowi Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Środzie Wielkopolskiej. W treści tego upoważnienia zawarto wskazanie, że w zakresie objętym zadaniami Związku Nauczycielstwa Polskiego zarządy oddziałów są uprawnione do opiniowania, w myśl art. 19 ustawy o związkach zawodowych, założeń i projektów aktów prawnych wydawanych przez organy gmin, a upoważnienie oznacza, że zarządy oddziałów ZNP pełnią funkcję odpowiednich władz statutowych Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych w rozumieniu art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedłożono nieuwierzytelnioną kopię tego upoważnienia. Odnotować jednak należy, że Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych nie zakwestionowało istnienia oryginału tego dokumentu. Nie podjęło także próby podważenia twierdzenia Gminy o zamieszczeniu tekstu tego upoważnienia w wersji elektronicznej na stronie internetowej Związku Nauczycielstwa Polskiego. W tej sytuacji należało przyjąć, że OPZZ udzieliło upoważnienia oddziałowi ZNP w Środzie Wielkopolskiej. Dodać można, że zarząd oddziału ZNP w Środzie Wielkopolskiej wypowiedział się na temat projektowanej uchwały o zamiarze likwidacji przedszkola w dniu 26 stycznia 2015 r., a więc już po udzieleniu, w dniu 12 stycznia 2015 r., upoważnienia przez OPZZ. Omawiany zarzut skargi kasacyjnej można więc uznać za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powinien ponownie ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem upoważnienia. Również w tej kwestii skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1215/16.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Koszty te orzeczono z uwzględnieniem kosztów wpisu od skargi kasacyjnej oraz kosztów zastępstwa procesowego wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania kasacyjnego.