Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1064/15 oddalił skargę S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wyrokiem z 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 43/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia dla S. B. opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2013 r. nr [...]o ustaleniu opłaty adiacenckiej.
Wójt Gminy [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...], wydaną w związku z uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego Nr 41, poz. 862), ustalił dla S. B. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], wynikającym z podziału działki nr [...] na działki o numerach [...],[...],[...], i [...] zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z [...] października 2012 r. nr [...].
Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego różnica wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale wynosi [...] zł (wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...]zł, po podziale wynosi [...]zł), w związku z tym opłata adiacencka obliczona według stawki 30% różnicy - stosownie do powołanej wyżej uchwały Rady Gminy - wynosi [...]zł.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania S.B., decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie zostały dochowane wszystkie ustawowe wymogi umożliwiające ustalenie opłaty adiacenckiej. Rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu szacunkowego z [...] kwietnia 2013 r. klauzulą z [...] stycznia 2015 r. oraz wykazał, że w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zastrzeżeń strony skarżącej dotyczących operatu, na które zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 10 lipca 2014 r. sygn. II SA/Sz 43/14. Potwierdził, że transakcja wskazana na stronie 11 operatu w wysokości 3,4 zł/m2 została odrzucona jako rażąco odbiegająca od cen pozostałych nieruchomości. Rzeczoznawca odniósł się także do zastrzeżeń dotyczących analizy rynku wskazanych na stronach 16 i 13 operatu.
Potwierdził poprawność wykonanej analizy rynku oraz szczegółowo wyjaśnił w jaki sposób analiza została przeprowadzona, na jakiej zasadzie wybrano nieruchomości do porównania i w jaki sposób dokonano wyliczeń trendu czasowego. Organ uznał, że wyjaśnienia rzeczoznawcy są logicznie umotywowane i wiarygodne, wskazują z jakich powodów rynek został rozszerzony, jak dobierano transakcje do wyceny nieruchomości przed podziałem i po podziale, które ceny zostały skorygowane z uwagi na upływ czasu. Wartość nieruchomości określona została podejściem porównawczym metodą porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym dokonał prawidłowej oceny stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale. Przy wycenie nieruchomości uwzględnił ograniczenia występujące na nieruchomości, tj. przebieg infrastruktury technicznej.
W związku z tym, że nieruchomości przyjęte do porównania dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale pochodziły z różnych przedziałów czasowych - przyjęty został różny trend czasowy. Do wyceny działek nr [...]i nr [...]wykorzystano transakcje z okresu sierpień 2012 r. – luty 2013 r., ponieważ jak wykazała analiza, ceny utrzymywały się na podobnym poziomie, przy wycenie działek nie korygowano cen transakcyjnych. Również nie korygowano cen transakcyjnych przy wycenie nieruchomości przed podziałem, bo jak wykazała analiza ceny kształtowały się na dość stabilnym poziomie.
Z kolei do wyceny działki nr [...], która - zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział - w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej powinna być zbyta wraz z udziałem w drodze wewnętrznej nr [...]lub też powinna zostać ustanowiona służebność przechodu i przejazdu do drogi publicznej, ceny zostały skorygowane z uwagi na upływ czasu współczynnikiem [...]% w skali miesiąca.
Ograniczenia wynikające z przebiegających sieci podziemnych, naziemnych i oczka wodnego zostały w operacie szacunkowym opisane na str. 9 i 10. Ograniczenia te zostały uwzględnione w cesze "Ograniczenia", zarówno przy wycenie nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Do porównania zostały wytypowane transakcje nieruchomościami, obciążone podobnymi ograniczeniami. Ograniczenia te zostały w operacie szacunkowym uwzględnione, a poszczególne wartości skorygowane w tabeli analitycznej. Rzeczoznawca majątkowy zastosował poprawki w maksymalnej wysokości i wyjaśnił, że udział procentowy (wagi cechy) każdej z cech, nie może być jednolity dla danej cechy w całym procesie wyceny. Przy szacowaniu nieruchomości przed podziałem, należało przyjąć inne nieruchomości (większe), niż przy określaniu wartości po podziale (mniejsze). To zróżnicowanie powierzchniowe pociąga za sobą zróżnicowanie wpływu cech rynkowych i skali wpływu tych cech na ceny transakcyjne.
Wybór metody wyceny poprzedzony został analizą rynku. Najważniejsze cechy wpływające na zróżnicowanie cen transakcyjnych to: położenie danej nieruchomości (im bliżej morza, tym ceny wyższe), wielkość powierzchni (im nieruchomość większa tym cena jednostkowa niższa), uzbrojenie terenu, warunki dojazdu. Niższe ceny uzyskują nieruchomości sprzedawane wraz z udziałem w drodze wewnętrznej.
W ocenie organu zatem operat szacunkowy bezspornie dowodzi, że podział wywarł wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Wyceniania nieruchomość, leżąca w południowej części [...],[...] metrów od [...], na południe od drogi krajowej nr [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod zabudowę usług turystycznych z lokalizacją zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz w części pod drogę publiczną. Organ zaznaczył, że proces wydzielenia działek przeznaczonych pod zabudowę, przede wszystkim turystyczną, a dalej mieszkaniową, musiał w efekcie wywołać wzrost wartości położonej w pasie nadmorskim nieruchomości.
Organ wyjaśnił, że powoływany w odwołaniu operat szacunkowy z [...] maja 2013 r. sporządzony został dla ustalenia renty planistycznej i dla celów opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, operat ten jest nieprzydatny. Poinformował też stronę, że w przypadku dalszego kwestionowania sporządzonej wyceny może wystąpić o dokonanie oceny operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 782), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Strona nie skorzystała z takiej możliwości.
S. B. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powołując zarzuty tożsame z zawartymi w odwołaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1064/15 oddalił skargę. Sad uznał, że stosownie do art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 43/14 i uwzględniły stanowisko Sądu w zakresie oceny przydatności operatu szacunkowego oraz konieczności odniesienia się do wszystkich zarzutów strony. Rzeczoznawca majątkowy, na prośbę organu pierwszej instancji, w piśmie z [...] stycznia 2015 r. odniosła się do poszczególnych kwestii operatu szacunkowego.
Dodatkowo w piśmie [...] marca 2015 r. odniosła się do sposobu obliczenia współczynnika wzrostu cen wynikającego z upływu czasu. W ocenie Sądu, z dokumentacji sprawy wynika, że rzeczoznawca przedstawiła w jaki sposób dokonała analizy rynku nieruchomości. Wyjaśniła jakie czynniki mają wpływ na wysokość cen transakcyjnych na rynku nieruchomości oraz wskazała jakimi przesłankami kierowała się dokonując oceny wartości nieruchomości. Dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy stanowią wyczerpującą odpowiedź na dostrzeżone w toku wcześniejszej kontroli Sądu wątpliwości. Sąd wskazał, że twierdzenie strony skarżącej, że stanowisko organu nie w pełni odnosi się do zgłaszanych przez nią zarzutów, nie jest równoznaczne z uznaniem, że zaskarżona decyzja jest wadliwa.
Odnosząc się do wskazywanych rozbieżności w operacie sporządzonym w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej i operacie ustalonym na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej Sąd wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja w przedmiocie opłaty adiacenckiej, której podstawą do ustalenia był operat szacunkowy z [...] kwietnia 2013 r. Brak było zatem podstaw do badania operatu, który nie stanowił podstawy do ustalenia przedmiotowej opłaty. Ustawodawca przewidział inne przesłanki warunkujące wymierzenie opłaty adiacenckiej a inne - ustalenie opłaty planistycznej. Opłata planistyczna, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej, stosownie do art. 98a i art. 146 ust. 1 u.g.n., zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem lub budową urządzeń infrastruktury technicznej.
Tak wyznaczone przesłanki z założenia determinują badanie innych parametrów i cech wyznaczających wzrost wartości nieruchomości przy ustalaniu omawianych opłat. Dlatego też porównywanie operatów sporządzonych dla jednej nieruchomości, ale na innej podstawie prawnej i w toku różnych postępowań jest niezasadne, gdyż wskazane przez skarżącą rozbieżności nie oznaczają wadliwości jednego z tych dokumentów, a wynikają z różnych przesłanek dla wymierzenia opłaty adiacenckiej i opłaty planistycznej.
Sąd wyjaśnił również, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., tj. w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 6/13 o zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego, decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy. Decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości z [...] października 2012 r. stała się prawomocna [...] października 2012 r. Zaskarżona decyzja ostateczna, tj. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana została [...] lipca 2015 r. Natomiast trzyletni termin, o którym mowa w art. 98a ust. 1 ww. ustawy, w rozpoznawanej sprawie upływa dopiero w dniu [...] października 2015 r.
S. B., reprezentowana przez adwokata J.K., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie przez nieprawidłową interpretację art. 98a u.g.n., poprzez błędne założenie, że ustanawia on domniemanie wzrostu ceny gruntu w wyniku jego podziału, bez dogłębnego zbadania tej kwestii oraz, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania wymienionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez nieprzekazanie wszystkich pytań rzeczoznawcy od skarżącej oraz nieuwzględnienie dowodów z wycofanego z obiegu prawnego operatu tego samego rzeczoznawcy i dowodu z późniejszego pisma rzeczoznawcy, w którym wyjaśnia, co policzył w tym operacie,
- 2) naruszenie art. 75 §1 K.p.a. poprzez odmówienie wartości dowodowej dokumentu tego samego rzeczoznawcy – operatowi planistycznemu o nr [...] z [...] maja 2013 r. oraz pismu rzeczoznawcy z [...] czerwca 2014 r., w którym rzeczoznawca wyjaśnia, że to nie jest operat planistyczny i wskazał, że "nieruchomości Pani S. B. – dz. [...],[...]i [...]powstały i zostały zbyte już po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, w dacie wejścia w życie planu miejscowego stanowiły niewydzieloną cześć działki nr [...]. Oznacza to, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie i w związku z tym rzeczoznawca wycofuje ten operat i wykonuje nowy, prawidłowy, dla naliczenia renty planistycznej"; obala to również główną tezę, że ten operat został stworzony do opłaty planistycznej i nie może być użyty jako dowód w niniejszej sprawie; działki nr [...] zawarte w tym wycofanym operacie planistycznym są przedmiotem sprawy opłaty adiacenckiej określonej w przedmiotowej skardze,
- 3) art. 77 §1 K.p.a. przez to, że organy oceniające nie były w stanie rozpatrzyć całego materiału dowodowego, ponieważ nie wyegzekwowały wszystkich odpowiedzi od rzeczoznawcy majątkowego na zadane pytania,
- 4) art. 78 §1 K.p.a. przez to, że organy oceniające, wniesione przez skarżącą dowody oddaliły, pomimo, że te dowody wykazują brak zastosowania tych samych wniosków w operatach rzeczoznawcy, który jest autorem wszystkich tych operatów zwłaszcza, że wszystkie te operaty – zawierają i odnoszą się do tych samych działek nr [...] i nr [...],
- 5) art. 86 K.p.a. przez to, że organy oceniające obu instancji nie skorzystały z możliwości przesłuchania strony pomimo, że same nie odniosły się do wszystkich wątpliwości oraz nie wyegzekwowały tych konkretnych i rzeczowych odpowiedzi od rzeczoznawcy na pytania zadane w toku sprawy zarówno przed rozprawą [...] lipca 2014 r. jak i przed rozprawą [...] lutego 2016 r.,
- 6) art. 80 K.p.a. przez to, że organy oceniające nie mając odpowiedzi rzeczoznawcy na wszystkie wątpliwości nie miały możliwości ocenić całokształtu materiału,
- 7) art. 107 §3 K.p.a. przez brak analizy wszystkich dowodów w sprawie, na co miał również wpływ brak odpowiedzi na pytania skarżącej skierowane do rzeczoznawcy,
- 8) art. 138 §2 K.p.a. przez brak przytoczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z [...] grudnia 2014 r. nr [...] przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia wszystkich wytycznych zawartych w wyroku z 10 lipca 2014 r. II SA/Sz 43/14; rozpatrując ponowne odwołanie w tej samej sprawie decyzją SKO z [...] lipca 2015 r. nr [...]. Kolegium nie sprawdziło wywiązania się ze wszystkich wytycznych które wcześniej wskazał Sąd w wyroku z 10 lipca 2014 r.,
- 9) art. 153 P.p.s.a. przez ograniczenie się oceniających wyłącznie do wyegzekwowania odpowiedzi na kilka sugestii zawartych w wyroku z 10 lipca 2014 r. II SA/Sz 43/14, zwłaszcza że wskazanie Sądu było aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odnieść się do wszystkich wątpliwości stron (w tym skarżącej) w całym postępowaniu,
- 10) art. 170 P.p.s.a. - organy oceniające materiał dowodowy, powinny zastosować się do zaleceń poprzedniego wyroku Sądu, poprzez wyegzekwowanie od biegłego, który wykonał główny dowód w sprawie, wszystkich odpowiedzi na pytania skarżącej. Odpowiedź na wszystkie zarzuty przedstawione przez stronę tak w postępowaniu odwoławczym jak i w skardze była między innymi warunkiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy,
- 11) art. 144 P.p.s.a. - Sąd Administracyjny w Szczecinie przy wyroku z 25 lutego 2016 r. II Sa/Sz 1064/15 powinien uwzględnić wcześniejszy wyrok i zalecenia z wyroku w tej samej sprawie, tj. wyroku z 10 lipca 2014 r. II SA/Sz 43/14. Miało to dotyczyć zwłaszcza otrzymania i wyegzekwowania odpowiedzi na wszystkie wskazane wątpliwości skarżącej i przedłożone dowody przez skarżącą.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie opłaty adiacenckiej w stosunku do S. B., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna w podstawie kasacji wymienia wyłącznie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98a u.g.n. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo wskazano na naruszenia art. art. 7, 75 §1, 77 §1, 78 §1, 86, 80, 107 §3 i 138 §2 K.p.a. oraz art. art. 155, 170 i 144 P.p.s.a. Taka konstrukcja podstaw kasacji jest wadliwa. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi bowiem wskazać konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Ponadto oceniając zasadność zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał zarzutu ich naruszenia z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a.
W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez Skład Orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04 - LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06 - Lex nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg.
Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a. a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowania, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 216/06 - Lex nr 307505). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I FSK 109/05 - Lex nr 187815).
Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd pierwszej instancji.
Niezasadne pozostają zarzuty naruszenia art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu, wskazał m.in., że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. poz. 368 ze zm.) obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Wykładnia zawarta w przytoczonych wyżej orzeczeniach jest aktualna również na gruncie art. 153 P.p.s.a. Na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania.
Związanie zaś samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Należy odróżniać związanie oceną prawną od związania prawomocnym wyrokiem. Ocena prawna wiąże sąd i organy administracyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem (art. 170 P.p.s.a.) może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.
W rozpoznawanej sprawie istotne zatem było, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ustalenie, czy organy administracyjne zastosowały się do zawartych w uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2014 r. wskazań co do dalszego postępowania i kolejno - czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował wykonanie tego obowiązku. Sąd uznał w wyroku z 10 lipca 2014 r., że zaskarżona decyzja w zakresie oceny operatu szacunkowego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy miały obowiązek ocenienia przydatności operatu szacunkowego oraz odniesienia się do wszystkich zarzutów strony zawartych w odwołaniu i skardze.
Z akt sprawy wynika, że w wykonaniu tych zaleceń organy administracyjne wyjaśniły sposób obliczenia współczynnika wzrostu cen wynikającego z upływu czasu, określiły trend czasowy, wyjaśniły, że dobór działek podobnych do porównania z nieruchomością wycenianą uwzględniał działki, na których posadowiona była infrastruktura ograniczająca zabudowę oraz działki z drogą wewnętrzną - dz. nr [...] (cecha "ograniczenia"), wyjaśniły dlaczego rzeczoznawca majątkowy wzięła pod uwagę działki leżące na południe od drogi, a także wyjaśniły powody nieuwzględnienia operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby opłaty planistycznej.
Prawidłowo zatem uznał Sąd Wojewódzki, że ustalenia organów poczynione na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego wyczerpująco udzielają odpowiedzi na dostrzeżone w toku wcześniejszej kontroli Sądu wątpliwości.
Skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów postępowania i błędne oddalenie skargi, będące wynikiem niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji istotnych naruszeń przepisów stosowanych w postępowaniu administracyjnym przez organy, a więc akceptację wadliwego rozstrzygnięcia organów. Zarzuty te jednak również nie znajdują uzasadnienia w świetle akt sprawy. Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną naruszenia postępowania nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).
Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 75 §1, art. 80, art. 86 i art. 107 §3 K.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów K.p.a. wskazać trzeba na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadniczym dowodem, wymaganym przepisami prawa w takim postępowaniu, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.
Przy pomocy tego środka dowodowego wskazuje się ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Według art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Pod pojęciem stanu nieruchomości, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. analogicznie NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości.
Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Dokonując wykładni art. 98a u.g.n. nie można abstrahować od skutku ekonomicznego jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Ponadto trudno nie uznać wyodrębnienia mniejszych działek za nieistotną okoliczność ekonomicznie, gdy w ramach tego podziału jedna z nich jest przeznaczana pod drogę dojazdową do nowoutworzonych działek. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzona ocena tego operatu jest oceną prawidłową. Operat jest jasny i odpowiada na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia istoty sprawy.
Wskazany przez stronę, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 98a ust. 1 u.g.n. określa zasady ustalania opłaty adiacenckiej, w przypadku gdy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Z przepisu tego wynika, że kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej ma kwestia określenia wartości nieruchomości zarówno przed dokonaniem jej podziału, jak i po jego dokonaniu. Porównanie tych wartości pozwala ustalić, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, a w konsekwencji - czy zachodzi przesłanka do nakładania opłaty. Podstawą określenia przez organ kwoty, o jaką wzrosła wartość podzielonej nieruchomości, jest opinia biegłego rzeczoznawcy. Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej regulują zaś przepisy Działu IV, Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.).
Z punktu widzenia argumentacji skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie dla zakwestionowania przyjętego w operacie szacunkowym sposobu ustalenia wartości nieruchomości po podziale miały więc przepisy wskazujące możliwe do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metody oraz techniki szacowania (art. 151-155 u.g.n.). Chcąc podważyć dokonaną przez organy administracji ocenę tego dowodu w powyższym zakresie, strona winna podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów K.p.a. powiązać z odpowiednimi przepisami regulującymi zasady wyceny nieruchomości. Samo powołanie art. 98a ust. 1 u.g.n. bez odwołania się do właściwych przepisów Działu IV, Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nie jest wystarczające do zakwestionowania prawidłowości zastosowanej przez biegłego techniki wyceny nieruchomości.
Poprzez tak postawiony zarzut nie można więc skutecznie negować stanowiska Sądu pierwszej instancji aprobującego ocenę spornego operatu dokonaną przez orzekające w sprawie organy. Ze względu na brzmienie art. 193 P.p.s.a. wyklucza to możliwość dokonania kontroli zaskarżonego wyroku pod tym kątem.
Prawidłowe także jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie nieuwzględnienia wniosku dowodowego z operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby opłaty planistycznej.
Zarzut naruszenia art. 138 §2 K.p.a. jest o tyle niezasadny, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 144 P.p.s.a. należy stwierdzić, że nie został on powołany adekwatnie do argumentacji na jego uzasadnienie. Zgodnie z tym przepisem sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym - od podpisania sentencji wyroku. Autor skargi kasacyjnej zarzut jego naruszenia wiąże z koniecznością uwzględnienia w dalszym postępowaniu zaleceń wynikających z wyroku z 10 lipca 2014 r. Tymczasem przez związanie, o którym mowa w art. 144 P.p.s.a., należy rozumieć wyłączenie dopuszczalności jakichkolwiek zmian w sentencji wyroku, nawet zmian niemających wpływu na treść rozstrzygnięcia, czy brak możliwości cofnięcia skargi po ogłoszeniu wyroku albo podpisania sentencji wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjnie nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.