Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1796/14, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan sprawy:
Aktem notarialnym z dnia 16 września 1980 r. M. Z. sprzedała Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64, ze zm.), działkę nr A w Krakowie. Wnioskiem z dnia 16 lutego 2005 r. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działki nr A/3 (następnie podzielonej na działki nr A/5 i nr A/6) i nr A/4, stanowiącej część dawnej działki nr 20.
Starosta Krakowski, decyzją z dnia [...] października 2007 r., orzekł o zwrocie działek nr A/4 i nr A/6, o odmowie zwrotu działki nr A/5 oraz zobowiązał M. Z. do zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za grunt z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.
Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., uchylił decyzję z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej zwrotu działek nr A/4 i nr A/6 oraz rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Starosta Krakowski, decyzją z dnia [...] października 2009 r., orzekł o zwrocie na rzecz M. J. − następczyni prawnej M. Z. działek nr A/4 i nr A/6 oraz o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości.
Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylił decyzję z dnia [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. J., wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/10, oddalił ją
Starosta Krakowski, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., orzekł o zwrocie działek nr A/4 i nr A/6 oraz o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości.
Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., w częściach orzekających: o zwrocie działki nr A/4 i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu tej działki, o zwrocie działki nr A/6 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz o rozliczeniach finansowych z tytułu zwrotu nieruchomości i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu pisma M. J., decyzją z dnia [...] września 2013 r., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. w całości.
Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku Miasta Krakowa o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi Miasta Krakowa, uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie. Zauważono, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i w części umorzenie postępowania oraz w części przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest − w świetle art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. − niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylono decyzję w części i orzeczono w tej części o istocie sprawy, a w pozostałej części orzeczenie oparto na art. 138 § 2 K.p.a. Sąd I instancji podniósł, że pomimo iż sprawa zwrotu działek nr A/4 i nr A/6 została rozpoznana w jednej decyzji administracyjnej, tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., to w istocie zawierała ona rozstrzygnięcie w stosunku do dwóch podzielnych przedmiotów postępowania i tak naprawdę zawierała dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, mogące funkcjonować niezależnie od siebie, z uwagi na odmienność przedmiotu, podstawy prawnej, a nawet stron postępowania.
Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera definicji sprawy administracyjnej, a więc trudno precyzyjnie rozróżnić, czy w przedmiotowej sprawie istnieją dwa autonomiczne rozstrzygnięcia co do osobnych przedmiotów w ramach tej samej sprawy administracyjnej, czy też dwie sprawy administracyjne, z uwagi choćby na różny stan faktyczny i prawny działek. Działka nr A/4 w całości stanowi pas drogowy drogi publicznej i w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczono o uchyleniu części decyzji organu I instancji, która jej dotyczyła i o odmowie zwrotu tej działki, natomiast w odniesieniu do działki nr A/6, wobec konieczności ustalenia jaka jej części stanowi pas drogowy drogi publicznej, zastosowano art. 138 § 2 K.p.a. WSA w Warszawie stwierdził, że ze względu na podzielność przedmiotu postępowania i autonomiczność poszczególnych części rozstrzygnięć organów, możliwe byłoby przekazanie do ponownego rozpatrzenia tylko części decyzji organu I instancji.
Ponadto uchylenie w całości decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi nie tylko naruszyłoby zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.), w odniesieniu do rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr A/4, ale i samą zasadę stosowania art. 138 § 2 K.p.a., który to przepis stanowi wyjątek od merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy.
Skargę kasacyjną wniosła M. J., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1-2 K.p.a., ponieważ nie oddalono skargi, pomimo, że decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. zawiera jednocześnie rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia części decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. i orzeczenia co do istoty sprawy, a w pozostałej części zawiera rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jednoczesne zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. oraz uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko w części stanowi rażące naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. Jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Uchylenie decyzji organu I instancji w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty, o czym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wyklucza możliwość zastosowania i art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy w pozostałym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Podkreślono także, że art. 138 § 2 K.p.a. zezwala organowi odwoławczemu jedynie na uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nie w części − co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Nie ma znaczenia fakt, że decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. zawierała dwa autonomiczne rozstrzygnięcia, które, z uwagi na odmienność przedmiotu, czy też podstawy prawnej, mogły funkcjonować niezależnie od siebie. Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. (a wobec ich jednoznaczności nie ma powodu, aby zrezygnować z wykładni literalnej), nie jest dopuszczalne jednoczesne zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.
Zarzut skargi kasacyjnej dotycząc naruszenia art. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) poprzez nieoddalenie skargi, pomimo, że decyzja z dnia 13 lipca 2012 r. była dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest nieuzasadniony.
Na wstępie wskazać należy, że w art. 138 K.p.a. zostały określone sposoby rozstrzygnięcia postępowania odwoławczego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. Postępowanie przed organem odwoławczym nie ma charakteru stricte kasacyjnego, ponieważ przeprowadza się w nim czynności dowodowe. Rozstrzygniecie organu odwoławczego może mieć charakter reformatoryjny – jeżeli pozwala na to zebrany zarówno przed organem I instancji jak i w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy albo kasacyjny – jeżeli luki w materiale dowodowym nie pozwalają na merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Dodać należy, że inny rodzaj skutków prawnych decyzji organu II instancji nie pozwala, aby w stosunku do jednego przedmiotu sprawy administracyjnej wydać jednocześnie rozstrzygniecie reformatoryjnej i kasacyjne. Sytuacja taka nie ma jednak miejsca, gdy w sprawie występuje wiele przedmiotów, z których każdy mógłby być objętym odrębnym rozstrzygnięciem.
Przypomnieć należy, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. orzeczono o zwrocie na rzecz M. J. dwóch działek: nr A/4 i nr A/6. Postępowanie zakończone przedmiotową decyzją dotyczyło zatem dwóch przedmiotów, objętych jednym postępowaniem administracyjnym. Każda z tych działek mogła być zatem przedmiotem osobnej sprawy administracyjnej, ponieważ ich sytuacja prawna mogła zostać określona w różny sposób. Fakt, że decyzja ta w jednym punkcie orzekała o sytuacji prawnej działki nr A/4 i nr A/06, nie oznaczało, iż określała ona jeden przedmiot sprawy, ponieważ zawierała ona rozstrzygniecie w stosunku do dwóch podzielnych przedmiotów postępowania. Punkt ten powinien być rozbity na dwie części, w których osobno orzeczono by o zwrocie każdej z działek. Brak takiego podziału nie oznacza, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ponieważ w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji określa stan prawny w istocie dwóch różnych przedmiotów sprawy administracyjnej, organ orzekający w postępowaniu odwoławczym jest uprawniony do wydania orzeczenia reformatoryjengo i kasacyjnego w stosunku do każdego z tych przedmiotów.
Takie rozwiązanie jest zgodne z wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania, nakazującą załatwienie sprawy administracyjnej szybko i najprostszymi środkami. Zasada ta obowiązuje również w postępowaniu odwoławczym, a rozstrzygniecie organu II instancji powinno zmierzać do jak najszybszego załatwienia sprawy. Tym samym stanowisko WSA w Warszawie, uznające, że rozstrzygniecie zawarte w decyzji w z dnia [...] lipca 2012 r. jest zgodne z prawem, jest prawidłowe. Sprawa dotyczy bowiem dwóch odrębnych przedmiotów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny obu działek jest różny: działka nr A/4 w całości stanowi pas drogowy drogi publicznej, natomiast w przypadku działki nr A/6 istnieją wątpliwości co do ustalenia jej stanu faktycznego i sposobu użytkowania. W takiej sytuacji organ II instancji mógł, wobec istnienia faktycznie dwóch przedmiotów postępowania, w stosunku do każdego z nich, na podstawie art. 138 K.p.a., wydać dwa odrębne rozstrzygnięcia: na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. o uchyleniu decyzji w zakresie zwrotu działki nr A/4 i odmowie zwrotu oraz na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji o zwrocie działki nr A/06 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wydając orzeczenia organ II instancji rozstrzygnął o roszczeniach strony wyjaśniając stan prawny jednej z działek i wskazując sposób załatwienia sprawy w stosunku do drugiej. Sposób działania organu II instancji w pełni realizuje więc wskazaną w art 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.