Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 241/14 oddalił skargę A. K. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2002 r. [...] stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika Gminy w Grabowie z dnia [...] maja 1979 r. Nr [...], w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działek stanowiących własność A. M.-K. o nr 5/8 o pow. 0,63 ha, nr 94/6 o pow. 0,04 ha, nr 5/11 o pow. 1,34 ha, udziału w ½ części działki nr 1 o pow. 2,11 ha, udziału w ½ części działki nr 2 o pow. 1,50 ha, położonych na terenie wsi B. oraz działki nr 30 o pow. 0,543 ha, położonej na terenie wsi G. Jednocześnie stwierdzono, że powyższa decyzja Naczelnika Gminy w Grabowie w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa działek nr 5/2 o pow. 2,26 ha, nr 5/9 o pow. 3,60 ha, nr 63/3 o pow.0,19 ha, nr 63/5 o pow. 0,03 ha, nr 5/7 o pow. 3,50 ha, nr 5/10 o pow. 0,07 ha, nr 94/5 o pow. 0,12 ha położonych na terenie wsi B. i działek nr 30a o pow. 0,51 ha i nr 51a o pow. 0,61 ha, położonych na terenie wsi K., wydana została z naruszeniem prawa.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymał w mocy powyższą decyzję.
Wnioskiem z dnia 13 października 2003 r. A. K. wystąpiła do Wojewody Podlaskiego o przyznanie odszkodowania w wysokości 1.289.000,00 zł za szkodę powstałą na skutek wydania przez Naczelnika Gminy w Grabowie decyzji z dnia [...] maja 1979 r. z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. W dniu 29 czerwca 2004 r. do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo A. K., do którego dołączyła operat szacunkowy sporządzony w dniu 28 maja 2004 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, wnosząc o przyznanie jej odszkodowania.
W operacie rzeczoznawca majątkowy określił wysokość poniesionej szkody na kwotę 345.469,00 zł.
Wojewoda Podlaski w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. znak: [...], orzekając o odszkodowaniu przyjął, że wyliczona suma odszkodowania za utracone pożytki może być uwzględniona tylko w części, tj. za okres od dnia 17 października 1997 r. (6 lat) i odpowiada to kwocie 45.154,00 zł., co wynika z wykładni zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt K 20/02.
Wnioskiem z dnia 10 września 2013 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie i wypłatę odszkodowania za utracone pożytki w związku z przejęciem na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego uzasadniając wniosek tym, że przyznając odszkodowanie na mocy w/w decyzji Wojewody Podlaskiego ograniczono wypłatę odszkodowania za utracone pożytki z 25 lat do 6 lat, co w ocenie wnioskodawczyni trudno przyjąć za słuszne, gdyż rzeczywisty okres nie pobierania pożytków wynosił 25 lat.
Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania za utracone pożytki, wskazując, że wniosek skarżącej z dnia 10 września 2013 r. nie wszczął postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa sprawa o charakterze cywilnym należy do właściwości sądów powszechnych. Organ I instancji stosując powyższą argumentację – powołując dawny art. 160 k.p.a. – postanowił odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Od powyższego postanowienia skarżąca wniosła zażalenie.
Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ II instancji wskazał, że art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. na mocy art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692 z póżn. zm.), jednakże – zgodnie z art. 5 wspomnianej ustawy – do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia jej wejścia w życie. Według organu oznacza to, iż mimo jego uchylenia, przepis art. 160 k.p.a. znajduje zastosowanie w wypadku, gdy ostateczna decyzja powodująca szkodę, której nieważność lub niezgodność z prawem stwierdzono, została wydana przed dniem 1 września 2004 r. Zdaniem organu nie znajdują natomiast zastosowania w niniejszej sprawie normy proceduralne określone w przepisach art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., które pozwalają na domaganie się odszkodowania od właściwego organu w trybie administracyjnym. Przepis art. 5 powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. odnosi się bowiem jedynie do materialnych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, a nie do norm proceduralnych.
Organ II instancji stwierdził, że w sprawie wypłaty odszkodowania za przejęcie z naruszeniem prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości właściwa jest droga cywilna przed sądami powszechnymi, zatem Wojewoda Podlaski powinien – na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. – postanowieniem zwrócić wniosek wnioskodawcy.
Na powyższe postanowienie A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., oddalił skargę.
Sąd powołując się w swych rozważaniach na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10 wskazał, że w przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. Sąd podał, że w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej.
Sąd uznał więc, że zarzut skarżącej naruszenia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, jest chybiony. W związku z tym nie będzie miał w sprawie zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a.
Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji w niniejszej sprawie, iż sprawa nie należy do właściwości organów administracji. Zdaniem Sądu trafnie też organ odwoławczy przypomniał, że – stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. – jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty odszkodowania w kwocie 580.000 zł za utracone pożytki z przejętych z naruszeniem prawa na rzecz Skarbu Państwa użytków rolnych stanowiących własność skarżącej z uwagi na uchylenie art. 160 k.p.a. podczas, gdy art. 5 w/w ustawy nakazuje do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed 1 września 2004 r., stosowanie art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia, a zatem w stanie integralnym, łącznie z § 4 i §5, nie zaś z ich wyłączeniem;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 3 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, iż zaskarżone postanowienie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało naruszeniem art. 8 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd Najwyższy w powołanym przez Sąd I instancji wyroku niesłusznie pominął mieszany charakter dawnego art. 160 k.p.a., zawierającego zarówno normy materialnoprawne, jaki i procesowe. Wskazano, że norma intertemporalna nakazuje do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r. stosowanie art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do tego dnia, a zatem w stanie integralnym, łącznie z paragrafem czwartym i piątym, nie zaś z ich wyłączeniem.
Ponadto – w ocenie skarżącej kasacyjnie – rozstrzygnięcie organu II instancji powinno się ograniczać do jedynie do zreformowania postanowienia organu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j. 2016, poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Istota sprawy dotyczy rozstrzygnięcia, czy organa administracji są właściwe do rozpoznania wniosku A. K. o przyznanie jej odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji Naczelnika Gminy w Grabowie z dnia [...] maja 1979 r. z naruszeniem art.156 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej zaprezentowano pogląd, że dopuszczalne jest w świetle art.5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) dochodzenie roszczeń w trybie art.160 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, zarzucając jednocześnie Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu.
Należy zatem stwierdzić, że zaskarżony wyrok i zawarta w tym wyroku argumentacja odpowiada prawu, zaś przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko na poparcie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego - wskazanego powyżej, czyli naruszenia art.5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, jest polemiką z uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. III CZP 112/10, OSNCP 2011, nr 7-8, poz.
75. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r., nadała nowe brzmienie art. 417 kodeksu cywilnego oraz wprowadziła do kodeksu cywilnego przepisy art. 417¹ i następne, normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. W przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym (wydaniem decyzji administracyjnej) po wejściu w życie ustawy zmieniającej kodeks cywilny, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne normy intertemporalne o charakterze procesowym. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą interpretacyjną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy o zmianie kodeksu cywilnego (od 1 września 2004 r.) właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez delikt administracyjny, który powstał przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie zatem orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., sygn. III CZP 112/10, OSNCP 2011, nr 7-8, poz. 75, jest ugruntowane i akceptowane również w wielu wyrokach wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 października 2006 r., I OSK 207/06, z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1302/11, z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2063/12, z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 767/13, 16 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2571/13). Skład Orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela.
W sytuacji, gdy sprawa nie ma administracyjnego charakteru w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. podanie podlega zwrotowi. Jak bowiem stanowi art. 66 § 3 zd. 1 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania jest zupełnie inną instytucją procesową, aniżeli odmowa wszczęcia postępowania i dlatego pozostawienie postanowienia organu pierwszej instancji w obrocie prawnym w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki z art.61 a k.p.a., lecz zachodziła podstawa z art.66 §1 k.p.a. byłoby niezgodne ze wskazanymi normami procesowymi. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.