Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1349/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 stycznia 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 344/21), po rozpoznaniu skargi M. B., uchylił decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2020 r. nr DSZ.V.5321.5700.1.2020.MK oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 20 października 2020 r. nr [...] o ustaleniu i zobowiązaniu M. B. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (pkt 1) i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2).

W motywach w/w wyroku Sąd podał, że skarżąca - na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r. - nabyła uprawnienia do świadczenia wychowawczego na dzieci: P.B. i S. B. w wysokości po 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. Pismem z dnia 27 marca 2020 r., Wojewoda [...] poinformował ją zaś, że w w/w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczenia wychowawczego w okresie od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r., w związku z zatrudnieniem ojca dzieci – P. B. w Norwegii od dnia 9 lipca 2019 r. Na tej podstawie Burmistrz Miasta [...], decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. uchylił ww. decyzję z dnia 30 sierpnia 2018 r. za wskazany okres.

Następnie, pismem z dnia 10 września 2020 r., Wojewoda [...] poinformował o przyznaniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego w wysokości 38,27 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. na dzieci: P. B. i S. B.. Wskazał bowiem, że w tym okresie pierwszeństwo do wypłaty świadczeń leżało po stronie Norwegii.

W związku z powyższym, Wojewoda [...], decyzją z dnia 20 października 2020 r., stwierdził, że świadczenie wychowawcze w kwocie 1.846,92 zł wypłacone skarżącej za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązał skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu stanowiska organ stwierdził, że informację dotyczącą podjęcia pracy przez P.B. na terenie Norwegii pozyskał z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] po ustaleniu jego miejsca zamieszkania przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], natomiast datę rozpoczęcia zatrudnienia w Norwegii pozyskał z instytucji norweskiej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podnosiła, że w niniejszej sprawie błędnie ustalono, że mają w niej zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ponieważ ani ona, ani jej synowie nie przebywają na terytorium Norwegii. Podnosiła też, iż nie tworzy wspólnego gospodarstwa domowego z ojcem dzieci – P. B.. Nie informowała zaś organu wypłacającego świadczenia o przebywaniu ojca dzieci za granicą, gdyż nie posiadała takiej wiedzy. Do odwołania dołączyła wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 18 marca 2015 r. (sygn. akt [...]), w którym Sąd ten rozwiązał przez rozwód małżeństwo skarżącej i P. B..

Zaskarżoną decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 20 października 2020 r.

W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy powołał treść przepisów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z dnia 30 sierpnia 2018 r. strona odwołująca się oświadczyła, że żaden z członków jej rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. M. B. została pouczona, że niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, mających wpływ na to prawo, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wskazał, że świadczenie wychowawcze, wypłacone skarżącej w pełnej wysokości za okres od dnia 1 sierpnia 2019 r. do dnia 30 września 2019 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi. Odnosząc się do argumentów podniesionych odwołaniu wskazał przy tym, że w kwestii interpretacji określenia "członek rodziny" – w rozumieniu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L.2004.166.1, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 883/2004) - wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w orzeczeniu z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie C-363/08 – Slanina. Zdaniem organu, z wyroku tego wynika, że - w myśl art. 1 lit. i rozporządzenia nr 883/2004 - ojciec i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny a dla ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bez znaczenia jest sytuacja czy dziecko przebywa pod stałą opieką rodzica oraz czy rodzic faktycznie spełnia obowiązek alimentacyjny, a także czy rodzice są małżeństwem. Podobne stanowisko TSUE zajął też w wyroku z dnia 22 października 2015 r. w sprawie C-378/14 - Trapkowski.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skoro skarżąca nie jest aktywna zawodowo w Polsce, a ojciec dzieci jest zatrudniony w Norwegii, to przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają w sprawie zastosowanie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wnosiła o uchylenie przedstawionych wyżej decyzji i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu a także art. 7, art. 7a i art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wnosił o jej oddalenie. podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 6 września 2021 r. skarżąca złożyła wniosek dowodowy o uwzględnienie treści pisma Wojewody [... z dnia 17 sierpnia 2021 r. na okoliczność tego, że nie otrzyma świadczeń wychowawczych z Norwegii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna i - działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - uchylił decyzję organu I i II instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego bowiem, organy przede wszystkim dokonały błędnej wykładni pojęcia "członek rodziny", określonego w art. 16 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i błędnie tym samym założyły, że P.B.- ojciec synów skarżącej: P.B. i S. B. jest jej członkiem rodziny - w rozumieniu przepisu art. 1 lit. i akapit 1 ppkt i rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie bowiem z jego treścią członek rodziny oznacza m.in. każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo na mocy którego przyznawane są świadczenia. Przepis ten wprost odsyła zatem do ustawodawstwa krajowego, które ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci takiej definicji nie zawiera.

Sąd wskazywał, że definicję rodziny w polskim systemie prawnym określa natomiast art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym "rodzina" – to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. I OSK 1536/12). Definicję rodziny zawiera także art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazując, że przez rodzinę rozumie się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki zauważył, że skarżąca do odwołania od decyzji organu I instancji dołączyła wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 18 marca 2015 r. (sygn. akt [...]), którym Sąd rozwiązał przez rozwód małżeństwo skarżącej i P. B. (z jego winy), a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi: P.B.i S.B. powierzył skarżącej, ustalając przy niej miejsce stałego pobytu dzieci. Jednocześnie też ograniczył władzę rodzicielską P. B. do prawa interesowania się ich stanem zdrowia i rozwojem, uzależnił kontakty P. B. z dziećmi (we wskazanych terminach) od zachowania trzeźwości (...) i zasądził od P. B. na rzecz dzieci alimenty.

W związku z tym, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, sam fakt, że P. B. jest ojcem synów skarżącej (na co wskazywały organy w wydanych w sprawie decyzjach), z całą pewnością nie mógł być oceniony za wystarczający do uznania go za członka rodziny skarżącej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów prawa, szczególnie wobec treści w/w wyroku rozwodowego.

Sąd Wojewódzki zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca w toku postępowania - powołując się na wyrok rozwodowy - konsekwentnie podnosiła jednocześnie, że P. B. nie uczestniczy w wychowywaniu ich wspólnych dzieci, nie płaci alimentów, nie ma z nią żadnego kontaktu, jak również nie zna jego miejsca zamieszkania. Powyższe znajdowało zaś potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, skoro informację dotyczącą sytuacji zawodowej oraz miejsca zamieszkania P. B. organ pozyskał z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] po ustaleniu jego miejsca zamieszkania przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Jeżeli więc przyjąć – jak wywodził Sąd - że skarżąca jest osobą rozwiedzioną i wychowuje synów samodzielnie, bez udziału ojca, to już tylko z tego powodu nie można zasadnie twierdzić, że jest on członkiem jej rodziny.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wyżej przedstawiona interpretacja ww. przepisów prawa zgodna była z ratio legis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Celem bowiem świadczenia wychowawczego jest - stosownie do treści art. 4 ust. 1 tej ustawy - częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Jeżeli zatem ojciec dziecka, niebędący mężem matki, nie uczestniczy w wychowywaniu dziecka, nie wykonuje nad nim opieki, to trudno uznać, że będzie on uprawniony do ww. świadczenia. Potwierdzeniem powyższego jest także treść art. 22 omawianej ustawy, który w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, nakazuje przyznać świadczenie temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki doszedł zatem do przekonania, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 16 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w konsekwencji organy orzekające błędnie uznały, że we wskazanym w decyzjach okresie należało zastosować przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. P. B. niezasadnie bowiem został uznany za członka rodziny skarżącej i tym samym jego zamieszkiwanie i praca na terenie Norwegii - we wskazanym okresie - pozostawało bez znaczenia. Skarżąca natomiast zarówno w odwołaniu, jak i skardze jednoznacznie wskazywała, że nie utrzymywał on żadnych kontaktów z dziećmi i nie uczestniczył w ich wychowaniu. Obowiązkiem organu było te oświadczenia więc uwzględnić – również w kontekście ww. wyroku dołączonego do odwołania – i ocenić, a co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń.

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaprezentowane w wydanych w sprawie decyzjach rozumienie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci świadczyło o niewłaściwej ocenie przez organy administracji sytuacji rodzinnej skarżącej. Organy orzekające w sprawie nie dokonały bowiem wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszyły przepisy art. 7, art. 7a, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Końcowo Sąd wskazał, że dopuścił dowód uzupełniający z dokumentu – pisma Wojewody [...]ego z 17 sierpnia 2021 r. z uwagi na podnoszone przez skarżącą zarzuty oraz potwierdzenie tego, że świadczenie wychowawcze z Norwegii nie zostało jej dotychczas wypłacone.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Rodziny i Polityki Społecznej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. - przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. - polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej poprzez kontrolę kwestii słuszności odmowy przyznania prawa do świadczenia, wynikającej z informacji Wojewody [...] znak: [...] z dnia 10 września 2020 r., która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.
2. a) art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, str. 1; Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, z późn. zm.), zwanego dalej "Traktatem", w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012; z późn. zm.), zwanego dalej "Regulaminem" - poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
3. b) art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3., rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 883/2004" - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że ojciec synów M. B. nie jest członkiem ich rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów rozporządzeniem 883/2004, podczas gdy literalnie brzmienie art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 oraz przedstawiona w przedmiotowej kwestii interpretacja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w analogicznych sprawach C- 363/08 Slanina oraz C-378/14 - Trapkowski, wskazują, iż biologiczny ojciec, matka i dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) rozporządzenia 883/2004 a w efekcie tego:
4. - naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.

1. a) art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki, w których mają albo mogą mieć zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, podczas gdy zgodnie z treścią art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004 wraz z interpretacją Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie z uwagi na przebywanie członka rodziny wnioskodawcy świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004;
3. c) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. - polegające na wyjściu poza granice materiału znajdującego się w aktach rozpoznawanej sprawy administracyjnej, poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, złożonych przez skarżącą, pomimo, iż nie wniosły one niczego nowego do rozpoznawanej sprawy, a sąd, w postępowaniu sądowym jest obowiązany dokonywać kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć na podstawie materiałów zebranych w aktach sprawy;
4. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uznanie, iż organ orzekający w sprawie nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia i prawidłowej oceny zabranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym naruszył treść ww. przepisów, nie przedstawiając jednocześnie żadnych argumentów na poparcie zarzutów, podczas gdy organ wypełnił wszystkie przesłanki prawidłowego wypełnienia norm wskazanych przepisów postępowania, w szczególności dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego wyczerpującego rozpatrzenia, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści bezpodstawnie uchylonych decyzji organu oraz sporządzonych do nich uzasadnień.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto wnoszono także o przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości UE - w trybie art. 267 Traktatu o następującej treści:

"Czy biologiczny ojciec, matka, oraz dziecko zawsze powinni być traktowani jako członkowie rodziny w myśl art. 1 lit. i akapit 1. ppkt (i) oraz akapit 3 rozporządzenia 883/2004, niezależnie od sytuacji pomiędzy rodzicami dziecka, tj. czy są oni małżeństwem czy też nie, czy prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe czy też nie oraz czy rodzic spełnia wobec dziecka obowiązek alimentacyjny czy tez nie?" a w konsekwencji tego pytania, o zwieszenie postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze, a które w tym przypadku należało uznać za uzasadnione. Z uwagi zaś na ścisłe powiązanie ze sobą zarzutów procesowych z zarzutami materialnymi, celowym wydaje się ich łączne rozpoznanie.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.) w przypadku gdy osoba, o której mowa w art. 4 ust. 2, lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie (ust. 1). W przypadku natomiast gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 (ust. 5). Dodać też w tym miejscu trzeba, że po myśli art. 2 pkt 15 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o przepisach o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego – oznacza to rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania w/w rozporządzenia nr 883/2004.

W sytuacji zatem, gdy rodzice dziecka zamieszkują w różnych państwach członkowskich, zagadnienie prawa do świadczeń z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, regulują przepisy art. 67 i art. 68 rozporządzenia 883/2004.

Zgodnie z art. 67 w/w rozporządzenia, osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa członkowskiego, włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny, którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim, tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Po myśli zaś art. 68 cyt. rozporządzenia, w przypadkach w których na podstawie więcej niż jednego Państwa Członkowskiego udzielane są świadczenia w tym samym okresie i dla tych samych członków rodziny zastosowanie mają zasady pierwszeństwa, które przewidują że w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów w pierwszej kolejności prawa udzielone z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskane na podstawie miejsca zamieszkania.

Ponadto rozporządzenie to zawiera także definicję "członka rodziny". W myśl art. 1 lit. i akapit pierwszy cyt. rozporządzenia, za członka rodziny uważa się każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego jest przyznawane świadczenie. Przepis art. 1 lit. i akapit drugi rozporządzenia, stanowi jednak, iż jeżeli ustawodawstwo Państwa Członkowskiego, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym, nie dokonuje rozróżnienia pomiędzy członkami rodziny a innymi osobami, do których się ono stosuje, to za członków rodziny uważa się małżonków, nieletnie dzieci i dzieci pozostające na utrzymaniu, które osiągnęły pełnoletniość. Zgodnie przy tym z art. 1 lit. i akapit trzeci rozporządzenia 883/2004, jeżeli, na podstawie ustawodawstwa, które ma zastosowanie zgodnie z akapitem pierwszym i drugim, osoba jest uważana za członka rodziny lub członka gospodarstwa domowego tylko wtedy, gdy mieszka ona w tym samym gospodarstwie co ubezpieczony albo emeryt lub rencista, to warunek ten uważa się za spełniony, jeśli wspomniana osoba pozostaje głównie na utrzymaniu ubezpieczonego albo emeryta lub rencisty. Na zasadzie z kolei art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, jego przepisy stosuje się również do członków rodzin obywateli Unii Europejskiej.

Z uwagi zatem na powyższe, w świetle wyżej przytoczonych regulacji prawnych, niewątpliwie w sprawie dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego biologiczny ojciec dziecka powinien być traktowany jako członek rodziny, niezależnie od tego, czy rodzice dziecka pozostają w związku małżeńskim. Ustawa regulująca zasady przyznawania świadczeń wychowawczych nie zawiera bowiem ani definicji legalnej rodziny, czy członka rodziny, ani też nie definiuje pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko.

Zdaniem przy tym składu orzekającego, błędne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego (nie poparte przy tym żadną argumentacją), iż w tego rodzaju sprawie należało odwołać się do definicji legalnej "rodziny" zawartej w ustawie o pomocy społecznej czy ustawie o świadczeniach rodzinnych. Te akty prawne nie miały bowiem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Zaakcentować natomiast wypada, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawierała początkowo (w nieaktualnej już wersji) własną definicję legalną pojęcia" rodziny. Definicja ta jednak następnie, z dniem 1 lipca 2019 r., na podstawie art. 1 ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i innych ustaw (Dz.U.2019 poz. 924), została z tekstu ustawy usunięta.

W związku z tym, skoro ustawodawca uznał początkowo za konieczne określenie wspomnianego wyżej pojęcia w sposób odrębny dla tej ustawy, to nie można było przyjmować, że dopuszczalne było definiowanie instytucji "rodziny" czy "członka rodziny" na podstawie przepisów innej ustawy, która wprawdzie regulowała także świadczenia należne rodzinom, ale w sposób odrębny od świadczenia wychowawczego.

Wskazać też trzeba, że jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I OSK 2168/21), a który to wyrok został wydany w analogicznej do rozpoznawanej sprawy, usunięcie z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci definicji "rodziny", jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, było podyktowane wprowadzeniem do wspomnianej ustawy nowych rozwiązań, warunkujących przyznanie świadczenia wychowawczego. Aktualnie bowiem świadczenie wychowawcze obejmuje wszystkie dzieci do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji dochodowe rodziny. Ustawodawca zaś uznał, że zmiana ta czyniła koniecznym usunięcie z ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. jako zbędnych wszystkich przepisów dotyczących rozwiązań z zakresu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego. Należały zaś do nich przepisy, które bezpośrednio odnosiły się do pojęcia dochodu oraz przepisy, które pośrednio związane były z uzależnieniem świadczenia od dochodu, jak np. definicja "rodziny".

Autorzy projektu zmiany wskazywali przy tym w jego uzasadnieniu, że pozostawienie w niektórych przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pojęcia "członek rodziny" (bez zdefiniowania jego znaczenia), jak np. w art. 8 ust. 1 pkt 4, służyć miało potrzebom realizacji przepisów o koordynacji systemów, z uwagi na to, że w różnych państwach członkowskich obowiązują niejednolite wymogi uprawniające do odpowiednika świadczenia wychowawczego. Także więc z tej przyczyny dopuszczono w art. 13 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, możliwość przedstawienia we wniosku informacji o osobach "bliskich", bliżej ich nie precyzując.

Z powyższego zatem wynikało, że pojęciu "członek rodziny" nie można było przypisywać takiego znaczenia, jakie ma on znaczenie w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdzie kryterium dochodowe wpływa na zasadność żądania objętego tą ustawą.

W rezultacie zatem skład orzekający w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2168/21 uznał, iż przedstawione wyżej celowe zabiegi ustawodawcy, mające na uwadze eliminację niektórych pojęć z ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, uniemożliwiały odniesienie do niej m.in. definicji "rodziny" z art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

Z tych zatem powodów, wykładnia prawa materialnego, dokonana w zaskarżonym wyroku nie była trafna a to czyniło zarzuty kasacyjne materialnoprawne zasadnymi. Skoro bowiem ustawa o pomocy państwa w wychowania dzieci nie zawierała definicji "członka rodziny", to zasadnym było posłużenie się przez organy określeniem tego pojęcia zawartym w rozporządzeniu nr 883/2004. Przyjmowało zaś ono, jak wyżej wskazano, że za członków rodziny dziecka uważa się m. in. jego rodziców (art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia). Bez znaczenia jest przy tym sytuacja między rodzicami, a więc

m. in. to czy są małżeństwem, czy też nie. Zgodnie zaś zasadą pierwszeństwa, o której stanowi art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., w sytuacji gdy matka dziecka nie jest aktywna zawodowo i zamieszkuje z dzieckiem w Polsce a ojciec dziecka zamieszkujący w Norwegii tam pracuje, to pierwszeństwo ma prawo miejsca zatrudnienia ojca. W tym wypadku było to prawo norweskie.

W świetle powyższego zbędne zatem było występowanie przez skład orzekający z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – w trybie art. 267 TFUE.

Przedstawiona wyżej wykładnia prawa materialnego w oczywisty sposób przekładała się na zasadność zarzutów procesowych, opartych na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy tego rodzaju wykładni prawa, zbędne było bowiem prowadzenie jeszcze innych ustaleń faktycznych oraz czynności dowodowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji było zaś dokładne i czytelne.

Zasadny także okazał się zarzut oparty na przepisach art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki, dopuszczając bowiem dowód uzupełniający z treści przedłożonego przez uczestniczkę postępowania pisma Wojewody [...] z dnia 17 sierpnia 2021 r. istotnie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy.

W piśmie tym bowiem strona norweska informowała o trudnościach związanych z ustaleniem miejsca zamieszkania P. B. i przewidywanych następstwach tego faktu. Dowód ten został dopuszczony na okoliczność potwierdzenia składanych przez stronę zarzutów oraz braku dotychczasowego wypłacenia jej świadczenia wychowawczego z Norwegii. Sąd administracyjny nie jest zaś przecież – generalnie - upoważniony do prowadzenia postępowań dowodowych w sprawach administracyjnych. Może jedynie przeprowadzić dowód uzupełniający w sprawie, w której została wydana zaskarżona doń decyzja. Tymczasem w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń dowód ten nie miał żadnego znaczenia. Będzie mógł mieć natomiast znaczenie w odrębnym postępowaniu, a które nie będzie pozostawało w związku z możliwością zastosowania lub też niezastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wobec członka rodziny.

W tym stanie rzeczy, uznając, że istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw.

z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. - uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało oparte na art. 207 § 2 p.p.s.a. – z uwagi na charakter sprawy.