Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 526/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] marca 2017 r.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku, Gmina Miasto [...] (dalej skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. A. N., wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej ppsa).
Skarżąca wskazała, że niewstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, bowiem postanowieniem z dnia 29 stycznia 2018 r. sygn. akt DZKW/RZ1Z/00013774/17 Sąd Rejonowy w Rzeszowie po rozpoznaniu wniosku M. W. wykreślił z księgi wieczystej nr [...] z działu II Gminę Miasto [...] i wpisał jako właściciela M. W. na podstawie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z [...] marca 2017 r. Zdaniem skarżącej, w/w postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie świadczy, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż M. W. nie czekając na prawomocność wyroku w niniejszej sprawie i składając wniosek wieczystoksięgowy zmierza do stworzenia takiej sytuacji, że możliwy będzie obrót nieruchomością pod ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 kwh) i w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy ten obrót już nastąpi, nie będzie możliwe odzyskanie przez Gminę nieruchomości w naturze, a nieruchomość zamieszkana jest przez najemców lokali (k. 86, 111-114, 116-116v, 125 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Po przekazaniu sądowi skargi sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa). Z przepisu tego wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jej wykonania.
Sąd orzeka bowiem w kwestii wstrzymania wykonania na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 ppsa. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne również na etapie postępowania kasacyjnego. Oznacza to, że nie jest wyłączone stosowanie art. 61 § 3 ppsa w przypadku, gdy skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę i wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Możliwe jest wykonanie decyzji, mimo że wyrok oddalający skargę jest nieprawomocny i została wniesiona skarga kasacyjna (uchwała 7 Sędziów NSA z 16.4.2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007/4/77). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dopuszczalne jest również na etapie postępowania kasacyjnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis 2012, s. 231, uw. 18; postanowienie NSA z: 13.11.2013 r., I OSK 2546/13; 13.11.2013 r., II OSK 2158/12; 13.11.2013 r., II OSK 2159/12; 7.11.2013 r., II OSK 2656/13; 7.11.2013 r., II OSK 2672/13, cbosa).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołana w uzasadnieniu wniosku argumentacja skarżącej, przemawia za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2005 r. Nr [...], dotyczącej przekazania Gminie Miasto [...] nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w [...] obr. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], obj. [...].
Jedną z wymienionych przez ustawodawcę przesłanek wstrzymania jest spowodowanie wykonaniem zaskarżonego aktu trudnych do odwrócenia skutków. Mogą one mieć zarówno charakter prawny, jak i faktyczny. Pojęcie skutków aktu lub czynności, tym się wyróżniających, że trudno je odwrócić, będzie związane z prawnymi i faktycznymi następstwami rozstrzygnięcia o istocie sprawy, o prawach lub obowiązkach stron. Rodzaj i zakres ich wystąpienia musi być oceniony na podstawie prawa obowiązującego i sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się podmioty uprawnione lub obciążone obowiązkami, a także kompetencji organu do ich egzekwowania w danym czasie (postanowienie NSA z: 14.12.2010 r., II OZ 1309/10, Lex 743786; 4.1. 2011 r., II OZ 1306/10, Lex 743783; J.P. Tarno – op. cit., s. 228-229, uw. 12). W doktrynie podkreśla się przy tym potencjalność wystąpienia tych skutków. Nie jest wymagane, by w jakimkolwiek zakresie skutki te rzeczywiście wystąpiły lub przynajmniej się ujawniły (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 497-499, uw. 22-23).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej - stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia (w kontekście wstrzymania wykonania decyzji). Zważyć należy, że są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością (postanowienie z 17.6.2014 r. I OZ 455/14, Lex 1480935). Jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 lutego 2011 r. o sygn. akt III CZP 90/10 (OSNC 2011/7-8/76), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości.
Z kolei w wyroku z 23.1.2014 r. I OSK 1585/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zaznaczył NSA, szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.
Art. 61 § 3 ppsa statuuje, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji może być sama okoliczność, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania przez decyzję trudnych do odwrócenia skutków. Nieobligatoryjność wystąpienia skutków (ich potencjalność) nie może być przesłanką do odmówienia wstrzymania wykonania decyzji.
Wykonanie decyzji rozstrzygającej o nabyciu (utracie) prawa własności nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że niniejsza decyzja pozostaje w mocy, a w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie).
Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności tego aktu (postanowienie z 25.10.2013 r. II OSK 2619/13; 24.9.2013 r. II OSK 2064/13; 22.11.2012 r. II OSK 2628/12, cbosa).
Mając zatem na uwadze poczynione ustalenia, potencjalność sprzedaży nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją i dokonanie zmiany w dziale II księgi wieczystej nr [...] przez wpisanie jako właściciela M. W. na podstawie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z [...] marca 2017 r. (powołanej pod poz. [...] wśród dokumentów będących podstawą wpisu - k. 116-116v akt sądowych) – stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję skutków trudnych do odwrócenia, a nawet nieodwracalnych.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.