Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 526/17 oddalił skargę Gminy Miasta R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Miasto R. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako p.p.s.a.). Wskazała, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki, bowiem postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Rzeszowie po rozpoznaniu wniosku M. W. wykreślił z księgi wieczystej nr [...] z działu II Gminę Miasto R. i wpisał jako właściciela M. W. na podstawie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] marca 2017 r. Zdaniem skarżącej, ww. postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie świadczy, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż M. W. nie czekając na prawomocność wyroku w niniejszej sprawie i składając wniosek wieczystoksięgowy zmierza do stworzenia takiej sytuacji, że możliwy będzie obrót nieruchomością pod ochroną rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) i w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy ten obrót już nastąpi, nie będzie możliwe odzyskanie przez Gminę nieruchomości w naturze, a nieruchomość jest zamieszkana przez najemców lokali.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1353/18 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że potencjalność zmiany stosunków własnościowych nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją lub możliwość dokonania zmian w dotyczącej jej księdze wieczystej, w kontekście wstrzymania wykonania decyzji stwarzają niebezpieczeństwo spowodowania przez tę decyzję trudnych do odwrócenia skutków, bowiem są to skutki, których w przypadku uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, organ nie będzie mógł - przy użyciu dostępnych mu środków prawnych - cofnąć jednostronną czynnością. NSA wskazał, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.
Wykonanie bowiem decyzji rozstrzygającej o nabyciu (utracie) prawa własności nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że niniejsza decyzja pozostaje w mocy, a w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie).
Pismem z dnia [...] września 2018 r. działający w imieniu M. W. pełnomocnik będący adwokatem wniósł na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o uchylenie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2018 r.
W uzasadnieniu wniosku, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne tj. ma przymiot wykonalności. W jego ocenie decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji, z samego swojego charakteru takim aktem nie jest. Decyzja ta nie posiada bowiem przymiotu wykonalności, gdyż nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków. Wprawdzie wywołuje określone następstwa prawne, jednak nie związane z jej wykonaniem.
Z ostrożności procesowej podniósł, że art. 61 § 3 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do takich sytuacji, gdy będący przedmiotem skargi akt nie został jeszcze wykonany. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem postanowienie sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonalności ma uchronić stronę przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, to fakt wykonania niweczy cel zastosowania tej instytucji. Podkreślił, że postanowienie wstrzymujące wykonanie zaskarżonej decyzji zostało wydane w dniu 8 maja 2018 r., a zatem w czasie, gdy decyzja została już wykonana, bowiem w dniu [...] stycznia 2018 r. M. W. została wpisana jako właściciel nieruchomości. Podniesiono, że w oparciu o art. 61 § 4 p.p.s.a. warunkiem zmiany postanowienia jest zmiana okoliczności, które warunkowały jego podjęcie, jak też ustanie przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub ujawnienie, że od początku nie istniało zagrożenie wystąpienia negatywnych zjawisk określonych w tym przepisie.
Pełnomocnik Gminy Miasta R. pismem z dnia [...] września 2018 r. wniósł o oddalenie wniosku M. W. o uchylenie postanowienia NSA z dnia 8 maja 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że wywody uczestniczki postępowania zawarte we wniosku nie mogą stanowić podstawy do uchylenia przedmiotowego postanowienia, bowiem nie wskazują na nowe okoliczności określone w art. 61 § 4 p.p.s.a. Nadto pełnomocnik wskazał, że w dniu, kiedy NSA orzekał o wstrzymaniu wykonania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017r., decyzja ta nie była wykonana ponieważ postanowienie Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2018 r. nie było prawomocne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. Warunkiem dokonania zmiany jest stwierdzenie zmiany okoliczności uzasadniających uprzednie rozstrzygnięcie, zaistnienie którejś z przesłanek uzasadniających wstrzymanie lub też jej odpadnięcie. Bez takiej zmiany okoliczności, tryb zmiany postanowienia nie może zostać zastosowany. Podstawą do zmiany nie jest natomiast kwestionowanie stanowiska zajętego przez sąd, wniosek strony o zmianę postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie może być traktowany jak środek zaskarżenia takiego postanowienia.
Okoliczności podniesione w złożonym wniosku nie wskazują na żadne okoliczności, które uległy zmianie, w związku z czym zaistniała podstawa do zmiany dotychczasowego postanowienia. Argumentacja strony sprowadza się zasadniczo do polemiki ze stanowiskiem Sądu i kwestionowania trafności dokonanych ocen, nie wskazuje natomiast na fakt zmiany dotychczasowych okoliczności. Złożony wniosek nie zawiera żadnego argumentu wskazującego na wystąpienie przesłanki z art. 61 § 4 p.p.s.a., nie wynika z niego, aby nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych sprawy uzasadniająca odmienne rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów jego złożenie nie mogło doradzić do zmiany dotychczasowego rozstrzygnięcia,, a NSA orzekł jak w sentencji na podstawie art. 61 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a.