Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 8 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z [...] września 2003 r. w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca Spółdzielnia, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim odnosi się ona do drogi na ulicy Z., ewentualnie o jej uchylenie poprzez wykreślenie z załącznika nr [...] do uchwały pozycji dotyczącej tej ulicy. W ocenie skarżącej, podejmując zaskarżoną uchwałę, Gmina przekazała realizowanie swoich ustawowych obowiązków (zadań własnych) związanych z utrzymaniem, budowaniem i zarządzaniem drogami, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, na rzecz prywatnych podmiotów trzecich. Pozbawienie statusu drogi publicznej i przyznanie jej charakteru drogi wewnętrznej wraz z przekazaniem zarządu tą drogą podmiotowi prywatnemu, a obecnie żądanie zapłaty za ustanowioną służebność drogi koniecznej w żadnej mierzenie nie może być traktowane jako wypełnianie obowiązku zaspokajania potrzeb zbiorowości lokalnej.
Następnie skarżąca Spółdzielnia wyjaśniła, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej (działka nr [...]), a utrata przez ulicę Z. statusu drogi publicznej spowodowała konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości – osiedla [...], która chociaż nadal możliwa jest poprzez działkę nr [...], to na odmiennych zasadach, regulowanych obecnie przez przepisy prawa cywilnego, a nie jak dotychczas przez przepisy ustawy o drogach publicznych odnoszących się do korzystania z drogi o charakterze publicznym. Dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana charakteru drogi, będącej jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej naruszyła uprawnienia skarżącej jako współużytkownika nieruchomości gruntowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odrzucając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał na wstępie, że skarżąca dopełniła warunku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a skarga z uwagi na jej przedmiot mogła być wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Analizując następnie pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w tym przepisie, Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała jego naruszenia do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Uchwała ta nie wpływa bezpośrednio na prawo własności działki nr [...] i na zakres jego wykonywania, nie ogranicza uprawnień właściciela nieruchomości w zakresie dysponowania nią, tj. korzystania oraz rozporządzania nią, a także nie kreuje nowego stanu prawnego (właścicielskiego) ani też ewidencyjnego dotychczasowych działek. Właściciel nieruchomości przyległej do tej drogi może zaś potencjalnie realizować komunikację zewnętrzną tak jak do tej pory.
W sprawie nie wykazano, aby nieruchomość skarżącej poprzez zmianę statusu drogi w ogóle utraciła możliwość dostępu do drogi publicznej. Wręcz przeciwnie, skarżąca sama przyznała, że obsługa komunikacyjna nieruchomości osiedla nadal jest możliwa tak jak dotychczas tyle, że na odmiennych zasadach regulowanych obecnie przepisami prawa cywilnego (służebność drogi koniecznej). Z art. 2 pkt 12 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika natomiast, że o tym czy działka ma dostęp do drogi publicznej nie decyduje wyłącznie bezpośredni dostęp do tej drogi, ale choćby korzystanie z drogi wewnętrznej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie wykazała istnienia bezpośredniego prawnomaterialnego związku pomiędzy jej sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegającego na tym, że uchwała narusza bezpośrednio jej interes prawny lub uprawnienie z zakresu administracji publicznej. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r.,, poz. 1302 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady m. st. Warszawy z [...] września 2003 r. w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych;
- 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie zgromadzonego w sprawie dowodu w postaci umowy Nr [...] z [...] czerwca 1994 r. zawartej pomiędzy Dzielnicą – [...], a skarżącą w sprawie warunków realizacji budownictwa mieszkaniowego położonego na terenie Dzielnicy [...] w rejonie [...], z której wynika, że obsługa komunikacyjna osiedli skarżącej, po ich wybudowaniu miała odbywać się przez drogę publiczną ulicę Z. do ulicy R. i z takim założeniem skarżąca, działając jako inwestor, zrealizowała przedmiotowe inwestycje mieszkaniowe. Utrata statusu drogi publicznej powoduje, że konieczne staje się uzyskanie tytułu prawnego do drogi wewnętrznej, którego skarżąca nie posiada w zakresie dojazdu do swoich osiedli pn. [...] i w tym zakresie została pozbawiona możliwości zgodnego z prawem korzystania z drogi ulicy Z.,
- - prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała Rady m.st. Warszawy z [...] września 2003 r. w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii dróg gminnych nie narusza interesu prawnego skarżącej pomimo, że uchwała ta spowodowała zmianę sytuacji prawnej skarżącej, negatywnie wpłynęła na jej sferę materialnoprawną pozbawiła skarżącą i jej mieszkańców prawnego dostępu do drogi publicznej, a także wzmocniła uprawnienie użytkownika wieczystego spornej drogi ulicy Z. do obciążenia należącej do niego drogi ulicy Z. odpłatną służebnością drogi koniecznej na podstawie art. 145 § 1 K.c., a nadto jest rażąco sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w tym art. 10 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Mając powyższe na uwadze, skarżąca Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że postanowieniem Sądu Rejonowego [...] o ustanowieniu służebności drogi koniecznej nie zostały objęte działki nr [...], które również stanowią drogę dojazdową do innych osiedli skarżącej – [...]. Skarżona uchwały również i te osiedla pozbawia prawnego dostępu do drogi publicznej, chociaż taki posiadały w momencie rozpoczęcia, prowadzenia i zakończenia inwestycji. Obecnie obie ww. nieruchomości skarżącej, dla których droga ulica Z. stanowi jedyny dojazd do drogi publicznej zostały całkowicie pozbawione możliwości prawnego korzystania z drogi wewnętrznej "z dnia na dzień". Na skutek podjęcia skarżonej uchwały, skarżąca i wszyscy jej mieszkańcy utracili legitymację do poruszania się po drodze ulicy Z.. Ruch taki, do roku 2003, odbywał się w oparciu o przepisy prawa publicznego. Obecnie jest możliwy wyłącznie po usankcjonowaniu sytuacji w oparciu o przepisy prawa cywilnego, co z wiąże się z koniecznością poniesienia przez skarżącą i jej mieszkańców wysokich kosztów.
Tym samym skarżąca wywodzi swój interes prawny z wynikającego z zaskarżonej uchwały pozbawienia jej uprawnienia do korzystania z drogi publicznej na zasadach przewidzianych w przepisach prawa publicznego i na narzuconym jej obowiązku uzyskania prawa do korzystania z drogi w oparciu o regulacje prawa cywilnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego złożyła Rada m.st. Warszawy. Jak wyjaśniła, stan prawny ulicy Z. w zakresie jej publicznego charakteru od samego początku był wadliwy, gdyż sam przebieg ulicy nigdy nie został ustalony lub nie został ustalony prawidłowo. W uchwale Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 26 maja 1988 r. przedmiotowa ulica została wymieniona z nieprecyzyjnym wskazaniem jej przebiegu, który nie odpowiadał ówczesnemu i nie odpowiada dzisiejszemu przebiegowi i orientacji. Długość ulicy też jest większa niż wskazana w załączniku do uchwały. Zdaniem Rady Miasta przedmiotowa ulica Z., jako droga o kategorii drogi publicznej nigdy nie istniała i nie można było utrzymywać tego stanu. Nadto droga została zlokalizowana na gruntach, na których ustanowiono wieczyste użytkowanie na rzecz innej spółdzielni niż skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Takimi szczególnymi przepisami są art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. zgodnie z którymi: "Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (...). Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (...)". Ponieważ skarżone postanowienie o odrzuceniu skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółdzielni i rozpoznania złożonej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Spółdzielnia Mieszkaniowa nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżeniu uchwały. Analizując tę kwestię, zauważyć trzeba, że strona skarżąca swój interes prawny upatrywała w tym, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały i utraty przez ulicę Z. statusu drogi publicznej koniecznym będzie w formach przewidzianych przez prawo cywilne ustanowienie służebności drogi koniecznej w celu zapewnienia jej dostępu do dalej położonej drogi publicznej. Jak sama przyznała, dla części nieruchomości doszło do ustanowienia takiej służebności, a dla części nie. W tym kontekście należało jednak rozważyć, czy normy prawa przewidują prawo (uprawnienie) dla właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) do zapewnienia mu przez gminę dostępu do drogi publicznej.
Wymogiem bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest wykazanie, że istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją polegający na tym, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 września 2011 r. sygn. akt II GSK 916/10 i 25 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2306/16 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony.
W tym zakresie prawidłowo Sąd pierwszej instancji odwołał się do definicji "dostępu do drogi publicznej" art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), przez którą należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Dostęp do drogi publicznej może być zatem bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).
Z kolei, skoro w świetle art. 10 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) gmina jest uprawniona do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii, to należy wykluczyć istnienie obowiązku gminy do zapewniania każdej nieruchomości bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i odpowiadającego mu uprawnienia właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości do żądania zapewniania takiego dostępu. Powoływanie się zatem na konieczność ustanowienia stosownej służebności i ponoszenia z tego tytułu stosownej opłaty wskazuje na istnienie jedynie interesu faktycznego, ale nie prawnego a więc gwarantowanego przez stosowne normy prawa, które nakładałyby na gminę obowiązek konkretnego zachowania. Innymi słowy, prawo nie bierze w ochronę interesu faktycznego właściciela nieruchomości, aby jego nieruchomość miała publiczny czyli zapewniony przez gminę dostęp do drogi publicznej.
Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego z którego można by takie uprawnienie właściciela nieruchomości wywieść. Z pewnością nie może to być ani norma zawarta w art. 140 kodeksu cywilnego, ani tym bardziej powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 kodeksu cywilnego stanowiący, że "(j)eżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna)". Podkreślić też należy, że chcąc skutecznie podważyć stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("każdy czyj interes prawny jest naruszony") w treści skargi należało oprócz ww. przepisu powołać także przepis gwarantujący ochronę prawną interesu skarżącej i dowieść, że w następstwie jej podjęcia interes ten doznał ograniczenia.
Wobec tego, że strona skarżąca tego nie wykazała za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku spełnienia zasadniczego warunku koniecznego dla zbadania legalności zaskarżonej uchwały.
Z tych też przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podniesione w skardze kasacyjnej.
Nadto nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. Zauważyć trzeba, że (cywilnoprawne) zobowiązanie skarżącego (inwestora) do wybudowania i sfinansowania infrastruktury lokalnej czy drogi nie może wywoływać po stronie Gminy określonego obowiązku z zakresu prawa administracyjnego bez wyraźnej podstawy prawnej. Tym samym fakt pominięcia tej umowy przez Sąd pierwszej instancji pozostawał bez znaczenia dla niniejszej sprawy i wykazania posiadanego interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowej uchwały.
W nawiązaniu do części argumentacji pojawiającej się tak w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej jak i odpowiedzi na nią wyjaśnić trzeba, że na obecnym etapie postępowania nie była przedmiotem badania legalność (zgodność z prawem) skarżonej uchwały, a więc tryb jej uchwalania i zgodność z prawem przyjętych nią rozwiązań. Wojewódzki Sąd Administracyjny przed merytorycznym rozpoznaniem skargi był zobowiązany do oceny posiadania przez stronę skarżącą legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a wobec jej wykluczenia zaniechania przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem. Jak podkreśla się natomiast w orzecznictwie nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09 i 3 września 2004 r. sygn. akt. OSK 476/04).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.