Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 19 października 2004 r. 4/II SA/Wr 2648/01 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 31 sierpnia 2001 r. (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z 11 czerwca 2001 r. (...) uchylającą z dniem 1.10.2000 r. decyzję ostateczną (...) z 17.10.1996 r. w sprawie udzielenia pomocy Agnieszce S. w formie renty socjalnej i decyzję zmieniającą wysokość świadczenia (...) z 18.05.2000 r. zgodnie z waloryzacją od 1 czerwca 2000 r.
Z decyzji, której dotyczy powyższy wyrok wynika, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej.
Zgodnie z jej przepisem art. 43 ust. 2a właściwy organ może zmienić lub uchylić decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w ust. 4 i 5 oraz art. 6 i art. 34 ust. 4a. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody.
Przepis ten stanowi więc o możliwości uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej w ściśle określonych okolicznościach. Taką okoliczność może stanowić m.in. fakt pobierania nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 4a ustawy, a którego definicję ustawodawca zawarł w art. 2a ust. 1 pkt 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie nienależnie pobrane oznacza świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawidłowych informacji w dokumentach oraz niedoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Przedmiotem postępowania w tej sprawie jest uchylenie przez organ I instancji decyzji ostatecznej, na mocy której A. S. nienależnie pobierała rentę socjalną. Podstawę materialnoprawną tego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej stanowi art. 27a ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten określa przesłanki udzielenia wsparcia w tej formie, jak również w ust. 5 stanowi, że osoba, o której mowa w ust. 1 i 2 traci prawo do renty socjalnej za miesiąc, w którym osiągnęła dochód z tytułu pracy lub działalności gospodarczej przekraczający wysokość renty.
Jak wynika z akt sprawy A. S. uzyskała uprawnienie do renty socjalnej na mocy decyzji Dyrektora MOPS w L. (...) z 17.10.1996 r., którą następnie zmieniono decyzją tegoż organu (...) z 18.05.2000 r. w związku z waloryzacją wysokości świadczenia. Bezsporny w sprawie jest też fakt, że strona od 19.09.2000 r. rozpoczęła działalność gospodarczą, zawieszając ją następnie w okresie lutego i marca 2001 r. Z tego tytułu A. S. osiągnęła określony dochód, obliczony w myśl art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w odniesieniu do osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących za dochód przyjmuje się wysokość podaną w oświadczeniu nie niższą jednak niż zadeklarowana przez te osoby kwota dochodu stanowiącego podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a jeżeli osoby nie podlegają ubezpieczeniom: emerytalnym i rentowym - nie niższą od kwoty najniższej podstawy wymiaru składek obowiązujących osoby ubezpieczone na podstawie odrębnych przepisów.
Jak wynika z oświadczeń składanych przez A. S. zarówno w roku 2000, jak i w miesiącu styczniu, lutym i marcu 2001 r. nie osiągnęła ona zysku z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W kwietniu natomiast 2001 r. uzyskała dochód w wysokości 100 zł. W związku z tym, organ pomocy społecznej zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy za dochód strony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przyjął kwotę minimalnych podstaw wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne dla osób prowadzących działalność gospodarczą oraz osób z nimi współpracujących. Według informacji uzyskanej z Inspektoratu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w L. kwoty te wyniosły:
- - od września 2000 r. do listopada 2000 r. - 1.121,87 zł
- - od grudnia 2000 r. do lutego 2001 r. - 1.143,46 zł
- - od marca 2001 r. do maja 2001 r. - 1.231,04 zł.
Dochód A. S. przekracza zatem wysokość otrzymywanej przez nią renty socjalnej w kwocie 364 zł. Utraciła więc ona prawo, w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, do wskazanego świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Odwołująca się była informowana o konieczności zgłaszania w Ośrodku każdej zmiany w jej sytuacji dochodowej i osobistej, co wynika z pouczeń zawartych w decyzjach o przyznaniu renty socjalnej i zmianie jej wysokości w związku z waloryzacją. Ponieważ A. S. nie dopełniła tego obowiązku, należało orzec o uchyleniu decyzji przyznającej wskazane świadczenie od miesiąca października 2000 r. z uwagi na to, że zostało ono nienależnie pobrane.
Jednocześnie Kolegium wskazało na rozbieżności jakie wystąpiły pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji (...) a jej uzasadnieniem. W przedmiotowym rozstrzygnięciu organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji w sprawie renty socjalnej od dnia 1.10.2000 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia 11.06.2001 r. stwierdził natomiast, że zasadnym jest uchylenie decyzji (...) z wyłączeniem okresu zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Cytowany przepis art. 2a ust. 1 pkt 2 wskazuje na dochód osób prowadzących działalność gospodarczą. O fakcie prowadzenia tej działalności świadczy natomiast wpis do ewidencji działalności gospodarczej i wydane na tę okoliczność zaświadczenie. Czasowe zawieszenie prowadzenia tej działalności nie oznacza jej zaprzestania, bowiem o okoliczności tej mogłoby świadczyć jedynie wykreślenie przedsiębiorcy z ewidencji na skutek zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Sytuacja taka nie miała miejsca w tej sprawie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. S. zarzucił organom administracji naruszenie ustawy o pomocy społecznej. Stwierdził, że powoływanie się na art. 43 ust. 2a tej ustawy nie znajduje uzasadnienia prawnego, ponieważ sytuacja życiowa i materialna A. S. nie zmieniła się - żyje ona nadal w rodzinie wraz z ojcem Januszem S. oraz niepełnosprawnym bratem Łukaszem i pozostaje z nimi we wspólnym gospodarstwie domowym. Z tego powodu dochód jej powinien być przeliczony na członka rodziny według art. 2a ust. 2 ustawy, natomiast organ odwoławczy błędnie powołał się na art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy, nie odnosząc się w ogóle do takiego pojęcia jak dochód rodziny. Skarżąca nie zgodziła się z poglądem Kolegium, że zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej nie oznacza jej zaprzestania. Wskazała, że zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie może być tak samo traktowane jak prowadzenie tej działalności, tym bardziej że w okresie zawieszenia działalności nie były odprowadzane składki na ubezpieczenia do ZUS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją organu I instancji są wadliwe.
W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania /art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej/ i przepisu prawa materialnego /art. 27a ust. 5 ustawy/, co miało wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie nie wykazały, że zachodzą przesłanki określone w przepisie art. 43 ust. 2a ustawy, to znaczy, że nastąpiła m.in. zmiana przepisów prawa, zmiana w sytuacji osobistej skarżącej oraz zaistniały inne okoliczności wskazane w tym przepisie prawa. Przesłanka dotycząca zmiany w sytuacji dochodowej skarżącej nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji o przyznaniu renty socjalnej, gdyż prawo do tej renty zgodnie z art. 27a ust. 1 nie zależy od wysokości dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie.
Natomiast naruszenie art. 27 ust. 5 ustawy polega zdaniem Sądu na tym, że przepis ten nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji o przyznaniu renty socjalnej, skutkiem której jest utrata prawa do tego świadczenia od dnia jego przyznania. Przepis ten jednoznacznie określa, że renta socjalna nie przysługuje za miesiąc, w którym osoba uprawniona do niej uzyskała dochód z działalności gospodarczej przekraczający wysokość renty socjalnej. Z treści przepisu art. 2a ust. 3a ustawy wynika ponadto, że przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą należy rozumieć osobę prowadzącą działalność w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej.
Według Sądu uzyskanie przez skarżącą dochodu z tytułu działalności gospodarczej, w części przekraczającej wysokość renty socjalnej, stanowi nienależne świadczenie, które w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 6 ustawy oznacza świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji w dokumentach oraz wskutek niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Kwestia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń została natomiast uregulowana w art. 40 ustawy. W świetle tego przepisu ściągnięcie nienależnie pobranych świadczeń odbywa się zgodnie z przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. reprezentowane przez radcę prawnego Danutę Cap, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 2a i art. 27a ust. 5 ustawy z 21.11.1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. nr 98 poz. 414 ze zm./ poprzez błędną ich wykładnię oraz naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a", c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie w całości w oparciu o art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Agnieszki S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 31.08.2001 r., względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej stwarza organom administracji publicznej samoistną podstawę prawną do zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej pod wszakże ściśle określonymi warunkami. Wbrew temu co wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, że organy nie wykazały, iż nastąpiła zmiana przepisów prawa, zmiana sytuacji osobistej skarżącej oraz istnienie innych okoliczności wskazanych w tym przepisie - zdaniem organu wystarczy, że zaistnieje jedna z tych okoliczności, nie muszą one występować kumulatywnie, a już powstaje możliwość zastosowania wskazanej normy prawnej. Taką okolicznością w niniejszej sprawie był fakt pobrania przez Agnieszkę S. nienależnego świadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2a ust. 1 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej, świadczenie nienależnie pobrane oznacza świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji w dokumentach oraz niepoinformowanie o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej.
Przy czym chodzi tu o taką zmianę w sytuacji materialnej lub osobistej osoby pobierającej świadczenie, która wiąże się z prawem do danego świadczenia, które to prawo wynika z przepisów regulujących problematykę danego świadczenia.
Problematykę renty socjalnej, w dacie orzekania przez organy administracji regulował art. 27a ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 27a ust. 1 renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa powstałego przed ukończeniem 18 roku życia, niezależnie od dochodu z zastrzeżeniem ust.
5. Z kolei według ust. 2 art. 27a prawo do renty socjalnej przysługuje również osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu inwalidztwa powstałego w trakcie nauki w szkole ponadpodstawowej lub szkole wyższej, przed ukończeniem 25 roku życia, a także w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej, niezależnie od dochodu z zastrzeżeniem ust. 5.
W przepisie art. 27a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wskazano natomiast, że osoba, o której mowa w ust. 1 i 2 traci prawo do renty socjalnej za miesiąc, w którym osiągnęła dochód z tytułu pracy lub działalności gospodarczej przekraczający wysokość renty socjalnej. Przepis ten niewątpliwie wiąże sytuację dochodową /materialną/ osoby pobierającej rentę socjalną z prawem do tego świadczenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ustawodawca uznał, że skoro dana osoba podejmuje pracę lub działalność gospodarczą i osiąga dochód przekraczający wysokość renty socjalnej to znaczy, że pomimo swojej niepełnosprawności jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby życiowe, korzystając z tych źródeł dochodu. To zaś powoduje, że pomoc Państwa stała się zbędna i renta socjalna nie przysługuje. Dlatego nie można się zgodzić z poglądem Sądu, iż prawo do renty socjalnej nie zależy od wysokości dochodu. Przepis art. 27a ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej nie uzależnia prawa do renty socjalnej od sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o rentę socjalną, tak jak to stwierdził Sąd.
Czyni to jednak w sposób wyraźny w art. 27a ust. 5 ustawy. Nie jest też uzasadniony zarzut Sądu I instancji skierowany do organów administracji orzekających w sprawie naruszenia art. 27a ust. 5 ustawy o pomocy społecznej polegającego na tym, że organy uznały ten przepis za podstawę uchylenia decyzji o przyznaniu renty socjalnej. Podstawę prawną uchylenia decyzji dotychczasowej w sprawie renty socjalnej stanowi art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej.
Natomiast przepis art. 27a ust. 5 został przez organ powołany jako przepis prawa materialnego rzutujący na prawo do świadczenia w postaci renty socjalnej, w kontekście ustalenia czy w sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym.
Zresztą w końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd jak gdyby zgodził się, że uzyskanie przez skarżącą dochodu z tytułu działalności gospodarczej w części przekraczającej wysokość renty socjalnej - przesądza o tym, że świadczenie takie jest świadczeniem nienależnie pobranym. To zaś stanowi jedną z podstaw do uchylenia decyzji w sprawie renty socjalnej. Taki pogląd potwierdza jedynie stanowisko strony skarżącej, że w niniejszej sprawie Sąd w sposób niewłaściwy zastosował art. 145 par. 1 pkt 1 a, c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylając decyzję organów obu instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19.10.2004 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ustawa z 29.11.1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ obowiązująca w dacie wydania przez organy administracyjne decyzji w tej sprawie, wiązała prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z określoną sytuacją dochodową osoby zainteresowanej, wskazując jednocześnie te przypadku /wyjątki/ kiedy sytuacja dochodowa osoby czyniącej starania o świadczenie nie miała bezpośredniego wpływu na jego przyznanie.
Do jednego z takich przypadków odnosi się art. 27a powołanej ustawy, dotyczący renty socjalnej. Przepis ten w ustępie 1 i 2 określa przesłanki normatywne, których spełnienie powoduje, że osobie spełniającej te przesłanki ustawowe przysługuje prawo do renty socjalnej i to niezależnie od dochodu. Jednocześnie w ust. 5 art. 27a zawarte jest zastrzeżenie, że osoba, o której mowa w ust. 1 i 2 /której przysługuje renta socjalna/ traci prawo do renty socjalnej za miesiąc, w którym osiągnęła dochód z pracy lub działalności gospodarczej przekraczający wysokość renty. Jakkolwiek zatem wysokość dochodu nie ma znaczenia dla samego uzyskania prawa do renty socjalnej, to jednak wysokość dochodu uzyskanego przez świadczeniobiorcę z tytułu pracy lub prowadzonej działalności gospodarczej ma już wpływ na realizację tego prawa. Zważyć jednak należy, że ustawa w przypadku uzyskania przez świadczeniobiorcę dochodu o jakim mowa, przekraczającego wysokość renty socjalnej nie pozbawia tej osoby prawa do renty socjalnej w ogóle, a tylko za miesiąc, w którym uzyskany przez tę osobę dochód przekroczył wysokość renty.
Oznacza to, że za okres, w którym wysokość uzyskanego dochodu ze świadczonej pracy lub prowadzonej działalności gospodarczej przekroczy wysokość renty socjalnej, osoba uprawniona do tego świadczenia nie może go otrzymać bo za ten okres traci do niego prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. ustaliło wprawdzie w uzasadnieniu swej decyzji, że Agnieszka S., z uwagi na uzyskany dochód, utraciła prawo do renty socjalnej w okresie prowadzenia działalności gospodarczej, ale rozstrzygnięcie decyzji tego organu poszło dalej bo pozbawiło zainteresowaną tego świadczenia w ogóle, nie tylko za omawiany okres. W tym miejscu należy podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zmiana w sytuacji dochodowej Agnieszki S. nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji przyznającej jej rentę socjalną, gdyż prawo do tego świadczenia - zgodnie z art. 27a ust. 1 cyt. ustawy o pomocy społecznej - nie zależy od wysokości dochodu osoby ubiegającej się o to świadczenie.
Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 27a ww. ustawy uzyskanie przez zainteresowaną dochodu wyższego od pobieranej renty pozbawia ją prawa do niej ale tylko za miesiąc lub miesiące, w których dochód z prowadzonej działalności gospodarczej przekroczył wysokość renty socjalnej. Nie było zatem - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - podstawy do zastosowania w sprawie trybu przewidzianego w art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej i uchylenia decyzji przyznającej zainteresowanej rentę socjalną i tym samym pozbawienia jej w ogóle prawa do tego świadczenia.
Prowadzi to do wniosku, że zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za zasadne i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę tą należało oddalić.