Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 802/17 oddalił skargę H. T.-R. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży prawa własności i oddawania w użytkowanie wieczyste, opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. T.-R. (dalej jako: "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie udzielenia bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży prawa własności i oddawania w użytkowanie wieczyste; opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto P., zlokalizowanych w obrębie miasta P., ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem i wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W pierwszej kolejności sąd I instancji wykazał, że skarżąca w istocie posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały będącej przedmiotem postępowania, co jest warunkiem dopuszczalności tej skargi. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi sąd I instancji ocenił, że przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, jak też stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.
W skardze zarzucono naruszenie art. 32 Konstytucji RP, która gwarantuje równość obywateli wobec prawa, wskazując, że zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, bo do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe, zaś art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 2009 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2020 r. poz. 65 zezm.; dalej "u.g.n.") zezwala na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty, a z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego.
Zarzuty te uznać należy zdaniem sądu I instancji za oczywiście nieuzasadnione z tej przyczyny, że nie uwzględniają one wprowadzonych z dniem 7 stycznia 2010 r., zmian ustawy u.g.n., które nadają nowe brzmienie przepisowi art. 68 u.g.n., która to regulacja stanowiła podstawę do wydania przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego aktu o charakterze generalnym będącego aktem prawa miejscowego w postaci uchwały określającej warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych.
Regulacja ta, w powiązaniu z przepisami ogólnymi dotyczącymi kompetencji uchwałodawczych organów gmin, stanowiła zatem w ocenie sądu wystarczającą podstawę do wydania przez organ zaskarżonej uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. T.-R., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") - zarzuciła mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 1 pkt 10 u.g.n. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP - przez błędną jego wykładnię i uznanie, że ustalenie 30% stawki bonifikaty przy sprzedaży osobom fizycznym prawa własności lub oddania w użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność gminy Miasto P., w przypadku zbycia nieruchomości lub ich części przeznaczonych na cele mieszkaniowe, jeżeli mogą one poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, stanowiących własność bądź oddanych w użytkowanie wieczyste, a nie mogą być zagospodarowane jako odrębne, na złożone indywidualne wnioski - jest w pełni wystarczające, podczas gdy stawka taka po pierwsze wydaje się być zawyżona w szczególności mając na uwadze cele mieszkaniowe nieruchomości przyległych, po wtóre zaś treść uchwały nie uwzględnia możliwości odstępstwa w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych możliwości udzielenia wyższych bonifikat, w szczególności z uwagi na trudną sytuację materialną wnioskodawcy/wnioskodawców;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do nieuwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego z uwagi uznanie, iż zaskarżona nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa ani nie jest niezgodna z prawem, mimo, że narusza interes prawny skarżącej.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa - stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w przedmiotowej sprawie na rzecz uczestnika postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "P.p.s.a." stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania tego przepisu, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa skarga z 20 lipca 2017r. została wniesiona w trybie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z jasnym i bezwzględnie obowiązującym brzmieniem tego przepisu skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga ta nie ma więc charakteru actio popularis (nie wiąże się z prawem każdego do wniesienia skargi w interesie publicznym w przypadku stwierdzenia ewentualnej sprzeczności takiego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym), lecz jest w sposób wyraźny ograniczona podmiotowo. Do jej wniesienia legitymuje nie tylko posiadanie interesu prawnego (tak jak w przypadku każdej skargi zgodnie z treścią art. 50 § 1 P.p.s.a.), lecz nadto wykazanie, że ów interes prawny (lub uprawnienie) został naruszony przez uchwałę lub zarządzenie, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Na gruncie przepisów ustaw samorządowych strona skarżąca jest zobowiązana nie tylko do wykazania posiadania interesu prawnego, który musi być aktualny, realny, osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu w zaskarżeniu określonego aktu prawnego, ale nadto naruszenia tego istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku podjęcia uchwały (zarządzenia) przez organ gminy. Strona skarżąca w trybie art.101 us.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego poprzez wskazanie w jaki sposób kwestionowana uchwała lub zarządzenie wpływają negatywnie na jej sferę prawnomaterialną pozbawiając uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację, lub też nakładając określone obowiązki.
W konsekwencji podstawową czynnością Sądu administracyjnego I instancji powinna być w pierwszym rzędzie ocena, czy Skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi tj. czy ma własny, aktualny, realny i bezpośredni interes prawny w zaskarżeniu określonego aktu prawnego oraz czy doszło do naruszenia tego istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) przez skarżoną uchwałę organu gminy. Dokonana w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji ocena legitymacji skargowej H.T.-R.do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] była niewłaściwa.
Przedmiotem uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] jest udzielanie bonifikaty od ceny ustalonej do sprzedaży prawa własności i oddawania w użytkowanie wieczyste, opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem Skarżąca miała obowiązek wykazać, że jako na właścicielce lub użytkowniczce wieczystej ciążył, ciąży lub będzie ciążyć obowiązek uiszczenia ceny w związku z nabyciem prawa własności lub użytkowania wieczystego konkretnej nieruchomości od gminy Miasta P., czy też uiszczenia opłaty w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność gminy Miasta P. – gdyż tylko do takiego kręgu adresatów miała zastosowanie zaskarżona uchwała. Jak wskazano wyżej interes prawny musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa i odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt z zakresu administracji publicznej oraz dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.
Tymczasem H. T.-R. w swojej skardze skierowanej do WSA w Lublinie nie wykazała swojego interesu prawnego do jej wniesienia, ani tym bardziej na czym miało polegać jego naruszenie. W uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku Sąd I instancji, wyręczając skarżącą, próbował wywieść jej legitymację skargową z faktu prowadzenia od 2010 r. do 2011 r. czynności w sprawie sprzedaży w drodze bezprzetargowej prawa własności niezabudowanej działki gruntu gminy Miasto P., zlokalizowanej w P., w celu poprawienia warunków zagospodarowania przyległej zabudowanej nieruchomości wnioskodawcy, przy czym w tym pierwszym okresie były to czynności z wniosku samej skarżącej działającej w imieniu własnym. Później, po dokonaniu darowizny nieruchomości, skarżąca działała wyłącznie jako pełnomocnik córki.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że "skarżąca w dacie wejścia w życie uchwały i pierwszym roku jej obowiązywania pozostawała właścicielem nieruchomości, w związku z którą ubiegała się we własnym imieniu o nabycie innej nieruchomości, a której cena podlegała ustaleniu z zastosowaniem przepisów przedmiotowej uchwały." To, że być może wówczas H. T. – R. miała interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, nie oznacza, iż miała go w momencie złożenia skargi i orzekania przez Sąd I instancji. Jak wskazano wyżej interes prawny musi być m.in. osobisty i realny, a nie potencjalny.
Nie budzi wątpliwości, że skargę z 20 lipca 2017r., H. T. - R. wniosła wyłącznie we własnym imieniu. Dodatkowo wskazują na to m.in. wniosek o udzielenie jej prawa pomocy z [...] września 2017r. (sporządzony na formularzu PPF w dniu [...] października 2017r.) oraz pismo A. R. z [...] marca 2018r. (córki skarżącej), w którym wyraziła ona wniosek o dopuszczenie jej do toczącego się pod sygn. II SA/Lu 802/17 (k.50) postępowania.
Skarżąca w najmniejszym stopniu nie wykazała, że jest obecnie właścicielką albo użytkowniczką wieczystą nieruchomości objętej regulacją normatywną zawartą w zaskarżonej uchwale Rady Miasta P. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Nie wykazała również, aby w przeszłości (np. w latach 2010 -2011) zostały zastosowane wobec niej lub obecnie będę miały zastosowanie unormowania zawarte w zaskarżonej uchwale.
Co więcej już w treści tej skargi (na str.
2) skarżąca swoją legitymację skargową wywodzi "ze wspólnotowego charakteru gminy", której skarżąca jest członkiem, a której "interes został naruszony przy czynności zakupu nieruchomości gruntowej o nr ewid. [...] położonej w obrębie miasto P. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa z dnia 26 czerwca 2017 r. Rep. A nr [...]." Na wstępie Skarżąca nie odwołała się zatem do swojego interesu prawnego (tylko do interesu "wspólnotowego"), a następnie przywołuje wprawdzie indywidulaną czynność prawną "zakupu nieruchomości gruntowej o nr ewid. [...] położonej w obrębie miasto P.", z której mógłby wynikać jej interes prawny i jego naruszenie, lecz czynności tej dokonywała jako pełnomocnik córki, a nie w imieniu własnym.
Dalej skarżąca wskazała (str. 3 skargi), że "w dniu [...].03.2017 r. złożyła wniosek do Prezydenta Miasta P. o udzielenie indywidualnej bonifikaty przy nabywaniu działki [...] w P. Na mój wniosek Wiceprezydent Miasta P. pismem z dnia [...].03.2017 [...] odmówił udzielenia żądanej bonifikaty powołując się na uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2010." Tym samym Skarżąca nie odwołała się do faktu naruszenia jej interesu prawnego wtedy, gdy była właścicielką nieruchomości (do 2011 r.), lecz do zdarzeń prawnych, które miały miejsce w 2017 r., ale wówczas nie była już właścicielką nieruchomości, a działała jedynie jako pełnomocnik w imieniu innej osoby. W świetle powyższych okoliczności Skarżąca nie tylko nie wykazała swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., ani tym bardziej, aby został on naruszony wskazaną uchwałą.
Końcowo wskazać należy, że w piśmie z [...] marca 2018 r., zawierającym wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, także A. R. podnosiła, że "legitymację skargową wywiodła skarżąca ze wspólnotowego charakteru gminy, której jest członkiem, ze względu na fakt blisko 50-letniego zamieszkiwania w gminie Miasto P., przez kilkadziesiąt lat będąc również właścicielem nieruchomości zlokalizowanej w gminie Miasto P., to fakt, iż w 2011 r. darowała córce A. R. przedmiotową nieruchomość, może stanowić osłabienie legitymacji skargowej i interesu prawnego".
W konsekwencji zaskarżony wyrok należało uchylić, a skargę odrzucić na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art.101 u.s.g. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 189 P.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z powyższych przyczyn należało orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji).