Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 173/12, oddalił skargę M. M. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
Wojskowy Komendant Uzupełnień w Grójcu, decyzją z dnia [...] września 2006 r., przyznał M. M. świadczenie pieniężne na okres roku po zwolnieniu ze służby wojskowej, nie określając wysokości tego świadczenia.
Wojskowy Komendant Uzupełnień w Grójcu, po rozpatrzeniu wniosku M. M., decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmówił zmiany decyzji z dnia [...] września 2006 r. i wskazania wysokości dwunastomiesięcznego uposażenia należnego w ciągu roku od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. M., wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 493/09 uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Wojskowy Komendant Uzupełnień w Grójcu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., zmienił decyzję z dnia [...] września 2006 r. określając wysokość przysługującego świadczenia oraz stwierdził, że przysługuje ono od dnia 1 września 2009 r.
Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie, decyzją z dnia [...] września 2011 r., stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Podniesiono, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ w chwili jej wydania organem właściwym był Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie.
Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy, po rozpatrzeniu odwołania M. M., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi M. M., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zauważono, że w toku postępowania, po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2006 r., zmianie uległ stan prawny. Ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 176, poz. 1242) przeniesiono kompetencje do ustalenia wysokości należnego świadczenia z dowódcy jednostki wojskowej na wojskowy organ emerytalny właściwy dla adresu zameldowania żołnierza. Decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego po dniu [...] stycznia 2008 r., co oznacza, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] września 2006 r. nie był Wojskowy Komendant Uzupełnień w Grójcu, ale Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie. Jeśli w toku postępowania administracyjnego wejdą w życie nowe przepisy, to, zgodnie z art. 19 K.p.a., organ prowadzący postępowanie obowiązany jest się do nich zastosować, także wówczas gdy regulują one odmiennie właściwość organu.
Tym samym organy zasadnie stwierdziły, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Podniesiono, że WSA w Warszawie, w wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 493/09, nie wskazał, który organ wojskowy jest właściwy do rozpoznania wniosku M. M..
Skargę kasacyjną wniósł M. M., żądając uchylenia wyroku WSA w Bydgoszczy, rozpoznania skargi i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenia wyroku WSA w Bydgoszczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów. W skardze zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:
- • art. 151 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji błędnie przyjął, że organy administracji nie naruszyły prawa (w szczególności art. 155 w zw. z art. 7, art. 77, art. 138, art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a.) i nie dostrzegł nieprawidłowości w działaniu organu administracyjnego II instancji, który, wbrew obowiązującym przepisom, stwierdził nieważność decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 155 K.p.a., pomimo odmiennej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 493/09;
- • art. 96 ust. 7 i ust. 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm.). Uznano, że to wojskowy organ emerytalny był właściwy do wydania decyzji w sprawie, podczas gdy w rzeczywistości Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego posiada uprawnienia do wydania decyzji jedynie w stosunku do zdarzeń, które miały miejsce po dniu wejścia w życie tego przepisu, tj. po dniu 1 stycznia 2008 r. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, ponieważ decyzja z dnia [...] września 2006 r., choć wadliwa, bo nie określająca wysokości przyznanego świadczenia, była ostateczna, a tym samym możliwa do zmiany tylko w trybie nadzwyczajnym przez organ administracji publicznej, który ją wydał (co miało miejsce w sprawie) lub organ wyższego stopnia. Ponadto WKU w Grójcu był związany wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 493/09, w którym stwierdzono, że jest on właściwy do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Podkreślić należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie. Oddalenie skargi było bowiem wyłącznie konsekwencją (co również zarzucono w skardze kasacyjnej) zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzut błędnej wykładni lub zastosowania prawa materialnego przez wojewódzki sąd administracyjny nie może być przedmiotem zarzutu procesowego, ponieważ w tym zakresie ustawodawca przewidział inną podstawę prawną zarzutu t.j. art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Za bezpodstawny należy uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Podnieść trzeba, że wywód WSA w Bydgoszczy jest prawidłowy – odniesiono się do wszystkich zarzutów skargi oraz dokonano dokładnej i jasnej wykładni obowiązujących przepisów prawa administracyjnego materialnego.
Zarzut naruszenia art. 96 ust. 7 i ust 9 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1414, ze zm.; dalej: u.s.w.ż.z.) jest nieuzasadniony. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego był właściwy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ponieważ organ ten posiada takie uprawnienie w stosunku do spraw wszczętych po dniu 1 stycznia 2008 r. Zgodnie z obowiązującym obecnie brzmieniem art. 95 pkt 1 u.s.w.ż.z. żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, niezależnie od odprawy, przysługuje przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne. Według zaś art. 96 ust. 6-7 u.s.w.ż.z. świadczenie to wypłaca się co miesiąc, a gdy żołnierz wystąpi o wypłatę tego świadczenia za cały należny okres, to wypłata następuje jednorazowo (ust. 6). Wypłaty dokonuje wojskowy organ emerytalny właściwy dla miejsca zamieszkania żołnierza (ust. 7).
Przepisy te odnoszą się do określenia przysługującego żołnierzowi świadczenia, formy jego wypłaty oraz organu wypłacającego. Zgodnie natomiast z art. 96 ust. 9 u.s.w.ż.z. wypłata należności następuje na pisemny wniosek żołnierza na podstawie decyzji wojskowego organu emerytalnego właściwego dla miejsca zamieszkania żołnierza. Wskazać należy, że art. 96 ust. 9 został dodany z dniem 1 stycznia 2008 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 176, poz. 1242; dalej: ustawa zmieniająca).
Tym samym do dnia 1 stycznia 2008 r. wojskowy organ emerytalny nie posiadał kompetencji do wydania jakichkolwiek decyzji w tym zakresie, natomiast od tego dnia całość spraw z zakresu wypłaty odprawy przez rok po zwolnieniu ze służby żołnierza zawodowego znalazła się w kompetencji wojskowych organów emerytalnych. Kwestię stosowania przepisów po dniu 1 stycznia 2008 r. rozstrzyga art. 10 ustawy zmieniającej, który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa jest sprawą nową i toczy się po dniu 1 stycznia 2008 r.
Podstawą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Grójcu z dnia [...] stycznia 2010 r. był fakt, że została ona wydana po dniu 1 stycznia 2008 r., a więc wtedy, gdy nie było wątpliwości, że sprawach wypłaty świadczenia pieniężnego przez okres roku po zwolnieniu ze służby właściwym jest wojskowy organ emerytalny. Nie można przyjąć, że przedmiotowa sprawa toczy się w tym samym trybie i przedmiocie, co sprawa zakończona decyzją Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Grójcu z dnia [...] września 2006 r. M. M. złożył wniosek o zmianę decyzji z dnia [...] września 2006 r. w dniu 8 kwietnia 2008 r., a więc już po wejściu w życie przepisów ustawy zmieniającej. W ten sposób wszczął nowe postępowanie w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia przez okres roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, które powinno toczyć się przed wojskowym organem emerytalnym, a złożony do Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Grójcu wniosek powinien, zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., zostać przekazany do organu właściwego. WKU w Grójcu tego jednak nie uczynił, sam wydał decyzję, naruszając tym przepisy o właściwości, co jest, w świetle art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., kwalifikowaną wadą prawną.
Dodać należy, że jeśli ustawodawca, wprowadzając z dniem 1 stycznia 2008 r. nowelizację art. 96 ust. 9 u.s.w.ż.z., zamierzałby wyłączyć jego stosowanie w stosunku do żołnierzy, wobec których wydano decyzję w przedmiocie świadczenia, o którym mowa w art. 95 pkt 1 u.s.w.ż.z., to niewątpliwie wyraźnie by to wskazał. Przepis art. 10 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym i jako taki musi być interpretowany ściśle, a nie rozszerzająco. Oznacza to stosowanie zasady bezpośredniego działania nowej ustawy we wszystkich sprawach wszczętych po dniu 1 stycznia 2008 r., niezależnie, czy decyzje ustalające wysokość świadczenia pieniężnego przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wojskowej zostały wydane przed, czy po wejściu w życie ustawy zmieniającej.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.