Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1103/22, oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z 21 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej - p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
- 2. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna, prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., a spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył wyłącznie daty, od której powinno być przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymężem. Skarżąca miała bowiem przyznany, decyzją wcześniejszą, zasiłek dla opiekuna, a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu.
W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. (wpływ do organu w dniu 1 lipca 2022 r.) skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem S. S. oraz, w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne z dniem jej wydania - uchylenie decyzji dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna. Załączone zostały również wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na urzędowym formularzu oraz oświadczenie skarżącej z 29 czerwca 2022 r. o rezygnacji z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującego jej prawa do zasiłku dla opiekuna od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Prezydent Miasta Włocławek decyzją z 12 sierpnia 2022 r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, pismem z 19 sierpnia 2022 r. złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z 1 września 2022 r., nr [...], uchyliło ostateczną decyzję własną z 23 sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna w związku koniecznością sprawowania opieki nad mężem – S. S. w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2021 r. do 30 czerwca 2024 r.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku decyzją z 21 września 2022 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – S. S. od dnia 1 września 2022 r. w wysokości 2119 zł miesięcznie na czas nieokreślony.
SKO wskazało, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we [...] z [...] maja 2022 r. wynika, że S. S. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, niepełnoprawność istnieje od 33 – go roku życia, natomiast ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 5 lutego 2004 r.
SKO, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazało, że w sprawie nie można uwzględnić art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej – u.ś.r.) jako przesłanki odmownej do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Uznało też, powołując się na art. 23, art. 27, art. 128 i art. 129 k.r.o., że na małżonku ciąży obowiązek alimentacyjny, wobec czego nieuzasadnione jest literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., gdyż taka wykładnia przepisu uniemożliwiałaby wypełnianie obowiązku alimentacyjnego ciążącego na małżonku. Pozostawanie S. S. w związku małżeńskim nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego żonie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych.
SKO wskazało, że odpadła też kolejna przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania zasiłku dla opiekuna, gdyż decyzją z dnia 1 września 2022 r., nr [...], SKO uchyliło ostateczną decyzję własną z 23 sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem w kwocie 620 zł w okresie od 1 lipca 2021 r. do 30 czerwca 2024 r.
W ocenie SKO, skarżąca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż jako żona jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad mężem, który legitymuje się znacznym stopnie niepełnosprawności na stałe. Mąż skarżącej ze względu na stan zdrowia wymaga ciągłej obecności, samodzielnie nie wykonuje żadnej czynności oprócz spożywania posiłków. Ma też problemy z pamięcią i trudności w porozumiewaniu się. Skarżąca zajmuje się mężem całodobowo, wykonuje czynności pielęgnacyjno-higieniczne.
Zdaniem SKO, sporne orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało uchylić w całości i przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 września 2022 r., tj. od dnia spełnienia wszystkich przesłanej warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na czas nieokreślony – zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności.
SKO wskazało, że wobec wydania decyzji uchylającej zasiłek dla opiekuna w dniu 1 września 2022 r. skarżąca z tym dniem spełnia przesłankę, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.
Zatem organ stwierdził, że należało przyznać skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem od dnia 1 września 2022 r. Decyzja przyznająca stronie prawo do zasiłku dla opiekuna została bowiem uchylona na mocy decyzji SKO z dnia 1 września 2022 r. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.
Skarżąca kasacyjna uważa natomiast, że świadczenie pielęgnacyjne powinno być jej przyznane od dnia złożenia wniosku, czyli od 1 lipca 2022 r.
Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z powołanych przepisów jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.
Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność.
Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
W związku z powyższym, skoro decyzją z dnia 1 września 2022 r. SKO uchyliło ostateczną decyzję własną z 23 sierpnia 2021 przyznającą zasiłek dla opiekuna, to należy uznać, że decyzja SKO we Włocławku z dnia 21 września 2022 r. przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 września 2022 r. była prawidłowa. Skoro bowiem do końca sierpnia 2022 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, to – o czym wspomniano już powyżej – nie było prawnie możliwe wydanie, w czasie obowiązywania tej decyzji, innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącej konkurencyjne świadczenia.
Przypomnieć należy, że na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie – w realiach rozpoznawanej sprawy – to dopiero wydanie przez SKO we Włocławku decyzji z dnia 1 września 2022r. uchylającej decyzję z dnia 23 sierpnia 2021 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna.
Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem począwszy od dnia 1 września 2022 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie czasu skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co – jak wspomniano powyżej – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.