Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2012 r., I SA/Wa 915/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa.
Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. stanowi w art. 39, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wynika z niego, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany".
W ocenie Sądu nie doszło do przekroczenia granic "uznania administracyjnego", ponieważ organ pomocy społecznej jaki i organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji przedstawiły racjonalne argumenty świadczące o odmowie przyznania J. S. zasiłku celowego w wysokości 6 950 zł.
Organy wskazały łącznie trzy powody, które uzasadniały negatywne załatwienie wniosków skarżącej o przyznanie zasiłków celowych. Po pierwsze – brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 u.p.s.), przejawiający się w braku możliwości sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Stanowisko w tym zakresie potwierdza treść notatek służbowych z dnia 23 listopada 2010 r. i 30 listopada 2010 r. sporządzonych przez pracowników socjalnych, z których wynika niemożność kontaktu ze skarżącą drogą telefoniczną jak i w ramach osobistej wizyty w domu wnioskodawczyni. Stanowisko organu jest wiarygodne w świetle oświadczenia J. S. zawartego w skardze, w której skarżąca wyraziła swój negatywny stosunek do czynności sporządzania aktualizacji wywiadu środowiskowego i stwierdziła, że od dnia 21 października 2010 r. nie podpisuje wywiadów środowiskowych.
Na występujący już wcześniej problem braku współpracy skarżącej wskazano również w treści aktualizacji wywiadu środowiskowego podpisanej przez starszego pracownika socjalnego w dniu 30 listopada 2010 r. (zapis: próba podjęcia współpracy nie powiodła się). Jak wynika z przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s., już sam brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej mógł stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Po drugie – organy wskazały, że skarżąca ma pewne możliwości majątkowe aby pokonać swą trudną sytuację osobistą (art. 2 ust. 1 u.p.s.) - jest właścicielką mienia nieruchomego w centralnym punkcie S., wolnego od obciążeń hipotecznych (aktualizacja wywiadu środowiskowego, informacja o świadczeniobiorczyni sporządzona przez Kierownika MOPS w S. w dniu 30 listopada 2010 r.), a różne bieżące potrzeby skarżącej finansuje MOPS w S. – gaz, obuwie, odzież, leki, świece, woda, usługa prania, dożywianie (decyzja nr [...] i nr [...]).
Po trzecie - organy wskazały, że żądanie przyznania świadczenia pieniężnego w łącznej kwocie 6 950 zł nie leży w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.), ponieważ z zarezerwowanej na miesiąc listopad 2010 r. kwoty 3 500 zł dla 21 rodzin średnio na jedną rodzinę organ może przeznaczyć kwotę 166,66 zł.
Sąd pierwszej instancji uznał, że trafne jest stanowisko organów, że skarżącej nie przysługiwało świadczenie, o którym mowa w art. 42 ust. 1 u.p.s., ponieważ ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jedynie za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem. Z akt sprawy wynika, że taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca w chwili składania wniosków o pomoc oraz w chwili wydawania decyzji nie rezygnowała z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, ponieważ utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe.
Skarżąca jest pod stałą opieką Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Z akt sprawy wynika, że skarżąca otrzymuje bieżące wsparcie w formie zasiłku celowego i opłacania ubezpieczenia zdrowotnego (decyzja nr [...]) oraz zasiłku pielęgnacyjnego (decyzja nr [...]). Z listy wypłat znajdującej się w aktach sprawy wynika, że skarżąca w okresie: styczeń 2010 – listopad 2010 r. otrzymała pomoc finansową na łączną kwotę 7 394,76 zł. Skarżąca przy ocenie działalności pomocy społecznej pomija to, że organ pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Z art. 2, art. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie osób w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojeniu im niezbędnych potrzeb oraz zapobieganie ich popadnięciu w trudną sytuację życiową poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób, a nie do zapewnienia im dożywotniego utrzymania bądź podwyższenia istniejącego niskiego dochodu.
Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko skarżącej, że w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniły rzeczywistych potrzeb skarżącej. Organy, ani Sąd nie negują tego, że potrzeby skarżącej są duże. Świadczy o tym chociażby częstotliwość wnioskowania przez skarżącą o pomoc finansową z pomocy społecznej, wielość zgłaszanych potrzeb i żądana ich wysokość. Jednakże, środki pomocy społecznej są ograniczone, a organ dokonując ich rozdziału bierze pod uwagę potrzeby wielu osób i rodzin, miarkując wysokość pomocy w taki sposób, aby zapewnić tylko wsparcie (a nie utrzymanie) świadczeniobiorców.
Sąd nie zgodził się również z zarzutem, że w niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły, a organ odwoławczy nie zweryfikował, rzeczywistych możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że ani Sąd, ani samorządowe kolegium odwoławcze nie mogły badać sposobu gospodarowania środkami finansowymi przez organ pierwszej instancji. Sąd administracyjny jest bowiem uprawniony do kontroli legalności aktów objętych skargą, natomiast organ odwoławczy przeprowadza jedynie kontrolę instancyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem kontrolującym działalność ośrodków pomocy społecznej w aspekcie prawidłowego gospodarowania funduszami przeznaczonymi na poszczególne rodzaje świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r., I OSK 1457/08, LEX nr 563280). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, o braku konieczności wskazania, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej.
Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. Wykazanie możliwości pomocy społecznej może odwoływać się do okoliczności znanych organowi z urzędu i do okoliczności znanych powszechnie (art. 77 § 4 k.p.a.) To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy i ilości osób, spełniających kryterium dochodowe, którym świadczenia tego nie przyznano. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., I OSK 1353/09, LEX nr 591240; wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., I OSK 107/11, LEX nr 950873). Zaprezentowane wyżej poglądy podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącej, że organ pomocy społecznej naruszył przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138). Trafne jest stanowisko skarżącej, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego następuje w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Z przepisu tego wynika jednak, że warunkiem sporządzenia wywiadu jest uzgodnienie terminu jego przeprowadzenia z wnioskodawcą. Skoro zatem próba kontaktu telefonicznego i osobistego nie dała rezultatu, a sama skarżąca twierdzi, że nie podpisuje tego dokumentu, to nie można zarzucić organowi, że nie poczynił ustaleń faktycznych w oparciu o aktualny wywiad środowiskowy. Trzeba mieć na uwadze, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi znosić to, że organ będzie dążył do ustalenia jej aktualnej sytuacji majątkowej, rodzinnej, zdrowotnej oraz musi się liczyć z tym, że postawa wnioskodawcy może mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy.
Na gruncie ustawy o pomocy społecznej ustawodawca uwzględnił sytuacje, gdzie wnioskodawca zajmuje względem pracowników organu postawę pasywną i wówczas organ ma prawo do odmowy przyznania pomocy, co wynika z przepisu art. 11 ust. 2 cyt. ustawy.
Sąd nie podzielił także zarzutów skargi, że naruszone zostały przepisy art. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., tj. brak uznania za "niezbędną potrzebę bytową" zgłaszanych potrzeb: zakupu pościeli, opłacania opłat mieszkaniowych, zakupu: leków, leczenia, gazu do ogrzania, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Uszło uwadze skarżącej, że powodem odmowy przyznania pomocy w formie zasiłków celowych nie było to, że zgłaszane przez skarżącą potrzeby nie mieściły się w zakresie "niezbędnych potrzeb bytowych". Powodem odmowy był: brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym, stwierdzenie po stronie skarżącej pewnych możliwości majątkowych umożliwiających pokonanie trudnej sytuacji osobistej, korzystanie z bieżącego wsparcia finansowego ośrodka (także w zakresie potrzeb zgłaszanych przez skarżącą), ograniczone możliwości finansowe ośrodka.
Skargą kasacyjną z 26 kwietnia 2012 r. J. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów:
- 1) prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na błędne przyjęcie, że brak współdziałania skarżącej z pracownikiem socjalnym, stwierdzenie po jej stronie pewnych możliwości majątkowych umożliwiających pokonanie trudnej sytuacji osobistej, korzystanie z bieżącego wsparcia finansowego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz przyjęte ograniczone możliwości finansowe tego Ośrodka uzasadniają oddalenie wniosku skarżącej o przyznanie wnioskowanego zasiłku w jej sytuacji bytowej i osobistej;
- 2) postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 109 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Naruszenie polegało na pozbawieniu skarżącej możliwości obrony swoich praw, pomimo wniosku o odroczenie rozprawy. Przeprowadzono rozprawę w trakcie usprawiedliwionej nieobecności skarżącej, spowodowanej niezbędną wizytą lekarską, co uniemożliwiło stawienie się w Sądzie.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że:
Ad.
- 1. Wykazane przez skarżącą potrzeby zaliczają się do "niezbędnych potrzeb życiowych" również z uwagi na jej bardzo ciężką sytuację bytową.
Obowiązek współdziałania wynikający z art. 11 ust. 2 u.p.s. w korelacji z ustalonym stanem faktycznym co do stosunków skarżącej z pracownikami socjalnymi nie uzasadnia jeszcze odmowy przyznania przedmiotowego zasiłku celowego. Przyczyny opisane w art. 11 ust. 2 mogą ale nie muszą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Sąd I instancji nie kwestionował faktu, że skarżąca żyje w ubóstwie i nie posiada nawet dostępu do bieżącej wody i prądu. W takim przypadku, uznanie decyzji za właściwe i uzasadnione świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego. W odniesieniu do tego faktu Sąd błędnie nie zastosował art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 2 u.p.s. przyjmując, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Również nie kwestionując ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że skarżąca ma pewne możliwości majątkowe aby pokonać swoją trudną sytuację osobistą. Skarżąca jest osobą schorowaną i niepełnosprawną. Wydaje się więc wątpliwe, aby była w stanie np. samodzielnie wynajmować część nieruchomości, zarządzać nią, pobierać opłaty. Ponadto, nieruchomość znajduje się w bardzo złym stanie technicznym. Oprócz braku podstawowych mediów, zgodnie ze wskazaniem skarżącej, okna w budynku są nieoszklone. Skarżąca nie posiada środków na remont domu, w związku z czym znalezienie najemcy na tę nieruchomość jest mało prawdopodobne.
Rodzaj i forma świadczeń otrzymywanych przez skarżącą nie odpowiada jej potrzebom. Uzasadnione potrzeby skarżącej są znaczenie wyższe od otrzymywanej pomocy również ze względu na jej stan zdrowia. Także ustalona w toku postępowania kwota wypłacanej stałej pomocy, tj. zasiłku stałego oraz pielęgnacyjnego nie jest kwotą za którą skarżąca byłaby się w stanie utrzymać. Nie zmieniają tego faktu wypłacane skarżącej również inne zasiłki, np. celowe.
Przyjęte w sprawie możliwości finansowe organu nie są Sądowi znane w sposób pewny. Sąd nie jest władny do badania tej okoliczności, a opiera się jedynie na oświadczeniu organu. Ta okoliczność nie powinna być uznawana przez Sąd za jeden z elementów uzasadniających przyjęte stanowisko.
Ad.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny prowadził postępowanie pomimo tego, że skarżąca przed rozprawą wykazała, że z powodów zdrowotnych nie będzie w stanie brać udziału w rozprawie i bronić swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wniosek skarżącej w aktach sprawy). Wskazany wniosek oparty o art. 109 p.p.s.a. został złożony na rozprawie. Nieobecność strony wywołana była nadzwyczajnym wydarzeniem, którego nie można przezwyciężyć, a które było znane Sądowi. Wykazana zaświadczeniem lekarskim choroba strony lub jej pełnomocnika, uniemożliwiająca stawienie się w sądzie jest "znaną sądowi przeszkodą", co w każdym wypadku pociąga za sobą konieczność odroczenia rozprawy (tak SN w wyroku z 18 marca 1981 r., I PRN 8/81, OSNCP 1981, nr 10, poz. 201). Pogląd ten nie do końca został podzielony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy wskazują, że choroba na którą powołuje się strona musi być nie tylko "znaną sądowi przeszkodą", ale i przeszkodą, której "nie można przezwyciężyć". Nie ulega wątpliwości, że w sprawie zostały spełnione oba warunki. Odmowa odroczenia rozprawy nie była niczym uzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie została ona pozbawiona możności obrony swych praw, ponieważ na rozprawie obecny był pełnomocnik ustanowiony z urzędu. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nieobecność skarżącej (umówiona wizyta lekarska) nie była wywołana ani nadzwyczajnym wydarzeniem, ani inną przeszkodą, której nie można przezwyciężyć.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, przyczyną, dla której organy odmówiły przyznania skarżącej pomocy we wnioskowanej wysokości nie było to, że zgłaszane przez skarżącą potrzeby nie mieściły się w zakresie "niezbędnych potrzeb bytowych". Odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym również nie stanowiła samodzielnej podstawy decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Organy pomocy społecznej nie były natomiast zobowiązane do przyznania skarżącej świadczeń we wnioskowanej wysokości.
Pomoc społeczna "wspiera" osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, ma na celu "przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych" (art. 3 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.p.s.). Jednocześnie, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał dowodowy zawarty w administracyjnych aktach sprawy nie budzi wątpliwości i w pełni uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organy wskazały na możliwości finansowe i sposób podziału środków z uwagi na potrzeby osób wnioskujących o pomoc. Zatem, działając w ramach uznania administracyjnego i przedstawiając okoliczności wydania zaskarżonej decyzji organy pomocy społecznej nie naruszyły w ten sposób art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 2 u.p.s.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.