Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1797/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie świadczenia wychowawczego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 1 kwietnia 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na "pierwsze dziecko". W składzie rodziny wymieniła siebie oraz córkę. W dniu 25 maja 2016 r. na adres podany przez skarżącą we wniosku skierowano wezwanie o dostarczenie dokumentów stwierdzających wysokość dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. List wrócił do organu z adnotacją, że "adres nie istnieje" oraz "[...] nie ma lokalu nr [...]". W dniu 6 czerwca skarżąca złożyła pod groźbą odpowiedzialności karnej oświadczenie pisemne o tym, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z ojcem dziecka oraz że córka przebywa z nią i jest pod jej stałą opieką. W dniu 13 czerwca 2016 r. pracownik organu przeprowadził ze skarżącą rozmowę telefoniczną, podczas której odmówiła podania prawdziwego adresu zamieszkania.
Nadto ustalono, że ojciec dziecka pobiera zasiłek pielęgnacyjny, przyznany na córkę zamieszkałą w W. przy ul. [...]. Ojciec nie informował organu o zmianie miejsca zamieszkania córki. Podczas wywiadu pracownik socjalny stwierdził, że podany przez skarżącą adres przy al. [...] w W. nie istnieje. Udał się zatem pod adres zamieszkania ojca dziecka, przy ul. [...], gdzie zastał skarżącą i córkę. Pracownik podał powód wizyty, ale skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu, nie chciała podać adresu faktycznego zamieszkiwania jej i córki. Pracownik poprosił skarżącą o nawiązanie kontaktu z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, ale do dnia 5 lipca 2016 r. nie uczyniła tego.
W związku z powyższym, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 2 pkt 5, 14 i 16, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 10 ust 1 i 2, art. 13 ust. 1, 2, 3, 4, art. 15 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 48 ust. 1, art 49 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), art. 104 K.p.a. odmówił skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. w kwocie 500,00 zł miesięcznie na córkę.
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję złożyła K. M., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 136 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niezasadne uznał te zarzuty skargi, w których skarżąca kwestionuje zasadność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz ustalenia organu, że w toku postępowania przed organem I instancji uniemożliwiła przeprowadzenie tego wywiadu. Materiał sprawy wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że zaistniały okoliczności uzasadniające konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ powziął uzasadnione wątpliwości co do tego czy ubiegająca się o świadczenie sprawuje faktycznie opiekę nad dzieckiem. Wysłane do niej wezwanie do uzupełnienia wniosku, na adres wskazany we wniosku, wróciło z adnotacją, że adres taki nie istnieje, co również potwierdzono w toku podjętych czynności. Nie zasługuje zatem na wiarę twierdzenie skarżącej, że podanie przez nią nieistniejącego adresu we wniosku stanowiło tylko omyłkę pisarską.
Adres ten, nieistniejący w rzeczywistości, został przez skarżącą wpisany nie tylko we wniosku złożonym do organu 1 kwietnia 2016 r. ale również w oświadczeniu z dnia 6 czerwca 2016 r. wypełnionym przez nią własnoręcznie. Wskazuje to ewidentnie na wprowadzenie organu w błąd co do miejsca zamieszkania skarżącej i jej córki. Te wątpliwości organ próbował wyjaśnić poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ale skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie tego wywiadu co wynika z notatki służbowej z dnia 24 czerwca 2016 r. Nie skontaktowała się ona także z Ośrodkiem Pomocy Społecznej mimo, iż w czasie wizyty pracownika socjalnego 24 kwietnia 2016 r. zobowiązała się do takiego kontaktu w następnym tygodniu, a także nie skorzystała z tej możliwości wskazanej w zawiadomieniu z dnia 13 lipca 2016 r. Wobec takiego zachowania skarżącej organ I instancji miał podstawy do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji.
Wskazując jednak na obowiązek z art. 15 K.p.a., Sąd pierwszej instancji wywiódł, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji, a zobligowany jest do rozpatrzenia żądań strony i podniesionych zarzutów oraz rozpoznania sprawy ponownie w sposób określony przepisami procedury administracyjnej. Jest więc, stosownie do treści art. 140 K.p.a. związany art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. W tym celu dysponuje on także uprawnieniem z art. 136 K.p.a. do uzupełnienia materiału dowodowego.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca, w odwołaniu zwróciła się z prośbą o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki nad córką. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego żądania skarżącej. Oznacza to, że nie rozpoznał sprawy ponownie, a jedynie ograniczył się do weryfikacji decyzji organu I instancji, a więc zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując z kolei na cele przedmiotowego świadczenia, Sąd podkreślił, że w istocie świadczenie to służy dziecku i dlatego organ powinien wykorzystać wszystkie instrumenty prawne, by sprawa została wyjaśniona w należyty sposób i by nie doszło do pokrzywdzenia dziecka, a już szczególnie niepełnosprawnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy o rodzinny wywiad środowiskowy.
Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. skarżąca oświadczyła, gdzie obecnie wraz z córką mieszka i należy podjąć próbę przeprowadzenia wywiadu pod tym adresem. W zależności od wyników wywiadu środowiskowego organ odwoławczy podejmie dalsze czynności w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne przyznania świadczenia wychowawczego stronie, która uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a zgodę na jego przeprowadzenie wyraziła dopiero w postępowaniu odwoławczym,
- 2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 140 K.p.a. poprzez zobowiązanie organu II instancji do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu wszczętym na skutek odwołania od prawidłowej decyzji odmawiającej przyznania świadczenia wychowawczego.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji, a także o zasądzenie od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 23 ust. 1 ww. ustawy jest jednoznaczny i nakłada na organ obowiązek odmowy przyznania świadczenia w przypadku uniemożliwienia przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W takiej sytuacji negatywna przesłanka przyznania świadczenia uległa niejako "skonsumowaniu", dlatego dalsze działania strony w postępowaniu nie mają już wpływu na rozstrzygnięcie. Powołane natomiast przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 15 czy art. 136 K.p.a. nie uzasadniają dopuszczalności zlecenia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez organ odwoławczy, albowiem negatywna przesłanka z art. 23 ust. 1 już wystąpiła i ustawodawca nie przewidział możliwości jej zniweczenia późniejszą zmianą postawy strony wnioskującej o przyznanie świadczenia. Nie można w tej sytuacji mówić o "uzupełnieniu" postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie założyła skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 140 K.p.a. (zarzut 1). Podkreślić trzeba, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a to oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Orzecznictwo sądów administracyjnych jak i doktryna jednoznacznie przyjmują, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski.
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 15. str. 114; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, 29 września 2009 r. sygn. akt I GSK 725/08 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zauważyć również trzeba, że organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy winien także rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia bez uszczerbku dla stron. W przypadku zaś zastosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a., organ ten winien w sposób jednoznaczny wskazać wadliwości postępowania przed organem I instancji i powody, dla których nie jest możliwe w danej sprawie zastosowanie art. 136 K.p.a. Konieczne zatem jest, aby rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z nich postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, ale także rozpoznania wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w motywach swego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 362/07 i 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 203/08).
Podkreślić należy, że dopóki trwa postępowanie administracyjne, a postępowanie odwoławcze jest przecież jego częścią, to strona ma prawo żądać przeprowadzenia określonych dowodów nawet wówczas gdy na wcześniejszym etapie postępowania wniosków takich nie składała, a nawet gdy przeprowadzeniu pewnych dowodów z urzędu swoim zachowaniem i postawą przeciwdziałała. Nieuzasadnione są też obawy organu odwoławczego co do ewentualnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na przeprowadzenie zasadniczego dowodu w sprawie (wywiadu środowiskowego) dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, skoro skarżąca uniemożliwiła jego przeprowadzenie przed organem pierwszej instancji, to sama tej gwarancji procesowej się pozbawiła.
Tym samym, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, że skoro skarżąca zwróciła się w odwołaniu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, to obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do tego żądania.
Nie podlegał uwzględnieniu również zarzut błędnej wykładni art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu, a podstawy uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. ograniczył do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do przepisu art. 204 pkt 2 P.p.s.a.