Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1388/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1620/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawszy sprawę ze skargi E. D. i P. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...];

1. 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;
2. 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz E. D. i P. L. solidarnie kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu) decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.), utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury (dalej Minister Infrastruktury) z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2011 r.), odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 1956 r.), oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] marca 1956 r.), odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu wskazał na następujący stan sprawy. Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], o pow. 380,1 m2, stanowiąca własność E. z L. P. i J. A. L. w równych częściach niepodzielnie (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych z 20 lutego 2007 r.) objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej dekret warszawski).

Z dniem 21 listopada 1945 r. (wejścia w życie dekretu) przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130).

Dnia 29 lipca 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie wpłynął wniosek W. L. (matki małoletniego J. L.) z dnia 28 lipca 1949 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [...], wraz z załączonym wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem z dnia 18 października 1950 r. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 5 marca 1956 r. odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom E. z L. P. i J. A. L. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] i stwierdziło, że wszystkie budynki i fragmenty murów znajdujące się na przedmiotowej posesji przeszły na własność Skarbu Państwa wskazując, że dotychczasowym właścicielom orzeczeniem z 18 października 1950 r. odmówiono przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] czerwca 1956 r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez W.L. (którego brak w aktach) utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 5 marca 1956 r. wskazując, że nie złożono wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, wobec czego prośba nie może być uwzględniona.

Sąd Powiatowy dla Warszawy-Pragi w Warszawie postanowieniem z dnia 12 września 1956 r. dokonał wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Dnia 28 sierpnia 2000 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek E. D.i P. L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 5 marca 1956 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Jako wady orzeczenia wnioskodawcy wskazali, że było ono skierowane do W. L., która nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, a właściciel nieruchomości J. L. był wówczas niepełnoletni i nie posiadał zdolności do czynności prawnych. W postępowaniu nie brała udziału jego matka, wskutek czego objęcie nieruchomości przez Gminę odbyło się bez udziału strony i możliwości obrony jej praw i interesów. Wnioskodawcy podnieśli, że pominięto fakt, że matka J. L. dnia 12 grudnia 1946 r. złożyła w Resorcie Mieszkaniowym Wydziału Administracji Nieruchomości Rejon V podanie o reprywatyzację nieruchomości. Na dowód powyższego przedstawiono uwierzytelnioną kopię zaświadczenia wydanego przez Resort Mieszkaniowy Wydziału Administracji Nieruchomości Rejon Nr V z 12 grudnia 1946 r.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. [nr...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1956 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 5 marca 1956 r. wskazując w uzasadnieniu, że decyzje te nie zawierają wad, bowiem zostały skierowane do W. L. – matki i przedstawiciela ustawowego małoletniego J. L.. Odmowa przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości uzasadniona była niezłożeniem w terminie przez dotychczasowych właścicieli wniosku, o jakim mowa w art. 7 dekretu warszawskiego.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. [nr ], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez E. D. i P. L. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2007 r.

Na decyzję z [...] kwietnia 2009 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 928/09 (dalej wyrok I SA/Wa 928/09), Sąd ten uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z [...] października 2007 r. wskazując, że organ nadzoru nie wyjaśnił, czego dotyczyło podanie o reprywatyzację nieruchomości złożone najpóźniej w dniu 12 grudnia 1946 r. przez W. L.. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ nie zbadał, czy i w jaki sposób wniosek z 1946 r. został rozpoznany i jaka była jego treść, czy został przekazany innemu organowi do rozpoznania. Organ nie podjął żadnych czynności w zakresie uzyskania tego wniosku, nie zwrócono się do skarżących, czy są w posiadaniu kopii tego wniosku, jak również nie starano się go odnaleźć w zasobach archiwalnych.

Sąd uznał, że w 1946 r. W. L. (dalej wnioskodawczyni) składając wniosek o reprywatyzację nie mogła skutecznie domagać się w stosunku do nieruchomości swojego syna spełnienia innych roszczeń niż zezwalało na to obowiązujące wtedy prawo. W świetle dekretu mogła skutecznie żądać jedynie przyznania prawa własności czasowej, a nie reprywatyzacji.

Minister Infrastruktury ponownie rozpatrując sprawę wskazał, że obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] stanowi działkę ew. nr [...] z obrębu [...] (pow. 377 m2, KW nr [...]) oraz wchodzi w skład działki ew. nr [...] (droga - ul. [...]). Na podstawie dokumentów spadkowych organ ustalił, że następcami prawnymi byłych właścicieli nieruchomości są: E. D., P.L. i G. C. Decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Minister Infrastruktury ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1956 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 5 marca 1956 r.

W uzasadnieniu Minister Infrastruktury podniósł, że godnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy z opłatą symboliczną. Prawo własności czasowej (prawo wieczystej dzierżawy) mogło być przyznane uprawnionym podmiotom wyłącznie wówczas, gdy złożony został w terminie stosowny wniosek.

Objęcie w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy gruntu nieruchomości warszawskiej ozn. nr hip. [...] nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nr [...] z dnia 16 sierpnia 1948 r. Ostateczny termin, w którym dotychczasowy właściciel nieruchomości mógł złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej minął w dniu 16 lutego 1949 r.

Z akt własnościowych nieruchomości przy ul. [...] wynika, że jej właściciele nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Świadczy o tym przede wszystkim złożony przez W. L. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia takiego wniosku. W żadnym z późniejszych pism W. L. nie podnosi faktu, że wniosek taki już wcześniej złożyła. Mimo poszukiwań nie odnaleziono co prawda odwołania złożonego od orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej, jednak w piśmie z 2 maja 1956 r., przy którym zostało ono przekazane, Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odniosło się do podniesionych w nim zarzutów. Z powyższego pisma nie wynika, by W. L. twierdziła, że złożyła kiedykolwiek wcześniej wniosek dekretowy.

Uwzględniając zalecenia Sądu Minister wystąpił do Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego m. st. Warszawy i do wnioskodawców niniejszego postępowania o nadesłanie wszelkich dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, o dokumenty dotyczące przywrócenia posiadania do wnioskodawców niniejszego postępowania, o nadesłanie kopii wniosku złożonego w 1946 r. Wystąpienia te nie doprowadziły do odnalezienia poszukiwanego wniosku złożonego w 1946 r.

Archiwum Państwowe m. st. Warszawy przy piśmie z 21 lipca 2011 r. poinformowało, że w posiadanej ewidencji akt spraw o przywrócenie posiadania (wprowadzenia w posiadanie) nieruchomości z zespołu Sąd Grodzki w Warszawie 1944-1950 nazwisko W. L. nie figuruje. W Repertorium I Co 1947 pod nr [...] odnaleziono zapis na ww. nazwisko. Z przekazanej kopii dokumentu rejestru spraw sądowych wynika, że w dniu 29 maja 1947 r. wpłynął wniosek W. L. o przywrócenie posiadania nieruchomości, posiedzenia w tej sprawie odbyły się w dniach 12 sierpnia 1947 r. i 16 października 1947 r., postanowienie w tej sprawie wydano w dniu 23 października 1947 r.

Z analizy zaświadczenia z 1946 r. wydanego przez Rejon V Resortu Mieszkaniowego Wydziału Administracji Nieruchomości nie można wyciągnąć wniosku, że w 1946 r. został złożony wniosek dekretowy. Wnioski dekretowe składane były bowiem do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, a podanie o reprywatyzację nieruchomości złożone zostało w Rejonie Nr V Resortu Mieszkaniowego Wydziału Administracji Nieruchomości. W aktach brak jest dokumentu wskazującego, że wniosek został przekazany do właściwej komórki zajmującej się rozpatrywaniem wniosków dekretowych w Zarządzie Miejskim. Ówczesne przepisy postępowania nie przewidywały przekazywania przez instytucje pism według właściwości, a rozpoznawały wnioski wyłącznie w zakresie swej właściwości.

Tym samym to wnioskodawca winien przestrzegać właściwości organu, w przeciwnym razie pismo mogło nie odnieść spodziewanego skutku. Nie każde pismo skierowane do organu administracji lub innej instytucji wszczyna postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm., dalej rpa) podanie powinno zawierać: wskazanie władzy do której jest kierowane, wskazanie zarządzenia lub orzeczenia, którego wydania albo uchylenia petent się domaga, datę, podpis i adres petenta. W. L. mogła kierować różne pisma do różnych instytucji, nie można jednak obecnie przypisywać im takiego znaczenia, jakiego ona sama nigdy im nie nadawała. Nie wiadomo, czego dotyczyło i na jakie przepisy powoływała się W. L. składając w Wydziale Administracji Nieruchomości podanie o reprywatyzację nieruchomości, natomiast z przedstawionego zaświadczenia nie wynika, by był to wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Gdyby był to taki wniosek, instytucja wydająca zaświadczenie wyraźnie by to stwierdziła. Organ podkreślił, że sama W. L. twierdziła, że nie złożyła odpowiedniego wniosku w terminie.

Organ wskazał jednocześnie, że mając na uwadze informacje przekazane przez Archiwum Państwowe m. st. Warszawy pismem z 21 lipca 2011 r. i sekwencję czasową kolejnych zdarzeń można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć (mimo, że brak jest akt postępowania zakończonego orzeczeniem z 23 października 1947 r.), że wniosek ten dotyczył przywrócenia posiadania nieruchomości, a nie przyznania prawa własności czasowej. W. L. zarówno do wniosku składanego w 1949 r., jak i wnioskodawcy niniejszego postępowania nie dołączyli tego wniosku i nie powoływali się na niego, a zatem trudno uznać by nikt z najbardziej zainteresowanych, a zwłaszcza W. L. i jej syn, nie wiedzieli o wcześniejszym wniosku dekretowym.

Organ, odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku, że decyzja została skierowana do W. L., która nie była właścicielką nieruchomości, natomiast małoletniemu właścicielowi J. L. nie zapewniono odpowiedniej reprezentacji stwierdził, że są one nieuzasadnione. W. L. była matką, a tym samym przedstawicielką ustawową swego niepełnoletniego syna i w związku z tym mogła reprezentować go przed organami administracji. Wszystko to powoduje, że Minister Infrastruktury nie stwierdził w kontrolowanych w trybie nadzoru decyzjach którejkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, a tym samym nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia ich nieważności.

Od powyższej decyzji P. L. i E. D. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] czerwca 2012 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał na bezpodstawność zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 77 kpa. Organ nadzoru podjął bowiem czynności mające na celu ustalenie treści oraz okoliczności związanych ze złożeniem przez W. L. "podania o reprywatyzację", zgodnie z zaleceniami zawartym w wyroku I SA/WA 928/09. Jedynym dokumentem będącym źródłem informacji o przedmiotowym "podaniu o reprywatyzację nieruchomości przy ul. [...]", stanowiącym w ocenie odwołujących się wniosek o własność czasową, złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, jest jednozdaniowe zaświadczenie Rejonu Nr V Resortu Mieszkaniowego Wydziału Administracji Nieruchomości z 12 grudnia 1946 r.

W ocenie organu przyjęcie na podstawie analizy całości akt sprawy, przy uwzględnieniu wiedzy, jaką dysponuje organ administracji co do sposobu prowadzenia postępowań dotyczących tzw. gruntów warszawskich, że "wniosek o reprywatyzację" jest – jak podnieśli wnioskodawcy – niepodważalnie wnioskiem, o którym stanowi art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, byłoby w sposób oczywisty zbyt daleko idącym uznaniem administracyjnym. Wobec powyższego, zdaniem organu, bezpodstawne są twierdzenia wnioskodawców, że intencja wyrażona w podaniu o reprywatyzację była oczywista, a organ nadzoru prowadził postępowanie przyjmując negatywne dla strony skutki prawne. Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku I SA/WA 928/09 nie przesądził, że "wniosek o reprywatyzację" jest de facto wnioskiem o przyznanie własności czasowej.

Minister zwrócił uwagę, że występując pismem z 28 lipca 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie, W.L. posługuje się precyzyjnymi pojęciami z dekretu warszawskiego. Występuje o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie czasowej własności do terenu nieruchomości przy ul. [...]. Treść powyższego wystąpienia nie pozostawia wątpliwości, że W. L. doskonale zdawała sobie sprawę z tytułu prawnego, o jaki mógł ubiegać się dotychczasowy właściciel, jak i o konieczności wystąpienia z wnioskiem o przyznanie tego prawa w określonym terminie, któremu uchybiła.

Minister wskazał, że zaświadczenie Wydziału Administracji Nieruchomości z 12 grudnia 1946 r. ma charakter czysto techniczny, brak bowiem adresata tego zaświadczenia, brak informacji na czyj wniosek i w jakim celu zostało wydane. Ze względu na nie zachowanie się przedmiotowego "wniosku o reprywatyzację", można jedynie domniemywać jego treść. Posłużenie się przez Rejon Nr V Resortu Mieszkaniowego zwrotem "reprywatyzacja" nie może stanowić, jak zasadnie stwierdził organ nadzoru, wystarczającej przesłanki dla przyjęcia, że był to w istocie prawidłowo złożony wniosek o własność czasową. "Wniosek o reprywatyzację" mógł być złożony najpóźniej w dniu 12 grudnia 1946 r., a więc w dacie wydania zaświadczenia Rejonu Nr V Resortu Mieszkaniowego, natomiast podanie o przywrócenie terminu opatrzone jest datą 28 lipca 1949 r. Oba pisma dzieli niewielki przedział czasowy. Logicznym wydaje się zatem, że gdyby ów "wniosek o reprywatyzację" stanowił w ocenie jego autorki podanie o przyznanie własności czasowej, W. L. nie występowałaby o przywrócenie terminu, a jedynie poparła by uprzednio złożony wniosek dekretowy. Powyższe, zdaniem organu potwierdza, że wniosek o reprywatyzację nie zawierał żądania dekretowego.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zasadność rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury.

Skargę na decyzję z [...] czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. D. i P. L., zarzucając jej naruszenie art. 7 i 77 Konstytucji RP, art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 153 ppsa polegające na:

1. 1. naruszeniu art. 77 Konstytucji RP przez odmowę stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym zamknięcie wnioskodawcom drogi do dochodzenia uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 § 1 Konstytucji RP wprost stanowi, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;
2. 2. bezpodstawnym przyjęciu, wbrew stanowisku wyrażonym w wyroku I SA/Wa 928/09, że podanie W. L. z 12 grudnia 1946 r. o reprywatyzację nieruchomości nie było i nie mogło być wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego;
3. 3. naruszeniu art. 153 ppsa polegającym na nieuwzględnieniu przez organy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonego w ww. wyroku;
4. 4. nieuzasadnionym stwierdzeniu, że z uwagi na brak w dokumentacji posiadanej przez organ odwoławczy wynikający z niekompletności akt administracyjnych i samego dokumentu automatycznie świadczy o jego nieistnieniu, mimo niewątpliwego istnienia urzędowego potwierdzenia o jego złożeniu, skutkują odmową stwierdzenia nieważności;
5. 5. nieinformowaniu stron o dokonanych ustaleniach, mimo kierowanych pism do organu, co uniemożliwiło skarżącym podjęcie próby w toku postępowania odwoławczego działań dyscyplinujących organ do podjęcia niezbędnych czynności pozwalających na prawidłowe ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury; zasądzenie na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że wniosek o przywrócenie terminu złożony w 1949 r. sam w sobie nie niweczył wcześniejszego wniosku z 1946 r., jeśli okaże się, że zawierał on żądanie dekretowe. Wobec powyższego brak powołania się przez W. L. we wniosku o przywrócenie terminu na swój wniosek z 1946 r. nie przesądza o treści wcześniejszego żądania.

Skarżący zgodzili się, że WSA w swoim wyroku nie przesądził, że "wniosek o reprywatyzację" jest wnioskiem o przyznanie własności czasowej, gdyż w wyroku tym Sąd nakreślił wytyczne i wskazał kierunki prowadzonego postępowania, do którego zobligowany został organ. Skarżący wskazali, że wniosek z 12 grudnia 1946 r. nie został nigdy rozpoznany, choć był złożony zgodnie z prawem po wejściu w życie dekretu warszawskiego.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, 152 i 200 ppsa, orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem kontroli sądu była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1956 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 5 marca 1956 r., odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenia dekretowe z 1956 r. odmawiały dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej z tego powodu, że wniosek, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, został złożony przez W. L. po terminie określonym w tym przepisie. Organ nadzoru podzielił to stanowisko i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych, nie dopatrując się w nich w szczególności rażącego naruszenia prawa, ani innych podstaw do stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 1 kpa.

Organy nadzoru ustaliły, że objęcie w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy gruntu nieruchomości przy ul. [...]nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy nr [...] z dnia 16 sierpnia 1948 r. Ostateczny termin do złożenia wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Wniosek złożony przez W. L. w dniu 29 lipca 1949 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (który ostatecznie nie został przywrócony i – należy dodać – w ogóle nie podlegał przywróceniu), był więc wnioskiem spóźnionym.

Organ nadzoru nie uznał argumentu podnoszonego przez wnioskodawców postępowania nadzorczego, że W. L. złożyła wniosek, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, najpóźniej w dniu 12 grudnia 1946 r., co miałoby wynikać z zaświadczenia Rejonu V Wydziału Administracji Nieruchomości Resortu Mieszkaniowego, z tej właśnie daty. Minister Transportu i jego poprzednik (w pierwszej instancji) posłużyli się przy ocenie tego dowodu następującymi argumentami: zalecone w wyroku I SA/Wa 928/09, poszukiwania podania, o jakim mowa w zaświadczeniu z 12 grudnia 1946 r., w tym w archiwach, nie doprowadziły do jego odnalezienia; sama W. L. twierdziła, że nie złożyła odpowiedniego wniosku w terminie; można z dużym prawdopodobieństwem przyjąć (mimo, że brak jest akt postępowania zakończonego orzeczeniem z 23 października 1947 r. o przywróceniu posiadania), że wniosek z grudnia 1946 r. dotyczył przywrócenia posiadania nieruchomości, a nie przyznania prawa własności czasowej; nadto wniosek złożony do niewłaściwego organu (do administracji mieszkaniowej, a nie do Zarządu m. st. Warszawy) nie mógł wywrzeć skutku prawnego.

W ocenie Sądu I instancji owe argumenty nie usuwają wszelkich wątpliwości związanych z tym, co zostało stwierdzone w zaświadczeniu z 12 grudnia 1946 r. Prawdziwości owego zaświadczenia organy nadzoru nie zakwestionowały, ani tego, że pochodzi ono od organu publicznego, który istniał w ówczesnej strukturze władz m. st. Warszawy.

Z powodu nie odnalezienia (mimo podjętych w tym kierunku starań, czego Sąd nie kwestionuje) samego podania, o jakim mowa w zaświadczeniu i niemożności ustalenia w związku z tym jego treści, organy nadzoru jedynie snują domysły, jakiego rodzaju żądanie mogło być zawarte w podaniu W. L. z 1946 r. Przypuszczeniom tym, z równą im wiarygodnością, można przeciwstawić zupełnie inne rozważania. Można założyć, że wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o własność czasową, zawarty w piśmie z 29 lipca 1949 r., W. L. złożyła dlatego, że ówcześnie nie było jasności co do tego, czy wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przed objęciem w posiadanie nieruchomości przez gminę był wnioskiem skutecznym. Obecnie rozstrzygnęła to już uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.9.2003 r., OPS 3/03, ONSA 2004/1/6 (dalej uchwała OPS 3/03). Z praktyki orzeczniczej przytoczonej w stanie faktycznym tej uchwały wynikało, że ówcześnie (w dacie wniosku W. L. z 29 lipca 1949 r.) nie uznawano skutków wniosku złożonego przez dotychczasowego właściciela przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.

W. L.mogła powziąć informację, że wniosek z 1946 r. jest nieskuteczny, w lutym 1949 r. upłynął już termin sześciomiesięczny i dlatego w lipcu 1949 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu, składając jednocześnie ponowny wniosek dekretowy.

Tego typu rozważania brzmią równie wiarygodnie jak domysły organu administracji, tym bardziej, że we wniosku o przywrócenie terminu zawartego w piśmie z 29 lipca 1949 r. nie pada stwierdzenie, że wcześniej wniosku dekretowego W. L. nie składała. Tego typu rozumowanie organ przyjął w oparciu o sam fakt złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Z pisma przekazującego odwołanie nie można wyprowadzać wniosków o treści samego odwołania – jak uczynił to organ – jeśli odwołanie również zaginęło.

Nie znajdują żadnego potwierdzenia w faktach przypuszczenia organu, że podanie z 1946 r. było wnioskiem o przywrócenie posiadania. O przywróceniu posiadania orzekał bowiem sąd powszechny, a nie organ administracji, na co wskazuje sam organ nadzoru podając daty składania pism procesowych i posiedzeń Sądu w tym przedmiocie, na podstawie repertorium I Co z 1947 r. Wynika z niego, że dnia 29 maja 1947 r. wpłynął wniosek W. L. o przywrócenie posiadania nieruchomości, posiedzenia w tej sprawie odbyły się w dniach 12 sierpnia 1947 r. i 16 października 1947 r., postanowienie w sprawie wydano dnia 23 października 1947 r. Organ nie wykazał, jaki związek z tą sprawą mogło mieć podanie z grudnia 1946 r., kierowane niewątpliwie do organu administracji.

Jeśli Rejon V Wydziału Administracji Nieruchomości Resortu Mieszkaniowego był strukturą organizacyjną Zarządu Miasta, to nie można uznać, że podanie zostało złożone do niewłaściwego organu, nawet, jeśli sam Zarząd miał siedzibę w innym miejscu niż Wydział Administracji Nieruchomości.

W zaistniałej sytuacji nie można oprzeć się na przypuszczeniach, ale należy odwołać się do faktów. Jeśli organ nadzoru nie będzie w stanie zaprzeczyć prawdziwości zaświadczenia z 12 grudnia 1946 r., ani zaprzeczyć istnieniu w ówczesnej strukturze administracji Warszawy organu, który wydał zaświadczenie, to z faktu wydania takiej treści zaświadczenia: "ob. W. L. złożył podanie o reprywatyzację nieruchomości przy ul. [...]" – przy braku możliwości odnalezienia samego podania – można, w ocenie Sądu, wywieść, że zawierało ono wniosek o przyznanie własności czasowej, o jakim mowa art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Właściwa treść podania mogła być w zaświadczeniu oddana w skrócie, syntetycznie ("o reprywatyzację"), ale nawet przy tego typu wątpliwościach wyrażenie chęci odzyskania własności nieruchomości (reprywatyzacja) należy odczytywać per faworem, mając na uwadze nacjonalizacyjny skutek przyjęcia braku wniosku dekretowego, wynikający z art. 8 dekretu, bo odszkodowania przewidziane w dekrecie nie zostały nigdy wypłacone.

Taka ocena prawna nie zaprzecza tej zawartej w wyroku I SA/Wa 928/09, gdyż została dokonana po ustaleniu, że podania, o jakim mowa w zaświadczeniu z 12 grudnia 1946 r., nie da się odnaleźć. W wyroku I SA/Wa 928/09 Sąd nie wykluczył też takiego rozumienia żądania W. L., przy założeniu, że treść podania odpowiadać będzie treści zaświadczenia.

Jeśli tak, to przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru obowiązany będzie albo zweryfikować prawdziwość zaświadczenia z 12 grudnia 1946 r., albo przyjąć, że wniosek, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, W. L. złożyła najpóźniej w dniu wydania zaświadczenia. W ocenie Sądu dotychczasowe ustalenia organu w tym zakresie zostały podjęte z naruszeniem art. 7 i 80 kpa, bowiem nie uwzględniają słusznego interesu obywateli przy wyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy oraz nie wskazują (przy uwzględnieniu jej całokształtu) przekonujących dowodów, na podstawie których organ doszedł do swoich (przeciwnych) wniosków. Słusznie w poprzednim wyroku Sąd podniósł, że "Organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego" (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539).

Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy założeniu, że wniosek dekretowy został złożony przez W. L. najpóźniej w dniu 12 grudnia 1946 r. Zgodnie z uchwałą OPS 3/03, nawet jeśli wniosek został złożony przed objęciem nieruchomości w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, podlega rozpoznaniu. To z kolei ma wpływ na ocenę wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa, które mają charakter materialnoprawny.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1620/12 wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez radcę pr. M. M., zarzucając wyrokowi:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego:
2. a. niewłaściwe zastosowanie art. 7, 16 i 80 kpa przez uznanie, że ustalenia organu nadzoru nie uwzględniają słusznego interesu obywateli przy wyjaśnieniu stanu faktycznego i załatwieniu sprawy, i nie wykazują przekonujących dowodów na poparcie swoich wniosków w sytuacji niekwestionowania działań organu i jednoczesnej akceptacji tych działań, przy czym Sąd pomija również istotę domniemania legalności decyzji, a zatem wniosków z niej płynących;
3. b. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa przez uznanie, że organ dokonał merytorycznej oceny legalności orzeczeń przy błędnym hipotetytycznym założeniu, że wniosek dekretowy nie został złożony przez W. L. najpóźniej w dniu 12 grudnia 1946 r., a więc przed objęciem nieruchomości posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy skutkujące c. dokonaniem błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniem art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez uznanie, że może on znaleźć zastosowanie w niniejszej mimo braku złożenia w przepisanym w dekrecie terminu wniosku o przyznanie własności czasowej przez uprawniony do tego podmiot oraz przyjęcie, że przesłanką zastosowania art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego może być nieznanej treści (nieodnaleziony) dokument, o którym mowa w zaświadczeniu z 12 grudnia 1946 r. (wniosku W. L. "o reprywatyzację nieruchomości przy ul. [...]);
4. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. a. art. 133 § 1 in principio ppsa przez:
6. - podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z nieuwzględnieniem faktu złożenia przez W. L. w dniu 28 lipca 1949 r. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości wraz ze stosownym wnioskiem dekretowym;
7. - wyjście poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy i oparcie twierdzeń na całkowicie dowolnym założeniu, niepopartym żadnymi dowodami, że zaświadczenie z 12 grudnia 1946 r. o złożeniu przez W. L. wniosku "o reprywatyzację nieruchomości przy ul. [...]" stwierdza okoliczność złożenia wniosku dekretowego;
8. b. art. 141 § 4 ppsa przez:
9. - sformułowanie w pisemnym uzasadnieniu zapadłego orzeczenia okoliczności i twierdzeń nieznajdujących potwierdzenia w przepisach prawa jak i ustalonym stanie faktycznym, w szczególności dotyczących ustalenia, w jakiej dacie złożony został wniosek dekretowy;
10. - dopuszczenie się w uzasadnieniu wyroku nadinterpretacji stanu faktycznego i prawnego istniejącego dla przedmiotowej nieruchomości przez przyjęcie przez Sąd, że wniosek dekretowy został złożony przez W. L. najpóźniej w dniu 12.12.1946 r., a zatem jako złożony przed objęciem w posiadanie nieruchomości również podlegał rozpoznaniu;
11. - sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia nieuzasadnionych wniosków oraz błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru tej sprawy, a która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygniecie organu;
12. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu przez błędne przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszył prawo materialne i przepisy postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy;
13. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 kpa przez zastosowanie niedopuszczalnego domniemania prowadzącego do destabilizacji ustalonego porządku prawnego i podważania legalności decyzji administracyjnych.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Mimo, że zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zgłosił formalnie 3, to dwa z nich (1a i 1b), stanowią w istocie zarzuty naruszenia prawa procesowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie (zarzut 1b i 2c), gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych.

Zarzuty niewłaściwego zastosowania: art. 7, 16 i art. 80 kpa (1a) oraz art. 156 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa (1b) pozostają ze sobą w związku (autor skargi kasacyjnej łącznie je uzasadnia; s. 6-7 skargi kasacyjnej) i wymagały wspólnego ich rozpoznania. Zarzuty te okazały się nieusprawiedliwione.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że samo ustalenie treści oświadczeń woli należy do ustaleń faktycznych i nie podlega kontroli kasacyjnej (odpowiednio - wyrok SN z 6.11.1996 r., II UKN 9/96, OSNP 1997/11/201, akceptowane przez S. Rudnickiego, aktualizacja R. Trzaskowski w: S. Dmowski, S. Rudnicki, R. Trzaskowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, LexisNexis 2014 s. 583-584, uw. 1 do art. 65; także orzeczenia opublikowane w OSNP: 1999/8/275, 1999/23/765, 2000/1/18, 2000/2/46, 2000/3/95, 2000/7/261). Natomiast wykładnia ustalonego przez sąd (odpowiednio - w postępowaniu administracyjnym - organ administracji publicznej) oświadczenia woli w zawartej przez strony umowie (bądź w piśmie procesowym, adresowanym do innej strony czy organu administracji publicznej), należy do kwestii prawnych i podlega kontroli kasacyjnej (wyrok SN z 20.2.1997 r., I CKN 90/96, Prok. i Pr. 1998/1/47 dodatek, akceptowane przez S. Rudnickiego - op. cit. s. 583 uw. 1; T. Erecińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2009 t. 2, s. 194-195, uw. 28; także orzeczenia opublikowane w: OSNC 1999/2/38; PiP 1958/1/102; OSNP 2000/4/148).

W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w sprawach nie uregulowanych w kpa, sięgać należy do osiągnięć kultury prawnej - w szczególności wypracowanej na tle kpc i kc (odpowiednio - Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 215 uw. 1 c; s. 223, uw. 5a; s. 226 uw. 5; s. 297 uw. 7d). Oświadczenie woli zawarte może być w piśmie procesowym (podaniu – art. 16 rpa). Zgodnie z art. 65 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W kwestii wykładni oświadczeń woli wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale 7 Sędziów Sądu Najwyższego z 29.6.1995 r., III CZP 66/95, OSNC 1995/12/168 - dalej uchwała III CZP 66/95), wskazując, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustalaniu ich znaczenia, czyli sensu.

Ma ona na celu ustalenie właściwej treści regulacji zawartej w oświadczeniu woli. Ogólne reguły interpretacyjne, prowadzące do osiągnięcia tego celu, określone zostały w art. 65 kc. W myśl § 1 art. 65 kc, oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje; § 2 stanowi natomiast, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wykładnia świadczeń woli i oświadczeń wiedzy musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności, w jakich były składane.

Ówczesne władze, realizowały dekret warszawski w sposób dalece niekorzystny dla właścicieli nieruchomości warszawskich. Dekret warszawski był aktem komunalizacyjnym rangi ustawowej, na mocy którego dotychczasowi właściciele gruntu tracili prawo własności nieruchomości, położonej w m. st. Warszawie i objętej działaniem tego dekretu, na rzecz publicznych uprawnień komunalnych m. st. Warszawy dla celów odbudowy stolicy. Złagodzeniem skutków owego aktu komunalizacyjnego władzy publicznej było ustanowienie stosownych rekompensat dla dotychczasowych właścicieli. Oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu warszawskiego skomunalizowanego dekretem z dnia 26 października 1945 r., w wypadku spełnienia przez ubiegającego się o to dotychczasowego właściciela tego gruntu (jego następców prawnych) przesłanek przewidzianych w tym akcie prawnym, miało niewątpliwie charakter rekompensacyjny (wyrok SN z 7.5.2002 r., III RN 18/02, OSNP 2003/6/137).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 8.12.1989 r., I SA 878/89, ONSA 1989/1/59) i w doktrynie (M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne, LexisNexis 2012, s. 16-17) podkreśla się, że dekret nie zawierał regulacji, wskazujących na jego wywłaszczeniowy charakter. Teoretyczne założenia dekretu rozminęły się z praktyką władz administracyjnych, które wypaczyły jego stosowanie. Z przyczyn leżących po stronie ustawodawcy, a także po stronie organów stosujących prawo znaczna część osób, które utraciły własność na mocy dekretu z 26 października 1945 r., znalazła się w sytuacji niestabilności lub niepewności co do ich praw, bez otrzymania sprawiedliwego zadośćuczynienia za utratę majątku na rzecz dzieła odbudowy Warszawy, wbrew literze i założeniom dekretu z 26 października 1945 r. (uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 18.6.1996 r., W 19/95, OTK1996/3/25, dalej uchwała W 19/95).

W szczególności normodawca nie wydał przepisów wykonawczych, do wydania których obligowały go przepisy dekretu; nie wypłacono odszkodowań, do których zobowiązał się ustawodawca (uzasadnienie uchwały W 19/95). W latach 1947-49, w terminie zakreślonym dekretem, spośród 40.000 uprawnionych, wnioski dekretowe złożyło 15.196 uprawnionych. Aż do 1959 r. nie przekazano byłym właścicielom żadnego gruntu warszawskiego. Do 1967 r. na 7553 wnioski dekretowe, pozytywnie rozpatrzono tylko 303 (A. Poczobut-Odolański, Gospodarka ternami w Warszawie, Warszawa 1979, s. 84; M. Górski, Problematyka własności nieruchomości warszawskich w okresie PRL i przemian ustrojowych, Toruń 2006, s. 69 i n.; A. Machnikowska – op. cit., s. 267-268; M. Gdesz – op. cit. s. 34). W doktrynie trafnie podkreśla się, że państwo ponosi odpowiedzialność wobec społeczeństwa... za niezrealizowanie do dziś ustawowej obietnicy odszkodowania i za brak reprywatyzacji....

Postawiło to byłych właścicieli nieruchomości wobec konieczności poszukiwania i wykorzystywania zawiłych dróg prawnych, stanowiących ostateczną prawną możliwość dochodzenia uprawnień, które przy generalnym wywłaszczeniu stwarzał dekret z 26 października 1945 r., a które mimo to zostały naruszone przez ówczesne władze przez stosowaną nagminnie praktykę odmowy ich przyznania pomimo gwarancji ustawowej (G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna. LexisNexis 2007, s. 347).

Ówczesne ustawodawstwo nie zawierało normatywnej definicji roszczenia reprywatyzacyjnego, jednakże pojęcie to było szeroko rozpowszechnione w praktyce stosowania prawa. Pod pojęciem roszczenia reprywatyzacyjnego rozumiano w okresie po 22 lipca 1944 r. działania podejmowane przez osoby fizyczne bądź osoby prawne, realizowane na drodze sądowej bądź administracyjnej, mające na celu odzyskanie własności nieruchomości bądź innych praw rzeczowych oraz przywrócenia naruszonego posiadania, na skutek działań podjętych przez ówczesne władze publiczne. W latach osiemdziesiątych i początku lat dziewięćdziesiątych pod pojęciem reprywatyzacji rozumiano postępowania administracyjne, wszczynane na wniosek byłych właścicieli lub ich następców prawnych, w których poddawano weryfikacji decyzje nacjonalizacyjne, wydawane w latach powojennych (J. Antosiewicz, Reprywatyzacja. Praktyka organów administracji. Działalność prokuratury. Orzecznictwo sądowe. Uprawnienia byłych właścicieli, W. Pr. 1993, s. 3).

Roszczenia reprywatyzacyjne w celu zapewnienia realizacji swych praw ustawowych podejmowali właściciele bądź byli właściciele nieruchomości, których prawa naruszono na podstawie dekretu warszawskiego a także aktów nacjonalizacyjnych – np. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz.

13) czy dekretu z dnia 8 czerwca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. nr 13, poz. 87, dalej dekret z 8 czerwca 1946 r.). Ponieważ szereg działań władz państwowych koncentrowało się na przejęciu posiadania nieruchomości, roszczenia reprywatyzacyjne obejmowały – przykładowo - sprawy o ochronę posiadania, na podstawie art. 15 i n. dekretu z dnia 8 czerwca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich – Dz. U. nr 13, poz. 87 - (np. postanowienie Sądu Okręgowego w Wadowicach z 16 lipca 1948 r., I Cz 56/48, w którym Sąd wprost mówi o wniosku reprywatyzacyjnym Juliusza Tarnowskiego; postanowienie Sądu Grodzkiego w Suchej z dnia 15 kwietnia 1948 r., CO 29/48; k. 668, 669 akt administracyjnych załączonych do sprawy I OSK 2629/15; postanowienie Sądu Grodzkiego w Łodzi w sprawie z wniosku Zofii Stypułkowskiej, przywracające posiadanie Zofii Stypułkowskiej majątku, którego posiadanie Zofia Stypułkowska utraciła w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r.; w aktach administracyjnych załączonych do akt I OSK 505/13 i I OSK 688/13).

W latach 1945-1949 właściciele konkretnych nieruchomości podejmowali działania reprywatyzacyjne, mimo ogólnej zasady wyłączenia drogi sądowej. Poszkodowani próbowali w takich przypadkach obejść ją przez powództwo o naruszenie praw aktem administracyjnym, w którym powód nie brał udziału (orzeczenie SN z 22.2.1947 r., C 942/46, OSNC 1948/2/38, aprobowane przez K. Lipińskiego w: Kodeks postępowania cywilnego z orzecznictwem okresu powojennego i komentarzem, s. 25, 27-28; orzeczenie SN z 15.10.146 r., C III 590/46, OSNC 1948/2/35; A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 251). Roszczenia reprywatyzacyjne na tle dekretu warszawskiego dochodzone były przed organami administracji publicznej i dotyczyły roszczeń, przyznanych przez ustawodawcę przepisami dekretu. Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych nie przeciwi się możliwość – w szczególności - stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (verba legis - art. 16 § 1 zd. 2 kpa), za czym trafnie opowiedział się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Czyni to zarzuty 1a i 1b petitum skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionymi.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 133 § 1 in princ. ppsa. Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że organy nadzoru błędnie przyjęły, że jedynym wnioskiem dekretowym był wniosek złożony dnia 28 lipca 1949 r. przez W. L. Wniosek swój w tej materii Sąd I instancji prawidłowo uzasadnił, a skarżący kasacyjnie oceny tej skutecznie nie podważył.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy należało uznać, że skoro ówczesna praktyka organów dekretowych nie była prawidłowa i skutkowała odmową rozpoznania wniosków zgłoszonych przed objęciem gruntów w posiadanie przez gminę (a czemu położyła kres dopiero uchwała 7 Sędziów NSA z 8 września 2003 r., OPS 3/03), to nie może następców prawnych dawnych właścicieli obciążać zaniedbanie organu, który nie rozpoznał wniosku opisanego w zaświadczeniu z 12 grudnia 1946 r. Przyjęcie przez organy nadzoru, że wniosek opisany w zaświadczeniu z 12 grudnia 1946 r. "dotyczył przywrócenia posiadania nieruchomości", nie było uprawnione. Zgodnie z idącą w dziesiątki lat praktyką, ukształtowaną w pełni pod rządem kpc z 1930 r. (Dz. U. nr 83, poz. 651 i Dz. U. z 1932 r., nr 93, poz. 803), ani wnioskodawczyni, ani żaden z organów administracji publicznej, nie mogły mieć wątpliwości, że wniosek o przywrócenie posiadania nieruchomości, musiał być składany do właściwego sądu powszechnego, nie zaś do organu administracji samorządowej, na co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd.

Nie narusza art. 133 § 1 in princ. ani art. 141 § 4 ppsa przyjęcie przez Sąd I instancji, że jeśli organ nadzoru nie będzie w stanie zaprzeczyć prawdziwości zaświadczenia z 12 grudnia 1946 r., ani zaprzeczyć istnieniu w ówczesnej strukturze administracji Warszawy organu, który wydał zaświadczenie, to z faktu wydania zaświadczenia o treści: "ob. W. L. złożył podanie o reprywatyzację nieruchomości przy ul. [...]" – przy braku możliwości odnalezienia samego podania – można wywieść, że zawierało ono wniosek o przyznanie własności czasowej, o jakim mowa art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że właściwa treść podania mogła być w zaświadczeniu oddana w skrócie, syntetycznie ("o reprywatyzację"), ale nawet przy tego typu wątpliwościach wyrażenie chęci odzyskania własności nieruchomości (reprywatyzacja) należy odczytywać per faworem, mając na uwadze nacjonalizacyjny skutek przyjęcia braku wniosku dekretowego, wynikający z art. 8 dekretu, bo odszkodowania przewidziane w dekrecie nie zostały nigdy wypłacone.

Do takiego ustalenia prowadzi w okolicznościach kontrolowanej sprawy to, że organ obowiązany jest organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), a nadto, że w świetle konstrukcji domniemania faktycznego (art. 231 kpc; Z. Janowicz – op. cit., s. 223, uw. 5b; E. Iserzon, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9), organ nadzoru z faktu, że wnioskodawczyni złożyła nie później niż 12 grudnia 1948 r. w organie należącym do ówczesnej struktury administracji Warszawy wniosek o reprywatyzację i nie ustalono, by wnioskodawczyni była właścicielką innej nieruchomości niż przedmiotowa, winien wyprowadzić wniosek, że faktem prawotwórczym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest złożenie wniosku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...].

Pogląd organ nadzoru, że "przyjęcie na podstawie analizy całości akt sprawy, przy uwzględnieniu wiedzy, jaką dysponuje organ administracji co do sposobu prowadzenia postępowań dotyczących tzw. gruntów warszawskich, że "wniosek o reprywatyzację" jest – jak podnieśli wnioskodawcy – niepodważalnie wnioskiem, o którym stanowi art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, byłoby w sposób oczywisty zbyt daleko idącym uznaniem administracyjnym", błędnie pomija konieczność sięgnięcia w realiach niniejszej sprawy do instytucji domniemania faktycznego (art. 231 kpc).

Sąd I instancji nie dopuścił się nadinterpretacji stanu faktycznego i prawnego istniejącego dla owej nieruchomości. Przeciwnie – Wojewódzki Sąd w sposób właściwy przedstawił stan faktyczny sprawy i trafnie odniósł go do stanu prawnego istniejącego w dacie wydania poddanego w trybie nadzoru decyzji z 25 czerwca 1956 r. i poprzedzającego tę decyzję orzeczenia z 5 marca 1956 r. Wnioski sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są prawidłowe a ocena prawna zasługuje na podzielenie. Przyjęcie oceny prawnej, zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, wobec raku dowodów przeciwnych, prowadziłoby do podtrzymania skutków uchybień, których dopuściły się organy dekretowe, wydając kontrolowane w postępowaniu nadzorczym decyzje.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 16 kpa. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy się w materii zasady domniemania legalności decyzji, odwołać do wyżej przedstawionych rozważań.

Zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 oraz naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego (1c i 2c petitum skargi kasacyjnej) okazały się nieusprawiedliwione. Skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, że wniosek o przyznanie własności czasowej nie został złożony przez wnioskodawczynię w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, mimo prawidłowego wskazania przez Sąd I instancji, że został on złożony w warunkach uchwały OPS 3/03. Skarżący kasacyjnie błędnie przyjmuje, że jedynym wnioskiem dekretowym był wniosek załączony do wniosku o przywrócenie terminu z dnia 28 lipca 1949 r., do czego – w warunkach kontrolowanej sprawy – nie było uzasadnionych podstaw.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, bowiem organy nadzoru nie badały przesłanek z ustępu 2 art. 7 dekretu warszawskiego, a Sąd I instancji w tej materii się nie wypowiadał.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.