Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1396/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 12 września 2013 r. [...] Starosta Złotoryjski, działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. – po rozpatrzeniu wniosku T., reprezentowanego przez R.P. – o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z działek nr [...], przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] jednego stanowiska słupowego o wysokości do 25 m i powierzchni zajęcia gruntu nieprzekraczającego 23 m2 oraz trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym, o szerokości skrajnych przewodów do 10 m, w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m nad gruntem, a także przeprowadzenie na działkach nr [...] trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym, o szerokości skrajnych przewodów do 10 m w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m nad gruntem, orzekł o:

1. – ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność K.W., położonych w P., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] poprzez udzielenie T., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (w ramach przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 Kv relacji Pawłowice–Złotoryja), tj.
2. – założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] jednego stanowiska słupowego o wysokości do 25 m i powierzchni zajęcia gruntu nieprzekraczającego 23 m2 oraz trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym, o szerokości skrajnych przewodów do 10 m w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m nad gruntem, oraz
3. – założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym, o szerokości skrajnych przewodów do 10 m w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m nad gruntem, na części przedmiotowych nieruchomości o łącznej powierzchni zajęcia 1279 m2 (działka nr [...] – 1208 m2; działka nr [...] – 71 m2), oznaczonej w załączniku do decyzji pasem technologicznym o szerokości 10 m (2 x5 metrów od osi linii), w terminie 3 miesięcy od dnia rozpoczęcia robót budowlanych na tej nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.W. wniósł o jej uchylenie.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., art. 124 ust. 1 i 2 w związku z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekł:

w pkt 1 – o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] oraz jako działki nr [...] poprzez zezwolenie T. na założenie i przeprowadzenie na częściach tych nieruchomości, tj. działkach gruntu nr 352 i nr 357, w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji Pawłowice–Złotoryja, trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym, o maksymalnej odległości pomiędzy skrajnymi przewodami wynoszącej 10 m, w przedziale wysokości od 9,5 m do 24,1 m nad gruntem, na częściach przedmiotowych działek gruntu o łącznej powierzchni zajęcia 1279 m2 (2x5 od osi linii), a także słupa – zlokalizowanego w graniach działki nr 352 o maksymalnej wysokości 25,2 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu nieprzekraczającej 23 m2. Przebieg linii elektroenergetycznej przez przedmiotowe działki wraz z osią linii, szczegółową lokalizacją słupa, granicami obszaru zajęcia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych przewodów, słupa i urządzeń stanowiących zarazem obszar ograniczonego użytkowania, zostały przedstawione w załączniku graficznym będącym integralną częścią tej decyzji;

w pkt 2 – że, właściciel w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obowiązany jest, do:

1. a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości;
2. b) uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;
3. c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1;
4. d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających inwestorowi wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1; w pkt 3 – odmówił zobowiązania każdoczesnego właściciela nieruchomości, w skład której wchodzą działki gruntu nr [...] – za wyjątkiem osoby, której przysługuje prawo własności w dacie orzekania przez Wojewodę Dolnośląskiego – do przestrzegania obowiązków wskazanych w pkt 2 lit. a–d);

w pkt 4 – określił, że okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych w pkt 1 decyzji przewodów, słupa i urządzeń, będzie wynosił 3 miesiące, liczone od dnia rozpoczęcia robót w granicach ww. wymienionych działek.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że według art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, może ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Natomiast, w myśl art. 124 ust. 3 ww. ustawy, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.

1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Zgodnie z art. 124 ust. 3 zd. 2 ww. ustawy, do wniosku o wydanie decyzji należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Przeprowadzenie negocjacji z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości jest jedną z podstawowych, stanowiących konsekwencję ochrony prawa własności, przesłanek prawnych ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Prawidłowe przeprowadzenie negocjacji z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia, której wypełnienie, bądź nie, oceniane jest na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji. Dopiero w toku wszczętego postępowania administracyjnego możliwe jest stwierdzenie, czy określone dokumenty z negocjacji, załączone do podania, mogą zostać uznane za dowodzące faktu przeprowadzenia negocjacji, czy nie. Powyższe skutkuje zarazem obowiązkiem organu uwzględnienia ewentualnych czynności negocjacyjnych, dokonanych po wszczęciu postępowania administracyjnego, a przed jego zakończeniem w formie decyzji administracyjnej.

Przeprowadzenie rokowań musi zostać wykazane przez przedłożenie dokumentów, a więc konkretnych środków dowodowych nazwanych, przy czym przepis art. 124 ust 3 u.g.n. nie ustanawia bezwzględnego wymogu sporządzenia na okoliczność przeprowadzenia negocjacji protokołu. Z istoty jednak dowodzonej okoliczności wynika, że wspomnianymi dokumentami będą dokumenty prywatne, a nie urzędowe.

W kontekście powyższych wywodów organ odwoławczy odnotował, że do wniosku z dnia 30 lipca 2013 r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości inwestor dołączył korespondencję z negocjacji, wystosowaną do właściciela przedmiotowych nieruchomości, tj.: zaproszenie do rokowań z dnia 24 czerwca 2013 r., "protokół z rokowań" z dnia 3 lipca 2013 r., ostateczne wezwania do zawarcia umowy z 12 lipca 2013 r. i 15 lipca 2013 r. Z kolei K.W. ustosunkował się do wystąpień inwestora w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r.

Po dokonaniu weryfikacji pełnomocnictw ustanowionych w formie aktu notarialnego w odniesieniu do odpisów z KRS, organ stwierdził, że nie budzi wątpliwości prawidłowość reprezentacji inwestora w trakcie procesu rokowań. Oceniając korespondencję z negocjacji zgromadzoną w sprawie Wojewoda zauważył, że wystąpienia inwestora z dnia 24 czerwca 2013 r. oraz z dnia 12 lipca 2013 r. skierowano na prawidłowy adres i skutecznie doręczono. Za skutecznie doręczoną należy również uznać przesyłkę z dnia 15 lipca 2013 r., którą zwrócono nadawcy z powodu niepodjęcia w terminie. Ze względu na jej dwukrotną awizację organ przyjął domniemanie faktyczne możliwości zapoznania się przez adresata z treścią oświadczenia woli (tak SN w postanowieniu z dnia 5 października 2005 r. I PK 37/05).

Stwierdzenie o skutecznym doręczeniu pism negocjacyjnych Spółki odnosi się również do "protokołu z negocjacji" z dnia 3 lipca 2013 r., z treści którego jednoznacznie wynika, że w tej dacie K.W. odmówił spotkania z pełnomocnikiem wnioskodawcy w celu podjęcia rozmów oraz nie podpisał ww. dokumentu. Uznać należy, że właściciel przedmiotowych nieruchomości umocował K.W. do reprezentowania go w analizowanej sprawie – zarówno przed organami administracji rządowej oraz w toku negocjacji z inwestorem. Powyższa konkluzja wynika z faktu, że pełnomocnictwo notarialnie z poświadczonym podpisem, udzielone K.W. przez K.W. w dniu 20 lipca 2013 r. (Rep. A. numer [...]), obejmuje reprezentację mocodawcy "przed wszelkimi organami administracji państwowej i samorządowej, instytucjami, urzędami, sądami i bankami, osobami fizycznymi, do składania oświadczeń, wyjaśnień i wniosków, podpisów na dokumentach, do odbioru dokumentów i korespondencji, do płacenia należności pieniężnych oraz do dokonywania wszelkich czynności faktycznych i prawnych we wszelkich sprawach".

Do "protokołu z rokowań" z dnia 3 lipca 2013 r. oraz do ostatecznego wezwania do zawarcia umowy z dnia 12 lipca 2013 r. załączono zarówno projekty umów mających za treść udostępnienie nieruchomości oraz załączniki graficzne ilustrujące przebieg zamierzonej inwestycji, które są ze sobą tożsame. W treści projektów umów, jak i w powyższym dokumencie z dnia 3 lipca 2013 r., przedstawiono zakres planowanych robót budowlanych, wskazując przy tym wprost, że inwestycja stanowi przebudowę linii, uwzględniającą posadowienie jednego stanowiska słupowego, a także kwotę jednorazowego wynagrodzenia z tytułu wyrażenia zgody na propozycję Spółki. Wspomniane wyżej opracowania mapowe (sporządzone w skali 1:2000), które opatrzono legendą, obrazowały przebieg przedmiotowej linii elektroenergetycznej na działkach gruntu nr [...], miejsce posadowienia słupa nr [...], oś linii oraz obszar zajęcia (2 x 5 m od osi linii).

Powyższe prowadzi do wniosku, że zakres propozycji złożonej K.W. obejmował wszystkie elementy przedmiotowo istotne, a właściciel nieruchomości dysponował kompletną wiedzą co do zakresu ograniczenia i jego skutków.

Do tak otrzymanej propozycji – poprzedzonej zaproszeniem do rokowań – właściciel mógł ustosunkować się w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania, co oznacza w istocie, że stanowisko wyrażone przez Spółkę miało charakter negocjowalny, odpowiadający swoją istotą rokowaniom. W tym stanie rzeczy, brak jest podstaw, aby zakwestionować prawidłowość przeprowadzonych rokowań. Kontrola zgromadzonych dokumentów prowadzi bowiem do konkluzji, że – co należy jeszcze raz podkreślić – przedsiębiorstwo przesyłowe podejmowało próby uzyskania niezbędnej zgody w drodze polubownych ustaleń oraz iż wyczerpane zostały możliwości na osiągnięcie konsensusu.

Należy przy tym wskazać, że brak akceptacji propozycji inwestora przez K.W., wynikający z powołanego wcześniej dokumentu z dnia 3 lipca 2013 r., w którym zaznaczono, że właściciel nieruchomości odmówił udzielenia zgody na wykonywanie robót w ramach przedmiotowej inwestycji oraz wyraził brak woli kontynuacji rokowań, nie oznacza, że negocjacje nie miały miejsca. Powyższe stanowisko – wyrażające brak woli prowadzenia negocjacji – znalazło potwierdzenie w piśmie K.W. z dnia 10 lipca 2013 r., skierowanym do pełnomocnika wnioskodawcy.

W ocenie organu odwoławczego kontrola zgromadzonych dokumentów wyraźnie wskazuje, że inwestor podejmował próby uzyskania niezbędnej zgody w drodze negocjacji oraz, że wyczerpane zostały możliwości na osiągnięcie konsensusu.

W dalszych rozważaniach Wojewoda stwierdził, że nie można uwzględnić sugestii strony co do odmiennego przebiegu linii energetycznej sformułowanej w odwołaniu i w piśmie nadanym 27 czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n. graniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdy brak jest planu miejscowego. W niniejszej sprawie taka decyzja została wydana przez Wójta Gminy Złotoryja w dniu 13 marca 2013 r. (nr [...]). Ustalono w niej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV oraz budowie stanowiska słupowego nr [...], na działkach [...], obrąb Prusice. Powyższa decyzja zaopatrzona została również w załącznik graficzny nr 1 – mapę w skali 1:1000 z wyznaczonym przebiegiem inwestycji przez przedmiotową nieruchomość.

Od wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy Złotoryja K.W. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy. Decyzją z dnia 6 maja 2013 r. (sygn. [...]), organ drugiej instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję lokalizacyjną.

Po przeanalizowaniu zapisów decyzji lokalizacyjnej (części tekstowej i graficznej) Wojewoda uznał, że planowana inwestycja, polegająca na założeniu i przeprowadzeniu przewodów służących do dystrybucji energii elektrycznej oraz posadowieniu słupa – w ramach przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji Pawłowice – Złotoryja – nie była, w zakresie niektórych parametrów, zgodna z zawartymi w niej ustaleniami. Wnioskowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości kolidował bowiem z pkt 2.2.3. powyższego rozstrzygnięcia, tj. ustaleniami normującymi maksymalną i minimalną wysokość zawieszenia przewodów linii (charakterystycznymi parametrami technicznymi inwestycji – podstawowymi danymi technicznymi). Powołany zapis decyzji lokalizacyjnej ustalał natomiast dla wymienionych parametrów przedział od 9,5 m do 24,1 m nad poziomem terenu. Spółka – w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. – wniosła zaś o zawieszenie i przeprowadzenie na przedmiotowych działkach przewodów linii w przedziale wysokości od 5,85 m do 25 m n.p.t.

Stąd koniecznym stało się – przy braku spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – wezwanie inwestora do modyfikacji parametrów inwestycji, wskazanych we wniosku, na zgodne z wartościami zawartymi w pkt 2.2.3. powołanej decyzji lokalizacyjnej, które wystosowano pismem z dnia 19 lutego 2014 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. zmienił ww. parametry inwestycji na identyczne z określonymi w powołanym zapisie decyzji lokalizacyjnej. W pozostałym zakresie, zgodność przebiegu przedsięwzięcia zaproponowanego przez Spółkę z zapisami decyzji lokalizacyjnej ustalono na podstawie skonfrontowania załącznika graficznego do decyzji ze sporządzonym w tej samej skali, tj. 1:1000, wyrysem z mapy ewidencyjnej zawierającym graficzne przedstawienie przebiegu linii, a także opatrzonych podpisami geodety uprawnionego map ilustrujących powierzchnię terenu objętego wnioskiem, względem ewidencyjnie określonych granic przedmiotowych działek oraz oświadczenia geodety uprawnionego z dnia 4 marca 2014 r.

Przeprowadzając analizę jak najmniejszej uciążliwości przebiegu inwestycji dla właściciela, organ zaznaczył, że przebieg linii energetycznej wyznaczony został w decyzji lokalizacyjnej i zakres wnioskowanych prac w ramach przebudowy linii, nie może być wykonany w inny sposób i w innym miejscu niż linia została zlokalizowana. Na działkach nr [...] wyznaczony został obszar zajęcia o szerokości 2x5 od osi linii na potrzeby założenia i przeprowadzenia oraz dalszego funkcjonowania przewodów, który zilustrowany został na załączniku graficznym do decyzji – łącznie powierzchnia zajęcia wynosi 1279 m2, co wyliczył uprawniony geodeta. Organ wskazał także, że planowana przebudowa nie spowoduje zmiany przebiegu linii, napięcia znamionowego (110 kv) ani ilości torów.

W dalszych rozważaniach organ II instancji zwrócił uwagę, że sentencja decyzji orzekającej w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości winna określić to ograniczenie w sposób zrozumiały dla inwestora, dla właściciela nieruchomości i dla każdego, kto zetknie się z taką decyzją w obrocie prawnym. Sprecyzowaniu w takiej decyzji podlega ustalenie granic czasowych i przestrzennych ograniczenia prawa własności. Prawidłowe wskazanie, na czym polega orzeczone ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma zasadnicze znaczenie dla dalszych kwestii i ewentualnych rozstrzygnięć takich, jak: ustalenia nakazów/zakazów, przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego lub ewentualne określenie odszkodowania. Dlatego rozstrzygnięcie decyzji nie powinno odsyłać do innych aktów prawnych, gdyż może to stwarzać stan niepewności co do zakresu ograniczenia.

Organ zaznaczył, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnia inwestora nie tylko do czasowego zajęcia gruntu celem dokonania czynności związanych z wykonaniem robót budowlanych (założeniem, przeprowadzeniem ciągów czy przewodów), ale również do dalszego, legalnego korzystania z nieruchomości w zakresie wynikającym z samej decyzji oraz obowiązujących przepisów prawa. Jest ona tytułem prawnym, legalizującym istnienie w granicach nieruchomości stanowiącej własność jednego podmiotu określonych urządzeń należących do innego podmiotu (przedsiębiorcy przesyłowego). Negatywnym aspektem zezwolenia dającego inwestorowi określone uprawnienia, jest skutek decyzji w postaci obowiązku właściciela nieruchomości do jej udostępnienia oraz znoszenia działań związanych z zakładaniem tych urządzeń oraz ich eksploatacją, a także powstrzymanie się od działań naruszających uprawnienia inwestora.

Na skutek tej decyzji pomiędzy inwestorem a właścicielem nawiązuje się stosunek cywilnoprawny o cechach trwałości. Dochodzi do trwałego ograniczenia własności, które posiada cechy zbliżone do służebności gruntowej (służebności przesyłu) z podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej (art. 124 ust. 7 u.g.n.).

Akceptując powyższe poglądy Wojewoda uznał, że nie można uwzględnić wniosku inwestora o nałożenie na każdoczesnego właściciela nieruchomości obowiązków wynikających z trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – z wyjątkiem aktualnego właściciela nieruchomości. Wskazanie jako adresata decyzji "każdoczesnego właściciela nieruchomości", stałoby bowiem w sprzeczności z istotą decyzji administracyjnej stanowiącej akt indywidualny i konkretny skierowanej do wyraźnie określonego adresata. Konkretyzacja adresata musi być dokonana w sposób jasny i precyzyjny (NSA wyrok z dnia 6 maja 2008 r. II GSK 64/08).

Organ zaznaczył także, że skoro dla przedmiotowych nieruchomości nie obowiązują ustalenia planu miejscowego, to ograniczeń w ewentualnej przyszłej zabudowie i zagospodarowaniu terenu w bezpośrednim sąsiedztwie linii elektroenergetycznej – wbrew twierdzeniom inwestora wyrażonym w piśmie z dnia 10 marca 2014 r. – nie można wywieść z planu miejscowego. Ograniczenia takie nie wynikają również wprost z innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Podobnie także decyzja lokalizacyjna Wójta Gminy Złotoryja z dnia 13 marca 2013 r. nie wskazuje do jakich działań lub zaniechań w sferze korzystania z nieruchomości, w związku z lokalizacją inwestycji, zobowiązany jest właściciel.

Tym samym, zdaniem organu, ta strefa podlega reglamentacji decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., czego nie zmienia wynikający wprost z art. 124 ust. 6 tej ustawy, obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii. Nie odnosi się on bowiem do kwestii korzystania z nieruchomości w bezpośrednim sąsiedztwie linii energetycznej (w graniach tzw. pasa technologicznego), w szczególności zagospodarowania gruntu z uwzględnieniem dokonania określonych nasadzeń lub wzniesienia określonej zabudowy.

Z tych też względów konieczne było w pierwszej kolejności doprecyzowanie w tym zakresie wniosku inwestora, a następnie określenie w decyzji zakresu zakazów i nakazów obowiązujących właściciela w związku z lokalizacją linii energetycznej oraz słupa oznaczonego nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał na niezasadność zarzutu naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. Brak możliwości realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób niż przez ograniczenie własności, potwierdza bowiem decyzja lokalizacyjna zezwalająca na realizację inwestycji na nieruchomościach skarżącego. Natomiast ziszczenie się przesłanki niemożliwości nabycia prawa rzeczowego osoby władającej nieruchomością, potwierdza negatywny wynik rokowań pomiędzy inwestorem a skarżącym.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał wniosek o wstrzymanie rozpoznania sprawy i wydania decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Złotoryi sprawy o ustanowienie służebności przesyłu na przedmiotowych działkach. Nie zgodził się także z twierdzeniem, że wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. złożony przez inwestora stanowi próbę obejścia wskazanego wyżej postępowania sądowego. Odwołując się do orzecznictwa organ wyjaśnił, że sprawa o ustanowienie służebności przesyłu jest sprawą o ukształtowanie prawa a postanowienie sądu w tym zakresie tworzy nowy stan prawny i nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Toczące się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy administracyjnej z art. 124 u.g.n. Są to dwie różne sprawy i wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. nie jest zależne od rozstrzygnięcia sprawy sądowej o ustanowienie służebności.

W ocenie organu odwoławczego nie było także podstaw ani obowiązku do powoływania w niniejszym postępowaniu administracyjnym biegłego z zakresu energetyki, a to przez wzgląd na przepis art. 84 § 1 k.p.a., który kwestię powołania biegłego pozostawia uznaniu organu administracyjnego. Organ administracji nie jest obowiązany do skorzystania z tych samych środków dowodowych z jakich korzystał sąd cywilny w procesie o ustanowienie służebności przesyłu, jak też do dokonania ustaleń analogicznych jak sąd cywilny.

Bez znaczenia prawnego, z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., pozostaje także zarzut odwołania dotyczący kwalifikacji wykonywanych robót budowanych – przebudowa czy budowa. Niemniej, zdaniem Wojewody, w sprawie mamy do czynienia z przebudową linii elektroenergetycznej. Organy administracji nie są w tym zakresie związane ustaleniami sądu cywilnego. W ocenie organu w niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z przebudową.

W końcowej części uzasadnienia, Wojewoda wyjaśnił, że wobec stwierdzonych w osnowie decyzji pierwszoinstancyjnej uchybień, które wykluczają możliwość jego funkcjonowania w obrocie prawnym, konieczne było podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Do uchybień tych zaliczyć należy, przyjęcie parametrów inwestycji niezgodnych z decyzją lokalizacyjną, wydanie decyzji w odniesieniu tylko do niektórych działek wchodzących w skład nieruchomości objętych księgami wieczystymi, brak sprecyzowania nakazów i zakazów mających obowiązywać właściciela nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, nieopatrzenie załącznika graficznego do decyzji pierwszej instancji, mającego obrazować przebieg inwestycji podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji. Wskazano nadto, że w osnowie decyzji odwoławczej określony został czas zajęcia nieruchomości w celu wykonania przez inwestora prac budowlanych, przy uwzględnieniu faktu, że inwestycja ma charakter liniowy, a jej realizacja uzależniona jest od uzyskana pozwolenia na budowę.

Przyjęto także, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w swej zasadniczej treści, zezwalającej nie tylko na założenie ale i na funkcjonowanie określonych urządzeń przesyłowych w granicach nieruchomości stanowiącej własność innej osoby aniżeli przedsiębiorstwo przesyłowe, posiada ze swej istoty charakter bezterminowy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K.W.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wr 718/14 uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, jak też zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.

Sąd wskazał, że pomimo zasadnego stanowiska Wojewody, co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do zastosowania przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., Sąd nie mógł jednak akceptować sposobu w jaki organ odwoławczy zinterpretował i zastosował wskazaną normę prawa materialnego.

Zgodnie z przywołanym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W rozpatrywanej sprawie, w punkcie 1 zaskarżonej decyzji ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...] oraz działki nr [...] poprzez zezwolenie T. na założenie i przeprowadzenie na częściach tych nieruchomości, tj. działkach gruntu nr [...], w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji Pawłowice–Złotoryja, trzech przewodów roboczych i jednego odgromowego w układzie trójkątnym, o maksymalnej odległości pomiędzy skrajnymi przewodami wynoszącej 10 m, w przedziale wysokości od 9,5 m do 24,1 m nad gruntem, na częściach przedmiotowych działek gruntu o łącznej powierzchni zajęcia 1279 m2 (2x5 od osi linii), a także słupa – zlokalizowanego w granicach działki nr 352 o maksymalnej wysokości 25,2 m i maksymalnej powierzchni zajęcia gruntu nieprzekraczającej 23 m2. Wskazano także, że przebieg linii elektroenergetycznej przez przedmiotowe działki wraz z osią linii, szczegółową lokalizacją słupa, granicami obszaru zajęcia nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem opisanych przewodów, słupa i urządzeń stanowiących zarazem obszar ograniczonego użytkowania, zostały przedstawione w załączniku graficznym będącym integralną częścią tej decyzji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest wystarczające przedstawienie części nieruchomości (obejmującej część działek nr [...]), z której korzystanie ma być ograniczone, tylko w formie załącznika graficznego zwłaszcza, gdy z tego załącznika tego nie wynika w istocie dokładny przebieg linii elektroenergetycznej – w szczególności jej usytuowanie względem granic działek – ani szczegółowa lokalizacja słupów i granic obszaru zajęcia. Zauważyć należy, że samo zakreślenie obszaru zajęcia innym kolorem bez wprowadzenia na załączniku graficznym danych dotyczących jego wielkości i usytuowania względem granic działek (odległości), nie jest wystarczające dla spełnienia wymogu precyzyjnego określenia obszaru ograniczenia korzystania z nieruchomości, co w przypadku inwestycji liniowych nadziemnych o dużym zasięgu oddziaływania (jak w niniejszej sprawie), ma szczególne znaczenia. W takiej sytuacji odwoływanie się w zaskarżonej decyzji do załącznika graficznego jako stanowiącego rozstrzygnięcie sprawy, nie wypełnia wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzja powinna zawierać m.in. rozstrzygnięcie, które według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego; w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.).

Doszło zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji do naruszenia art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprecyzyjne określenie obszaru ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości gruntowej i poprzestaniu jedynie na podaniu w załączniku graficznym powierzchni działek objętych ograniczeniem, a przez to nierozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. "Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji". Rozstrzygnięcie określane mianem "osnowy" decyzji, stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie musi być sformułowana w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Ta precyzja jest szczególnie niezbędna w decyzji podjętej na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami także ze względu na możliwość wpisu jej w księdze wieczystej.

WSA we Wrocławiu zaznaczył, że przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnia starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na tzw. czasowe zajęcie nieruchomości, aby inwestor realizujący cel publiczny mógł uzyskać czasowy tytuł prawny do władania konkretną nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej realizujące cel publiczny, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości jako odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 49 § 1 k.c.), w sytuacji braku możliwości zawarcia umowy, na podstawie której podmiot wykonujący inwestycję uzyskałby uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez konieczności odebrania prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego) podmiotowi, któremu prawo to przysługuje. Decyzja ta wydawana jest po to, aby zrealizować określone zamierzenie inwestycyjne, stanowiące cel publiczny.

Artykuł 124 u.g.n. ma zatem charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie, ściśle. W związku z tym niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, publ. Lex nr 483193). Cytowany przepis wskazuje przy tym na treści, o jakich organ orzekający winien rozstrzygnąć w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Z brzmienia ww. art. 124 ust. 1 wynika, że omawiana decyzja prócz wskazania podmiotu któremu udziela się zezwolenia, rodzaju zamierzonej do zrealizowania inwestycji oraz przedmiotu czasowego zajęcia (czyli wskazanie nieruchomości), powinna określać ponadto terytorialny zakres zajęcia, na który zezwolono, w powiązaniu z warunkami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (czyli wskazywać precyzyjnie jakiego obszaru nieruchomości ograniczenie dotyczy).

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych szczególnie eksponowany jest natomiast obowiązek rozstrzygnięcia w decyzji wydawanej w trybie art. 124 u.g.n. o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez uwzględnienie przebiegu inwestycji ustalonej w decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 576/12). Skoro bowiem w ww. art. 124 ust. 1 ustawodawca zastrzegł wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to ograniczenie to odnosić się ma przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji.

Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim planowanych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Z tego względu decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru wnioskowanego do zajęcia, bez rozstrzygnięcia o tym w decyzji, nie jest możliwe.

Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej, lecz winna wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości.

Wymóg ścisłego określenia w decyzji o ograniczeniu prawa własności lub użytkowania wieczystego poprzez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość jak i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, pośrednio wynika z przepisu art. 124 ust. 7 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki.

Decyzja ograniczająca korzystanie przez właściciela z jego nieruchomości musi zatem być precyzyjna w zakresie określenia części, której dotyczy. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie spełnia tego wymogu. Ogranicza się jedynie do wskazania powierzchni zajęcia bez dokładnego określenia jakiej części nieruchomości to zajęcie dotyczy i jak ta część jest usytuowana względem granic działki. Określenie w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. jedynie powierzchni, która ma być zajęta pod linię elektroenergetyczną, i odwoływanie się do załącznika graficznego – który w niniejszej sprawie nie zawiera wystarczających danych – stanowi zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 124 ust. 1, jak i jest uchybieniem przepisom postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

WSA we Wrocławiu zauważył, że sentencja decyzji ma moc wiążącą i dlatego winna ona wskazywać na zakres rozstrzygania przez organ oraz zakres wynikających z niej dla właściciela nieruchomości obowiązków. Brak w sentencji zaskarżonej decyzji dokładnego określenia części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu i ich usytuowania względem granic działek uniemożliwia w istocie wykonanie podjętego rozstrzygnięcia, jak i dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zaskarżona decyzja udzielając z jednej strony zezwolenia na wejście na nieruchomość w celu dokonania na niej określonych robót budowlanych, z drugiej strony nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek udostępnienia nieruchomości i znoszenia zgodnych z zezwoleniem działań inwestora, co może skutkować administracyjnoprawnym przymusem jej wykonania. Dlatego konieczne jest precyzyjne rozstrzygnięcie przez organ wskazanych zagadnień, aby nie doszło do ograniczeń ponad potrzebną miarę zgodną z ustaleniami lokalizacyjnymi.

Zdaniem Sądu, treść sentencji sformułowana w zaskarżonej decyzji, nie pozwala na odczytanie jaka część działek zostanie w istocie ograniczona w sposobie korzystania. Zaskarżona decyzja wraz z załączoną do niej częścią graficzną nie rozwiewa wątpliwości co do stanu prawnego i skutkuje faktyczną niemożliwością kontroli prawidłowego wykonania decyzji przez inwestora, a hipotetycznie – również precyzyjnego wykonania decyzji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 24, poz. 151). Takie działanie prowadzi do braku jasności co do dokładnego usytuowania tzw. pasa ograniczonego użytkowania względem granic działek gruntu, jak co do konkretnego obszaru, na który inwestor jest upoważniony do wkroczenia i przeprowadzenia niezbędnych inwestycji. Brak ścisłego rozstrzygnięcia tych kwestii może spowodować następczą niemożliwość kontroli legalności działań inwestora i właścicieli na przedmiotowej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że to jaka część ww. działek zostanie ograniczona w sposobie korzystania nie wynika również z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji. Samo zakreślenie obszaru innym kolorem, bez jakichkolwiek oznaczeń dotyczących jego wielkości i usytuowania względem granic działek uniemożliwia wskazanie części nieruchomości będących przedmiotem ograniczenia w korzystaniu. Nie bez znaczenia dla odczytania granic przestrzennego zakresu ograniczenia, jak i prawidłowości jego ustalenia, jest też skala mapy (1:2000) przy wykorzystaniu której sporządzono załącznik graficzny do decyzji – inna niż skala mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (1:1000). Posłużenie się przez organ mapą w mniejszej skali, utrudnia – w szczególności właścicielowi nieruchomości – przeniesienie istotnych elementów rozstrzygnięcia ograniczającego jego prawo (które według sentencji decyzji zawiera załącznik graficzny) w teren.

Tym samym, utrudnione jest prawidłowe odczytanie decyzji dla każdego to będzie miał z nią do czynienia (choćby ewentualny następca prawny właściciela). Zdaniem WSA we Wrocławiu okoliczność ta może stanowić podstawę dla różnej interpretacji rozstrzygnięcia. Tymczasem, jak zaznaczył Sąd, rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, tak aby wykluczone były różne jego interpretacje. Nadto, jeżeli bezwzględnym warunkiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodność tego ograniczenia z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to decydując się na zastosowanie załącznika graficznego określającego zakres ograniczenia prawa własności, organ powinien skorzystać z załącznika w tej samej skali, w której sporządzony został załącznik do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pozwoliło by to na precyzyjne wykazanie, że ograniczenie następuje dla tego samego obszaru, który objęty został w decyzji lokalizacyjnej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji obrazującymi zaakceptowane tą decyzją miejsce realizacji planowanego zamierzenia.

Ma to znaczenie również z tego względu, że jak wyjaśnia organ w uzasadnieniu decyzji, zgodność przebiegu przedsięwzięcia zaproponowanego przez spółkę z zapisami decyzji lokalizacyjnej ustalił przez skonfrontowanie załącznika graficznego do decyzji ze sporządzonym w tej samej skali, tj. 1:1000 wyrysem z mapy ewidencyjnej, zawierającym graficzne przedstawienie przebiegu linii, a także opatrzonych podpisami geodety uprawnionego map ilustrujących powierzchnię terenu objętego wnioskiem względem ewidencyjnie wydzielonych granic i oświadczenia tego geodety z dnia 4 marca 2014 r. Z powyższego wyjaśnienia wynika zdaniem WSA we Wrocławiu, że ocenę zgodności przebiegu linii wytyczonej na załączniku graficznym do obecnie zaskarżonej decyzji, z decyzją lokalizacyjną, organ dokonał przy wykorzystaniu innych dowodów – map w innej skali – niż ten, który stał się przedmiotowym załącznikiem graficznym.

Również oświadczenie geodety z dnia 4 marca 2014 r. nie dotyczy tego dokumentu, lecz map ewidencyjnych w skali 1:1000. Oznacza to, że Wojewoda wykorzystał jako załącznik do decyzji mapę w skali 1:2000 z zaznaczonym przebiegiem inwestycji, który w ogóle nie był poddany jego ocenie pod względem zgodności z decyzją o lokalizacyjną, jak też co do którego nie oświadczył się w tym względzie geodeta. Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższy dokument powinien być poddany ocenie organu zgodnie z wymogiem art. 80 k.p.a. zwłaszcza, gdy stał się on częścią rozstrzygnięcia. Jest to tym bardziej istotne, w sytuacji gdy przyjęty przez organ dowód – wymagający wiadomości specjalnych – nie został sporządzony na zlecenie organu, lecz jednej ze stron postępowania. W sprawie, w której występują strony o spornych interesach, może on budzić np. uzasadnione obawy innych stron co do zachowania obiektywizmu.

Dowód złożony w niniejszej sprawie przez inwestora i przyjęty przez organ rzutuje wprost na zakres ograniczenia własności, stąd też niezbędna jest wnikliwa jego ocena przez organ, której wynik bez żadnych niedomówień powinien być przedstawiony w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a.).

W decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości konieczne jest także zawarcie rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu budowlanego na działce. W sentencji zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że stanowisko słupowe zlokalizowane będzie w granicach działki nr [...], podając maksymalną powierzchnię zajęcia gruntu i odwołując się do załącznika graficznego. Zarówno w samej decyzji jak i w załączniku, brak precyzyjnych oznaczeń odległości słupa oraz obszaru jego ograniczenia od granic działki. To, że zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia prawa własności (użytkowania wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do ww. dokumentów jest niewystarczające z powodów wskazanych wcześniej.

Niezależnie od powyższego, Sąd zauważył, że w zaskarżonej decyzji w punkcie 2 organ odwoławczy zobowiązał właściciela, w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do:

1. a) niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów przekraczających 3 m wysokości;
2. b) uzgodnienia z każdoczesnym właścicielem przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1 możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym;
3. c) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń, o których mowa w pkt 1;
4. d) powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających inwestorowi wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami, o których mowa w pkt1;

W pkt 3 organ odmówił zobowiązania każdoczesnego właściciela nieruchomości, w skład której wchodzą działki gruntu nr [...] – za wyjątkiem osoby, której przysługuje prawo własności w dacie orzekania przez Wojewodę Dolnośląskiego – do przestrzegania obowiązków wskazanych w pkt 2 lit. a–d.

Odnosząc się do powyższych zapisów Sąd pierwszej instancji stwierdził, że umieszczenie w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości dodatkowych nakazów i zakazów (określonych w pkt 2 i 3 decyzji) o charakterze prawnorzeczowym, nie znajduje uzasadnienia w regulacji art. 124 u.g.n. Wskazał on, że przepis ten stanowi podstawę prawną wyłącznie do określenia ściśle w nim wskazanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Zdaniem Sądu już tylko wykładnia gramatyczna wskazuje, że przywołana norma przyznaje organowi administracji prawo do władczej ingerencji w prawa właścicielskie i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wyłącznie przez zezwolenie konkretnemu podmiotowi na założenie i przeprowadzenie ciągów, urządzeń i przewodów na nieruchomości. Ustawodawca nie przyznał w nim organowi administracji upoważnienia do wypowiadania się w kwestii zagospodarowania nieruchomości po założeniu i przeprowadzeniu ciągów i urządzeń i przewodów na nieruchomości. Organ nie był zatem, w ocenie tego Sądu, uprawniony do wprowadzenia związanych z tym dalej idących ograniczeń właścicielskich.

Zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (lub użytkownik wieczysty), obowiązany jest natomiast udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust.

1. Ustawodawca nie przewidział, zdaniem WSA we Wrocławiu, w przywołanym przepisie innego rodzaju ograniczeń prawa własności. Sąd ten zaznaczył, że obowiązek określony w art. 124 ust. 6 u.g.n. wynika bezpośrednio z mocy tego przepisu i w oparciu o ten przepis podlega egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu egzekucyjnego. O obowiązku tym – określonym wszak bezpośrednio w normie ustawowej – nie orzeka się więc w decyzji administracyjnej, gdyż stanowiłoby to powtórzenie przepisu ustawowego. Umieszczenie w sentencji decyzji ograniczenia powtarzającego regulację art. 124 ust. 6 u.s.g. w orzecznictwie sądowym uznaje się za mające jedynie charakter informacyjny lub wręcz za zbędne (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. I OSK 81/12). W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis art. 124 ust. 1 określający dopuszczony ustawą zakres ograniczenia własności, który może być dokonany decyzją starosty, należy interpretować ściśle, wąsko, gdyż inne jego rozumienie naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP). Prawo własności nie jest wprawdzie prawem bezwzględnym i doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, lecz Konstytucja w art. 64 ust. 3 jednoznacznie stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności. Wszelkie przepisy ustaw przewidujących ograniczenie lub pozbawianie praw do nieruchomości dla celów publicznych (w tym art. 124 u.g.n.) muszą być interpretowane dosłownie. Nie jest więc dopuszczalne formułowanie innych niż podane w ustawie, przesłanek umożliwiających zastosowania ograniczeń tych praw. Jak już to zaznaczono obowiązek, jaki będą musieli spełnić właściciele (lub użytkownicy wieczyści) w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, został wskazany w art. 124 ust. 6 u.g.n W żadnym zaś ustępie art. 124 ww. ustawy nie uprawniono organu orzekającego w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do zobowiązywania właścicieli do: niewykonywania w pasie technologicznym nasadzeń drzew i krzewów, uzgadniania z właścicielem przewodów i urządzeń możliwości ewentualnego wznoszenia obiektów budowlanych w pasie technologicznym, czy też powstrzymywania się od jakichkolwiek działań faktycznych lub prawnych w granicach pasa technologicznego utrudniających lub uniemożliwiających założenie i przeprowadzenie oraz funkcjonowanie przewodów i urządzeń oraz wykonywanie czynności polegających na usunięciu istniejących drzew i krzewów oraz przebudowie obiektów budowlanych i urządzeń technicznych kolidujących z przewodami i urządzeniami. Te ostatnie ograniczenia każdorazowego właściciela gruntu wkraczają w sferę regulowaną prawem budowlanym, co także świadczy o przekroczeniu kompetencji organu określonego w art. 124. Również Wojewoda nakładając w zaskarżonej decyzji powyższe obowiązki, nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, który wprost stanowiłby o konieczności orzeczenia w tym względzie w decyzji. W istocie, nie wskazał również okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby potrzebę ich nałożenia. Sąd zauważył, że inwestor nie wnioskował o określenie w decyzji powyższych obowiązków. Wręcz przeciwnie, akta sprawy wskazują, że miał w tej kwestii stanowisko odmienne od Wojewody (pismo z dnia 5 maja 2014 r. i z dnia 10 marca 2014 r.) twierdząc, że odnosi się ona do zasad współkorzystania z części nieruchomości w obszarze zajęcia przez inwestora i właściciela, co winno regulować porozumienie między stronami, a także przepisy ustaw – w tym u.g.n. i prawa miejscowego (również przyszłego). Tym samym inwestor nie widział podstaw prawnych, jak też potrzeby, nałożenia tego rodzaju obowiązków w przedmiotowej decyzji. Stanowisko inwestora zdaje się też sugerować, że uzupełnił wniosek inicjujący postępowanie przez określenie powyższych obowiązków na wyraźne żądanie organu, co nie było zgodne z jego rzeczywistą intencją. Sąd zgodził się z organem, że określenie ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., winno nastąpić w sentencji decyzji w sposób zrozumiały dla inwestora, właściciela nieruchomości i każdego, kto zetknie się z decyzją w obrocie prawnym. Nie powtarzając w tym miejscu treści, które powinny być wskazane w sentencji decyzji, zaznaczyć jedynie należy, że organ powinien ograniczyć swoje rozstrzygnięcie do precyzyjnego przebiegu inwestycji, wskazania obszaru zajęcia nieruchomości niezbędnej dla prawidłowego wykonania prac związanych z ich realizacją w kontekście planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej. Określenie granic czasowych i przestrzennych ograniczenia własności nie jest jednak tożsame z kompetencją do nakładania większych obowiązków niż wynika to z normy ustawowej uprawniającej organ do władczego orzekania w przedmiocie ograniczenia własności.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności wobec skutków jakie rodzi omawiana decyzja, sprowadzających się do legalizacji istnienia przewodów i urządzeń należących do przedsiębiorstwa przesyłowego w granicach nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja wydawana w tym trybie jest aktem kształtującym treść prawa własności zgodne z art. 140 k.c. Wynikają z niej uprawnienia o charakterze administracyjnym – tytuł prawny do stałego korzystania przez przedsiębiorstwo przesyłowe z określonej nieruchomości. Przyjmuje się generalnie, że w zakresie przedmiotowym określonym w decyzji, następuje trwałe ograniczenie sposobu korzystania z gruntu przez właściciela porównywane pod względem skutków prawnych do ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości, a w szczególności do służebności gruntowej. Decyzja ta nie powoduje jednak powstania służebności w ścisłym znaczeniu, ponieważ skutki ograniczenia własności różnią się od skutków wywołanych ustanowieniem służebności, a wspólny jest obowiązek znoszenia przez właściciela zmian w prawie własności.

Takie skutki ograniczenia z art. 124 ust. 1 u.g.n. zobligowani będą znosić nabywcy przedmiotowych działek. Takie ograniczenie będzie obowiązywać również każdego kolejnego właściciela nieruchomości. Ograniczenie własności będzie więc trwało tak długo, jak długo przewody i urządzenia będą znajdowały się na nieruchomości i będą niezbędne do celów, które spowodowały ich założenie i przeprowadzenie (uchwała SN z dnia 8 kwietnia 2014 r. III CZP 87/13).

Z przedstawionych wyżej względów należało więc zdaniem WSA we Wrocławiu podzielić stanowisko uczestnika postępowania, że orzeczenie zawarte w pkt 2 i pkt 3 decyzji podjęte zostało z naruszeniem art. 124 u.g.n., jako że organ nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie tych obowiązków. Dodatkowo Sąd podniósł, że skoro ograniczenie sposobu korzystania dotyczyć będzie każdorazowego właściciela nieruchomości, który będzie zobowiązany do wykonywania bądź powstrzymywania się od określonych działań określonych w decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – to nie można zgodzić się z rozstrzygnięciem zawartym w pkt 3 decyzji. Ograniczenie sposobu korzystania dotyczy bowiem nieruchomości, nie zaś jej aktualnego właściciela.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił natomiast zarzutu uczestnika postępowania co do braku podstaw dla określenia w decyzji terminu dla wykonania robót uznając, że termin taki mieści się z w przestrzenno-czasowych granicach ograniczenia własności, które powinien określić organ. Skoro inwestor uzyskuje zezwolenie jedynie na wykonanie ściśle określonych prac, to również określenie czasu ich wykonania zapewnia ochronę uprawnień właścicielskich. Wyjaśnić należy, że Sądowi znane są poglądy judykatury, według których termin podlega określeniu w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Skład orzekający zgodził się jednak z tą linią orzeczniczą, która aprobuje wyrażony w literaturze przedmiotu stanowisko, że obowiązek zastrzeżenia terminu wynika z użytych przez ustawodawcę w omawianym przepisie form czasownikowych "może ograniczyć", "przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie".

Zgodnie z tymi regulacjami, właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Stosownie zaś do ust. 4 art. 124 u.g.n., niezwłocznie po dokonaniu tych robót, zajęta nieruchomość musi zostać przywrócona do stanu pierwotnego. W tym kontekście termin, na który udzielono zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości wyznacza horyzont czasowy pozbawienia właściciela uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia, jeżeli decyzja zawierająca to zezwolenie stanie się ostateczna. Z ostatecznej decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wynika bowiem kluczowy element tej instytucji prawnej, polegający na pozbawieniu właściciela nieruchomości skutecznego skorzystania z uprawnień eksmisyjnych określonych w art. 222 k.c. wobec podmiotu, któremu udzielono.

Odnosząc się natomiast do kluczowych zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut nierozważenia przez organy alternatywnej, tj. z pominięciem działek skarżącego, możliwości poprowadzenia linii energetycznej. Podkreślił, że ustalenie miejsca i sposobu realizacji inwestycji nastąpiło już w decyzji Wójta Gminy Złotoryja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta wiąże organ orzekający na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., który nie może ingerować w treść tej decyzji. Również ocena decyzji o czasowym zajęciu dokonana przez sąd nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości, jakie zdaniem skarżącego zaistniały przy ustaleniu tej lokalizacji. Nie bez znaczenia dla oceny powyższej kwestii jest też fakt, że przedmiotowa inwestycja polega na przebudowie istniejącej już linii energetycznej. Za trafne WSA we Wrocławiu uznał stanowisko Wojewody wskazujące, że postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w Złotoryi w sprawie o ustanowienie służebności przesyłu nie ma charakteru prejudycjalnego dla sprawy z art. 124 u.s.g.

W tym przypadku ma się do czynienia z różnymi instytucjami prawnymi i nie sposób wskazać przepisy, które uniemożliwiałaby inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art., 124 ust. 1 pomimo trwającego procesu cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniosła T. Postawiła w niej orzeczeniu pięć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uchylenie decyzji również w części, w której nie narusza ona prawa, tj. bezpodstawne uznanie, że zaskarżona decyzja w jej zasadniczej części (pkt 1 rozstrzygnięcia) wymaga uchylenia, a to z uwagi na nieprecyzyjne i niewystarczające (nie rozstrzygające co do istoty sprawy) wskazanie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (przebiegu linii, lokalizacji stanowisk słupowych, obszaru ograniczenia) oraz niedopuszczalne posłużenie się w tym względzie załącznikiem graficznym wykonanym w innej skali niż załącznik do decyzji lokalizacyjnej oraz bez dokonania oceny prawidłowości jego wykonania, w sytuacji w której załącznik ten – jako wykonany i porównany z załącznikiem graficznym do decyzji lokalizacyjnej przez uprawnionego geodetę – stanowił nie tylko integralną, ale i dopuszczalną prawem cześć rozstrzygnięcia, a obowiązujące przepisy nie formułują obowiązku zachowania tożsamości skali pomiędzy tymi załącznikami, zaś przedstawiony w tej decyzji zakres ograniczenia obejmuje elementy przedmiotowo istotne z punktu widzenia wypełnienia dyspozycji stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia.

Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo stwierdzenia prawidłowości zastosowania przez organ rozstrzygnięcia reformatoryjnego, w sytuacji, w której uchylenie decyzji na wskazanej podstawie dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.

Po trzecie, naruszenie art. 7 i art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1, art. 3 § 1 i art. 170 p.p.s.a. przez dokonywanie kontroli administracji publicznej w sposób, który doprowadził do wydania sprzecznych rozstrzygnięć w podobnych sprawach dotyczących tego samego podmiotu, tj. z naruszeniem zasady praworządności i pewności prawa, a także zaufania do władzy publicznej, w sytuacji, w której we wcześniejszych sprawach zapadały wyroki odmienne, tj. niekwestionujące sposobu określenia przez organ administracji zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości pomimo stwierdzenia zasadności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji, w której uchylenie decyzji na wskazanej podstawie dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Po piąte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości przez uznanie, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości winna określać termin zajęcia nieruchomości w sytuacji, w której obowiązujące przepisy nie formułują obowiązku określenia kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu, a decyzja ta stanowi trwały tytuł prawny do nieruchomości.

Reprezentowany przez pełnomocnika K.W., zwracając się o kompleksowe rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona podlega oddaleniu. Nie podważa ona bowiem tego, że obszar nieruchomości powinien być określony w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie. Dopuszczalne jest odwołanie się w tym względzie do załącznika stanowiącego w takim przypadku integralny element osnowy rozstrzygnięcia, jednak musi on wtedy zawierać pełne i dokładne dane. Nie spełnia tych wymagań załącznik w sprawie niniejszej. Nie określa bowiem dokładnie części nieruchomości ograniczonych w korzystaniu i ich usytuowania względem granic działek. Treść sentencji odczytywanej wraz z załącznikiem nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, jaka część działek zostanie w istocie ograniczona w sposobie korzystania. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że załącznik graficzny nie zawiera oznaczeń dotyczących jego wielkości i usytuowania względem granic działek.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, że to ten brak implikował uchylenie decyzji przez Sąd pierwszej instancji, nie zaś tylko to, że skala mapy, przy wykorzystaniu której sporządzono załącznik graficzny do decyzji, jest odmienna od decyzji o lokalizacji celu publicznego. Ta ostatnia okoliczność została bowiem wytknięta przez Sąd dla potwierdzenia trudności w odczytaniu relewantnych informacji z załącznika do decyzji. Należy przy tym podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywieść można – przy wydawaniu decyzji na jego podstawie – powinność skorzystania z załącznika w tej samej skali, w której sporządzony został załącznik do decyzji o lokalizacji celu publicznego. Trafnie przy tym Sąd przedstawił wątpliwości, co do przyjętej w sprawie praktyki organu, budzącej wątpliwości z perspektywy art. 80 k.p.a., których skarżący kasacyjnie nie podważył.

Niezasadny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Sąd I instancji przyznał wprawdzie, że organ odwoławczy mógł sięgnąć po orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję w całości i rozstrzygające sprawę co do istoty, uznał jednak, że nie może zaakceptować sposobu w jaki zinterpretowana i zastosowana została norma art. 124 ust. 1 u.g.n. Z poglądem tym należy się zgodzić, bowiem wytknięte przez Sąd I instancji uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. na zakres obszaru, do którego odnosić się będzie ingerencja w prawa właściciela.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zawartym w punkcie trzecim Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę działalności publicznej badając legalność zaskarżonych decyzji. Nie doszło też do naruszenia zaufania do władzy publicznej przez rozbieżność orzecznictwa. Przywołany wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 873/13 został uchylony wyrokiem NSA z dnia 16 marca 2016 r., I OSK 1473/14. Co do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 883/13 i wyroku z dnia 30 czerwca 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 117/14, to skarżący kasacyjnie nie wykazał podobieństwa problemów prawnych w obu sprawach.

Zarzut czwarty nie jest zasadny, gdyż ustawodawca nie wymaga dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., aby uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż naruszenie norm materialnoprawnych ma taki wpływ z zasady.

Nie jest również zasadny piąty zarzut skargi kasacyjnej. Istnieje wprawdzie pogląd, że określenie terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego, nie znajduje podstaw w art. 124 ust. 1 u.g.n. (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., I OSK 3500/16). Uznać jednak należy, że treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może stanowić podstawę do ograniczenia czasowego korzystania z nieruchomości, gdyż mieści się w zakresie pojęcia "sposobu".

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Ponadto na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. sprostowana została oczywista omyłka pisarska zawarta w wyroku Sądu I instancji, dotycząca daty wydania zaskarżonej decyzji.