Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 998/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", z [...] czerwca 2018 roku, znak: [...] oraz (2) przyznał i nakazał wypłacić adwokat kwotę 240 złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] czerwca 2018 r., którą od 1 marca 2018 r. ustalono odpłatność w wysokości 824,82 zł miesięcznie za pobyt F.W. w Domu Pomocy
Społecznej "A." w [...], dalej jako "DPS".
Po przeprowadzonym w dniu 17 maja 2018 r., wywiadzie środowiskowym ze stroną, organy ustaliły, że wskutek waloryzacji emerytur, zmianie uległ miesięczny dochód F.W., który od 1 marca 2018 r. wynosi 1 178,32 zł netto. Wobec powyższego Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. zmienił własną ostateczną decyzję z [...] czerwca 2014 r., dotyczącą ustalenia opłaty za pobyt F.W. w DPS-ie, w ten sposób, że od 1 marca 2018 r. ustalił odpłatności w wyższej niż dotychczas kwocie, tj. w wysokości 824,82 zł miesięcznie. Organy powołały się w tej mierze na treść art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". W zaskarżonej decyzji
Kolegium podkreśliło, że zmiana wysokości osiąganego przez F.W. dochodu, stanowiła dla organu obligatoryjną przesłankę do weryfikacji decyzji ostatecznej, a w konsekwencji do ustalenia nowej odpłatności w wysokości zgodnej z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. w wysokości 70% zaktualizowanego dochodu (824,82 złotych).
F.W. zaskarżyła powyższą decyzję.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd ten uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu obligującym do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że kwestią sporną jest rozstrzygnięcie, czy decyzja wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Zaakcentował, że konstytutywny charakter decyzji przesądza o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, a nie - ex tunc, czyli z mocą wsteczną. WSA wskazał, że kwestia ta jest sporna w orzecznictwie sądowym, sam zaś stoi na stanowisku, że ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej, jak i jej uchylenie, mają charakter konstytutywny.
W jego ocenie brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc.
Wobec powyższego WSA stanął na stanowisku, że wydając zaskarżone decyzje w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. nie było możliwe wyeliminowania decyzji przyznającej świadczenie (a, w konsekwencji ustalającej także odpłatność za to świadczenie) za okres poprzedzający ich wydanie. Uznał, że decyzje wydane w omawianym trybie przez organy obu instancji w 2018 r. nie mogły dokonać skutecznej modyfikacji treści decyzji dotyczącej przyznanego świadczenia także w zakresie ustalającym odpłatność za to świadczenie, które w pełni zostało już zrealizowane (wykonane). Prowadziło to WSA do konkluzji, że organy w niniejszej sprawie nie mogły wzruszyć decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. w zakresie odpłatności za pobyt w trybie przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s., ponieważ dotyczyła ona odpłatności za okres poprzedzający wydanie zaskarżonych decyzji, a świadczenie to zostało już zrealizowane.
Tym samym uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 106 ust. 5 u.p.s., co doprowadziło do nieuprawnionej na gruncie przepisów eliminacji ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej określone uprawnienie, tj. ustaloną odpłatność za pobyt w DPS-ie.
WSA nie uwzględnił natomiast zarzutów dotyczących błędnych ustaleń faktycznych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego:
- a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a", przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,
- b) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 106 ust. 5 u..p.s., poprzez błędną wykładnię, bowiem osoba, która wykonuje bezzwłocznie obowiązek ustawowy co do informowania o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej jest w gorszej sytuacji od osoby, która takiego obowiązku nie realizuje,
- c) art. 106 ust. 5 u.p.s., przez błędną wykładnię, bowiem sam charakter decyzji konstytutywnej nie wyklucza zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej z mocą wsteczną,
- d) art. 106 ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 1 u.p.s., przez błędną wykładnię, bowiem nie ma podstaw do kategorycznego twierdzenia, że decyzja wydawana w oparciu o tę normę ma charakter konstytutywny, gdyż ma charakter mieszany i nie ma przeszkód do zmiany (uchylenia) uprzednio wydanej decyzji od chwili zdarzenia, a więc ze skutkiem ex tunc, zwłaszcza, że nawet konstytutywny charakter nie wyklucza automatycznie takiej możliwości, zwłaszcza, że ustawodawca jasno określił jakie są przesłanki zmiany (uchylenia) decyzji i nałożył w tym przypadku na organ administracji obowiązek zmiany decyzji (uchylenia decyzji), gdy dana przesłanka się ziściła, a nie zaś w terminie późniejszym,
- e) art. 109 u.p.s., przez błędną wykładnię, dopuszczającą pominięcie ustawowego obowiązku informowania organów administracji o zmianie sytuacji dochodowej i skutków z nim związanych, bowiem osoba nie realizująca tego obowiązku jest w lepszej sytuacji od osoby, która taki obowiązek realizuje;
- 2. przepisów postępowania:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a", przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,
- b) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego,
- c) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie czynności kontrolnych polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, skutkujące ponadto naruszeniem zasady zaufania, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej.
W oparciu o tak zakreślone zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku zaś, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Ponadto Kolegium wniosło o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie powołanych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną F.W. wniosła o (1) jej oddalenie i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy, (2) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego jej z urzędu (oświadczyła przy tym, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części), (3) z ostrożności procesowej o nieobciążanie jej kosztami postępowania kasacyjnego w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz (4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Strona podtrzymała argumentację, którą prezentowała dotychczas.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że decyzja zmieniająca odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., jest decyzją o charakterze konstytutywnym i wywiera skutki ex nunc, tj. na przyszłość. Nie może zatem działać z mocą wsteczną.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, zmiana decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. następuje od daty zaistnienia przesłanki warunkującej zmianę decyzji. Dopuszczalne jest zatem określenie jej skutku ex tunc, tj. z mocą wsteczną.
W konsekwencji w sprawie należało wyjaśnić, od kiedy dopuszczalna była zmiana decyzji w przedmiocie ustalenia F.W. opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jak i Sąd pierwszej instancji, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust.
5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z powołanego przepisu wynika, że zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Regulacja ta koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że decyzja podejmowana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny nie miało znaczenia przy ocenie jej skuteczności. Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza bowiem o jej temporalnej skuteczności. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że kwestia, jaki skutek – ex tunc, czy ex nunc – ma określony akt administracyjny jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222).
Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II GSK 153/09, z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12 i z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16, dostępne w CBOiS i A. Mączyński Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s. 151).
Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż w związku ze zmianą sytuacji dochodowej F.W., Prezydent Miasta [...] był uprawniony do dokonania decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r. w ten sposób, że ustalił wyżej wymienionej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na określoną kwotę od dnia 1 marca 2018 r. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak wyżej podano decyzja zmieniająca, oparta o art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał błędnej wykładni art. 106 ust. 5 w zw. z art. 109 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a.
Z tych względów na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Kolegium zaskarżyło w całości wyrok II SA/Łd 998/18 (s. 2 skargi kasacyjnej). W sposób oczywisty skarżącemu kasacyjnie nie przysługiwał interes prawny w zaskarżeniu punktu 2 wyroku, tj. w zakresie przyznania od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz pełnomocnika wnoszącej skargę zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Warunkiem dopuszczalności zaskarżenia orzeczenia jest interes skarżącego w tym zaskarżeniu, zachodzący w wypadku tzw. gravamen, polegający - najogólniej mówiąc
- - na niezgodności orzeczenia z żądaniem zgłoszonym w postępowaniu przez stronę (uchwała SN z 15.5.2014 r. III CZP 88/13, OSNC 2014/11/108; T. Ereciński, Kodeks postepowania cywilnego. Komentarz, T. III, Wolters Kluwer 2016, s. 29-31, uw. 8). Kolegium w żaden sposób nie zostało pokrzywdzone zaskarżonym wyrokiem w zakresie punktu 2. Rozstrzygnięcie to nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego kasacyjnie. Przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy nie zależy od wyniku sprawy. W skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutów odnoszących się do punktu 2 zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 178 w zw. z art. 193 p.p.s.a., skargę kasacyjną – w zakresie punktu 2 wyroku III SA/Kr 742/18 - odrzucił w punkcie 2 sentencji wyroku I OSK 1406/19.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku wraz ze stosownym oświadczeniem, z którym pełnomocnik z urzędu winien zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania od F.W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].