Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 732/16 oddalił skargę A. B. i A. B. (dalej powoływanych jako skarżący) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia 21 października 2015 r. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Starosty [...] o wydanie na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.; dalej jako u.g.n.) decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości stanowiącej własność skarżących, położonej w [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], kablowego odcinka linii elektroenergetycznej SN 15 kV [...] odgałęzienie do stacji transformatorowej nr [...] "[...]", w tym na wybudowanie dwóch słupów, ułożenie pod ziemią na głębokości ok. 1 m linii kablowej o długości 191 m w pasie technologicznym linii o szerokości 8 m (2x4 m od osi linii) i powierzchni ok. 1530 m2. Spółka wskazała, że podstawą do zrealizowania przedmiotowej inwestycji jest decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] (utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]). Ponadto wniosła o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na wezwanie organu Spółka pismem z dnia 2 listopada 2015 r. uzupełniła wniosek poprzez przedłożenie załącznika graficznego nr 1, stanowiącego integralną część decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na wskazanej nieruchomości.
Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z części, stanowiącej obszar 1528 m2, nieruchomości położonej w [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 10,7806 ha, arkusz mapy 2, zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Środzie Wielkopolskiej pod nr [...], stanowiącej własność skarżących, poprzez udzielenie Spółce [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części wyżej opisanej nieruchomości kablowego odcinka linii elektroenergetycznej SN 15 kV [...] odgałęzienie do stacji transformatorowej nr [...] -[...] "[...] ", zgodnie z załącznikiem graficznym - mapą określającą przebieg planowanej inwestycji, stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Prace prowadzone na przedmiotowej nieruchomości obejmować będą: demontaż 3 słupów istniejącej linii napowietrznej SN 15kV wraz z przewodami oraz montaż 2 słupów (w tym jednego w miejscu demontowanego), a także ułożenie pod ziemią na głębokości ok. 1 m linii kablowej typu 3xXRUHAKXS lxl20mm2 o długości 191 m w pasie technologicznym linii o szerokości 8 m (2x4 m od osi linii) po trasie istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że projektowany przebieg linii kablowej na nieruchomości objętej postępowaniem mieści się w całości w pasie gruntu przeznaczonym na ten cel w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem odpowiada w tym zakresie dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. Ponadto stwierdził, że linia kablowa będzie przebiegała po trasie istniejącej linii napowietrznej, której przewody zostaną zdemontowane. Usunięty zostanie jeden ze słupów, który znajduje się aktualnie wewnątrz działki, a kolejny zostanie przesunięty do granicy działki. Spółka ustaliła konieczną szerokość pasa technologicznego na 8 m (2x4 m od osi linii), co uwzględnia zastosowaną technologię robót. Organ, dając wiarę założeniom Spółki uznał, że ustalona szerokość pasa technologicznego jest niezbędna do wykonania przedmiotowych robót. W ocenie organu inwestor dołożył także starań, aby planowana modernizacja była jak najmniej uciążliwa dla właściciela nieruchomości.
Mając na uwadze przedłożoną do akt sprawy dokumentację organ zauważył, że przeprowadzone w sprawie rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Nie doprowadziły do uzyskania zgody właścicieli gruntu na realizację inwestycji, bowiem strony nie doszły do porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania. W związku z tym Spółka, po wyczerpaniu cywilnych środków porozumienia z właścicielami nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wystąpiła na drogę administracyjnoprawną.
Następnie organ wyjaśnił, że weryfikacji podlega jedynie fakt przeprowadzenia rokowań, nie zaś warunki jakie postawiły sobie wzajemnie strony. Przechodząc natomiast do oceny materiału dowodowego stwierdził, że Spółka złożyła do akt sprawy wszystkie wymagane dokumenty niezbędne dla wszczęcia i prowadzenia postępowania, udzieliła także informacji koniecznych dla wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również podjęła działania zmierzające do uzyskania cywilnoprawnego tytułu umożliwiającego realizację celu publicznego. Tym samym organ uznał, że spełnione zostały przesłanki złożenia wniosku w trybie art. 12 ust. 1 u.g.n. oraz orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. Podnosząc zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazali, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 1528 m2, stanowiącej własność skarżących, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy 2 obrębu [...], położonej w gminie [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], poprzez udzielenie [...] Sp. z o.o. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części wyżej opisanej nieruchomości kablowego odcinka linii elektroenergetycznej SN 15 kV [...] - [...], odgałęzienie od stacji transformatorowej nr [...]-[...] "[...] ", poprzez demontaż 3 słupów istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV wraz z przewodami oraz montaż 2 słupów (w tym jednego w miejscu demontowanego), a także ułożenie pod ziemią na głębokości ok. 1 m linii kablowej o długości 191 m w pasie technologicznym linii o szerokości 8 m (2x4 m od osi linii) po trasie istniejącej linii napowietrznej SN 15 kV.
Organ odwoławczy uznał, że spełniona została przesłanka zgodności planowanej inwestycji z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczne było przedłożenie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym kontekście wskazał, że Spółka dołączyła do wniosku decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Z analizy porównawczej załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz załącznika graficznego obrazującego przebieg linii, stanowiącego załącznik graficzny do decyzji organu I instancji wynika, że przebieg linii jest zgodny z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Mając na uwadze, że planowana inwestycja dotyczy modernizacji istniejącej linii elektroenergetycznej, polegającej na przebudowie istniejącego odcinka linii napowietrznej, w powiązaniu z faktem ustalenia jej przebiegu w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zdaniem organu, jej przebieg wskazany w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji uznać należy za jedyny możliwy.
Odnosząc się zaś do argumentacji podniesionej w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że na ocenę przesłanki przeprowadzenia rokowań nie ma wpływu subiektywne odczucie skarżących o nieadekwatności zaproponowanego wynagrodzenia. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi korzystne dla niego warunki, czy też takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strony nie osiągnęły porozumienia w zakresie wysokości wynagrodzenia.
Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie art. 124 u.g.n. zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu odwoławczego wymóg ten nie został spełniony przez organ I instancji, bowiem zaistniała w tym zakresie rozbieżność między osnową decyzji a jej załącznikiem graficznym. W osnowie decyzji wskazana została powierzchnia obszaru zajęcia o wartości 1528 m2, stanowiąca iloczyn szerokości obszaru zajęcia wynoszącej 8 m oraz jego długości wynoszącej 191 m, podczas gdy w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji została wskazana powierzchnia zajęcia o wartości 1530 m2.
Mając na względzie fakt, że organ odwoławczy ograniczony jest zasadą zakazu reformationis in peius, nie mógł on w niniejszej sprawie orzec ponad wartość obszaru zajęcia wskazaną w decyzji organu I instancji. W związku z tym organ uznał za konieczne pozyskanie od inwestora odpowiedniej liczby egzemplarzy skorygowanego załącznika graficznego i uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.
Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Podkreślił, że przepis ten przewiduje dwie przesłanki których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie robót budowlanych, udokumentowanej przeprowadzonymi rokowaniami oraz to, że inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko te okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku.
Sąd zaakcentował także, że z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 999/15, wydana w niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna jest prawomocna.
Zdaniem Sądu brak było podstaw do przyjęcia, że z uwagi na wysokość proponowanego odszkodowania rokowania miały charakter pozorny. Z pisma z dnia 14 września 2015 r. wynika, że inwestor zaproponował skarżącym kwotę 1000 zł jako jednorazową rekompensatę za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący pismem z dnia 7 października 2015 r. zaproponowali znacznie wyższą kwotę uznając, że propozycja inwestora jest nie do przyjęcia. Tym samym nie można przyjąć, że negocjacje ze strony Spółki miały wyłącznie pozorny charakter. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że rokowania stanowią instrument pozwalający stronom na dobrowolne ustalenie sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości. Zarówno art. 124 ust. 1 jak i art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wymagają osiągnięcia kompromisu, a jedynie podjęcie działań, które mogą, ale nie muszą zakończyć się takim porozumieniem. Z tej perspektywy wymóg, o jakim mowa w powołanych przepisach, jest spełniony zarówno wtedy, gdy właściciel nieruchomości odmówi podjęcia negocjacji jak i wtedy, gdy warunki proponowane przez uczestników rokowań są obustronnie niezadowalające, tak jak miało to miejsce w tej sprawie.
Za gołosłowne natomiast Sąd uznał twierdzenia skarżących, że wyrażają zgodę na zajęcie nieruchomości. W sytuacji, gdy strony nie zdołały ustalić istotnych warunków zajęcia gdyż postawiły sobie tak rozbieżne warunki cenowe to przyjąć należało, że inwestor nie ma podstaw do twierdzenia, iż dysponuje nieruchomością na cele budowlane i zachodzą podstawy do ubiegania się o administracyjne zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto podkreślił, że zaskarżona decyzja zawierała wszystkie konieczne elementy, jak również wydana została na podstawie zgromadzonych i omówionych dowodów.
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę jako niezasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu niezawarcia w decyzji wszystkich niezbędnych elementów rozstrzygnięcia tj. pominięcia określenia zakresu czasowego i faktycznego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez akceptację przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działania, które nie pogłębia zaufania do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego, nieprzestrzeganiu przepisów postępowania administracyjnego oraz polegającego na nieprawidłowym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz bez uwzględnienia zasad bezstronności w swoim postępowaniu.
Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione ustawowe przesłanki przeprowadzenia rokowań, podczas gdy rokowania te miały charakter pozorny albowiem zaproponowana przez wnioskodawcę kwota odszkodowania ze względu na swoją wartość nosiła znamiona czynności pozornej, markującej obowiązkowe negocjacje.
W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o. o. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami. Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Wobec tego, że skarżący podnieśli w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa procesowego.
Przechodząc do rozpoznania pierwszego z postawionych zarzutów stwierdzić należy, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, jakie powinna zawierać prawidłowo skonstruowana decyzja administracyjna, mianowicie: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona w sprawie decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. odpowiada wymaganiom wynikającym z powyższej regulacji, bowiem zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W skardze kasacyjnej pełnomocnik podnosi konieczność zakreślenia w zaskarżonej decyzji czasowego i faktycznego ograniczenia korzystania z nieruchomości, jednakże prawidłowe skonstruowanie tego zarzutu wymagało powiązania go z materialnoprawną podstawą takiego żądania. Niezależnie od sposobu sformułowania tego zarzutu, uznać należało, że jest on chybiony. Wskazywanie w decyzji wydawanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji celu publicznego nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. Skoro zaś ustawa nie nakłada na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17, LEX nr 2404348).
Niezasadny okazał się także kolejny z podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego. Nadmierna ogólnikowość zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. wykluczała jego skuteczność. Wskazywanie na naruszenie zasady ogólnej jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, jako samodzielnej podstawy kasacyjnej oraz powiązanie jej z ogólnymi stwierdzeniami (które nie zostały jakkolwiek rozwinięte i doprecyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), nie spełniało konstrukcyjnego warunku prawidłowo sporządzonego zarzutu skargi kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że o skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby inny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że zostały spełnione ustawowe przesłanki przeprowadzenia rokowań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest on uzasadniony.
Wobec tak postawionego zarzut wyjaśnić pozostaje, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej mają zostać zainicjowane. W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 357/11, LEX nr 1136695 oraz z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1723/15, LEX nr 2100561).
Mając na uwadze wskazaną regulację należy stwierdzić, że decyzja o udzieleniu zezwolenia o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podlegałaby uchyleniu z przyczyn związanych z rokowaniami jeżeli: rokowania się nie odbyły i nie ma podstaw do założenia a priori ich oczywistej bezcelowości w stanie faktycznym sprawy, rokowania się odbyły, jednak zostały przeprowadzone przez podmiot inny, niż zamierzający wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, działania mające być uznane za rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. były w istocie pozorne oraz decyzja o udzieleniu przedmiotowego zezwolenia została wydana, mimo że do wniosku o jej wydanie nie dołączono dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, utrwalającej i potwierdzającej ich odbycie. Dla oceny prawidłowości decyzji z tej perspektywy nie mają znaczenia same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielom takie warunki, które są dla nich korzystne, czy takie, które są dla nich nie do przyjęcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016r., sygn. I OSK 179/15, LEX nr 2100565).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wskazują, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym rokowania odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n., nie odbyły się. Wskazują, że przeprowadzone rokowanie nie odpowiadają zamierzeniom ustawowym, gdyż wystosowana propozycja odszkodowania, z uwagi na jej wysokość, nie może zostać uznana za ofertę. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.
Wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że w świetle akt sprawy brak jest podstaw do twierdzenia, iż rokowania się nie odbyły.
Nie można uznać, w oparciu o przedstawiony stan faktyczny, aby nie doszło do przeprowadzenia rokowań z tej przyczyny, że skarżący kasacyjnie uzależnili faktycznie swoją zgodę od wysokości odszkodowania. Reasumując Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie tej doszło do przeprowadzenia rokowań zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., które zakończyły się wynikiem negatywnym. Brak jest podstaw, aby twierdzić, że były one prowadzone przez Spółkę w złej wierze. Dlatego zarzut, powołany jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony. Zwracając jednocześnie uwagę, że przepisy art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. jako stanowiące podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia winny być powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.,
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.