Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Po 532/12 oddalił skargę Gminy D. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Starosta Poznański decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.): 1) ustalił na rzecz J. K. odszkodowanie w wysokości 45.441,00 zł za działkę nr [...] o pow. 0,0414 ha w S., wydzieloną pod drogę, powstałą w wyniku podziału nieruchomości i przejętą na rzecz Gminy D.;
- ustalił na rzecz J. i J. K. odszkodowanie w wysokości 40.437,00 zł za działkę nr [...] o pow. 0,0318 ha w S., wydzieloną pod drogę, powstałą w wyniku podziału nieruchomości i przejętą na rzecz Gminy D..
Organ wyjaśnił, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Poznaniu ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w S. przy ul [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: dz. nr [...] o pow. 2500 m2 będąca własnością J. i J. K., oraz dz. nr [...] o pow. 4947 m2 będąca własnością J. K.. W pkt II ww. decyzji organ stwierdził, że z dniem w którym rozstrzygnięcie to stanie się ostateczne, grunty wydzielone pod ulicę stanowiące działki nr [...] o pow. 309 m2 i nr [...] o pow. 404 m2 przejdą na własność Gminy D. za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wskazano poza tym, że nieruchomość podlegająca podziałowi w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 1992 r. ([...]) przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe o przewadze funkcji mieszkaniowej. Projekt podziału uzyskał pozytywną opinię nr [...] Gminy D. z dnia [...] lutego 1994 r. W toku postępowania odszkodowawczego Starosta Poznański zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu w celu usunięcia wątpliwości co do powierzchni przedmiotowych działek. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformowano, że powierzchnia dz. nr [...] wynosi 318 m2, a dz. nr [...] – 414 m2. Organ podał ponadto, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 1994 r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy D. działek wydzielonych pod budowę ulicy, wskazując, że w decyzji podziałowej nie można rozstrzygać o własności działek drogowych, która to kwestia wynika wprost z przepisów.
Starosta Poznański wskazał dalej, że zasady ustalania odszkodowania znajdujące zastosowanie w niniejszym postępowaniu, uregulowane zostały w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie strony nie uzgodniły wysokości odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, co potwierdza pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2008 r. Oceniając, czy doszło do przejścia własności ex lege, Starosta podniósł, że w jego ocenie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wniosek o podział nieruchomości złożyli bowiem J. K. oraz J. i J. K.. W ówczesnym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D., działki znajdowały się na terenie oznaczonym jako tereny rozwojowe mieszkalno-usługowe o przewadze funkcji mieszkaniowej MN/U, a działka nr [...] częściowo także w terenie rzemiosła produkcyjnego i usługowego z towarzyszącą zabudową mieszkaniową UR/MN. Na wyrysie z planu ogólnego nieruchomości stanowią ponadto poszerzenie drogi KDG, tj. istniejącej drogi gminnej, nieprzewidzianej do utwardzenia w okresie perspektywicznym. Z decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. wynika, że ww. działki zostały wydzielone pod poszerzenie ul. [...], a pismo Wójta Gminy D. z dnia [...] maja 2009 r. wskazuje, że ul [...] w S. została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] ([...]). Zdaniem organu z powyższego wynika, że omawiane działki stanowią drogę ogólnodostępną, mają charakter drogi publicznej – drogi gminnej, a zatem należy ustalić odszkodowanie za ich przejęcie. Ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wynika, że wartość działki nr [...] wynosi 45.411,00 zł (109,76 zł/m2), a działki nr [...] – 40.437,00 zł (127,16 zł/m2). Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] listopada 2011 r. pełnomocnik byłych właścicieli nie wniósł zastrzeżeń do opinii biegłego. Oceniając przedłożone operaty szacunkowe Starosta uznał, że są one zgodne z przepisami prawa, wskazują oraz uzasadniają metodę wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględniają ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy D., utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w świetle art. 10 ust 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości przesłanką ustalenia odszkodowania nie było wykazanie, że dane nieruchomości zostały przeznaczone pod drogi publiczne, lecz wystarczało by funkcjonalnie zapewniały one możliwości komunikacyjne dla pozostałych wydzielonych nieruchomości. Dlatego też brak statusu drogi publicznej nie jest przeszkodą do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości. W ocenie organu, zasadne było więc wdrożenie procedury ustalania odszkodowania za przejęcie przez Gminę D. działek nr [...] i [...] na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości. Organ zauważył, że negocjacje prowadzone przez strony nie zakończyły się powodzeniem, wobec czego, zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania należało ustalić wedle stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, po uzyskaniu opinii biegłego w formie operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutów odwołania względem operatu Wojewoda wskazał, że niezasadne byłoby przeprowadzenie analizy rynku nieruchomości drogowych, skoro działka, z której z wydzielono wyceniane grunty, takiego przeznaczenia w dniu wywłaszczenia nie miała. Trafnie więc przedmiotem analizy uczyniono transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowym w okresie 2 lat poprzedzających wycenę, położone w Gminie D. i innych gminach powiatu poznańskiego o parametrach od 2.000m2 do 5.000m2. Do porównania przyjęto 11 nieruchomości podobnych, których ceny kształtowały się od 69,02 zł/m2 do 250,00 zł/m2 (średni 148,73 zł/m2). Z uwagi na stabilizację rynku przyjęto zerowy trend czasowy dla analizowanego rynku nieruchomości. Dokonując odpowiedniej korekty, ceny gruntu ustalono ostatecznie na 127,16 zł/m2 w przypadku działki nr [...] i 109,76 zł/m2 w przypadku działki nr [...]. Różnica wynika jedynie z odmiennej powierzchni działek, gdyż pierwsza z nich (2500 m2) została zaliczona do strefy małej, a druga (4947 m2) do strefy dużej. Wojewoda uznał wykonane operaty szacunkowe za prawidłowe i zwrócił uwagę, że Starosta Poznański trafnie uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r. nie miała zasadniczego wpływu na rozpatrywaną sprawę odszkodowawczą.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Gmina D. wskazując, że organy nie ustaliły, czy w rzeczywistości doszło do przejścia własności przedmiotowych działek, mając na uwadze decyzję z dnia [...] października 2009 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność w tym zakresie decyzji podziałowej. Skarżąca podkreśliła, że skoro przedmiotowe działki zostały przeznaczone pod drogę, organ powinien był, na podstawie art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., ocenić, czy rzeczoznawca trafnie odstąpił od zastosowanie metody określonej w § 36 ust. 4 tego rozporządzenia. Nie wyjaśniono również, czy K. K. przedłożył pełnomocnictwo, jakiego nie posiadał w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] listopada 2011 r. Nie usunięto rozbieżności co do powierzchni działki nr [...] oraz oznaczenia działki nr [...], które powstały na tle decyzji podziałowej i załącznika graficznego do niej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę Gminy D. wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1994 r. działki nr [...] i nr [...] zostały wydzielone pod ulicę, a ich własność przejęła Gmina D. za odszkodowaniem po tym, jak decyzja stała się ostateczna. W trakcie postępowania skarżąca wprawdzie kwestionowała nabycie prawa własności działek nr [...] i [...] oraz związany z tym obowiązek wypłacenia odszkodowania, jednak zdaniem Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do uznania przejścia własności. Okoliczności dotyczące podziału działek nr [...] i [...] na wniosek właścicieli z dnia [...] marca 1994 r. oraz nabycia waloru ostateczności przez decyzję podziałową, nie były kwestionowane przez żadną ze stron. Odnosząc się do zarzutu co do braku wyjaśnienia przez organy administracyjne spełnienia ostatniej z przesłanek, a mianowicie czy wydzielenie działek nastąpiło pod budowę ul. [...], Sąd wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że i ta przesłanka została spełniona, bowiem wydzielenie tych działki nastąpiło pod budowę drogi. Sąd zauważył, że zresztą sama Gmina D. wskazała w skardze, że "można postawić tezę, że działki te były przeznaczone pod inwestycję drogową". W związku z powyższym, zdaniem Sądu, spełnione zostały wszystkie wymogi, od których zależy przejście własności wydzielonych działek. W konsekwencji Gmina D. stała się ex lege właścicielem działki nr [...] i [...] z mocy prawa w dniu [...] sierpnia 1994 r., kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna. Potwierdza to również zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 1998 r., jak i odpis z księgi wieczystej nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., z którego wynika, że Gmina D. jest właścicielem przedmiotowych działek, a wpis prawa własności nastąpił na jej wniosek. Z oświadczenia skarżącej wynika przy tym, że nie wystąpiła ona o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Za niezasadne Sąd uznał również powoływanie się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z dnia [...] października 2009 r., którą stwierdzono nieważność decyzji podziałowej w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy D. gruntów wydzielonych pod ulicę. Kolegium wyjaśniło bowiem, że o kwestii przejścia własności działek nie mógł decydować organ, skoro przeniesienie własności wynikało wprost z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że Gmina D. nabyła w trybie ww. art. 10 ust. 5 własność przedmiotowych działek, a zatem zaktualizował się wobec niej obowiązek uiszczenia stosownego odszkodowania. Sąd wskazał, że ze sporządzonych operatów szacunkowych z dnia [...] września 2011 r. wynika, że za podstawę obliczenia kwoty należnego odszkodowania rzeczoznawca przyjął § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zdaniem skarżącej w sprawie powinien jednak znaleźć zastosowanie § 36 ust. 4 in fine tego rozporządzenia, gdyż przedmiotowe działki zostały w istocie przeznaczone pod inwestycje drogowe. Według Sądu argument ten nie zasługuje jednak na aprobatę, bowiem działki nr [...] i [...] oznaczone były w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego jako tereny mieszkaniowo-usługowe z przewagą funkcji mieszkaniowych. Nie można zatem wywodzić, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. były one przeznaczone w planie pod realizację inwestycji drogowej. Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy trafnie przyjął za podstawę do swoich analiz transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Operaty sporządzone zostały prawidłowo i rzetelnie, a zawarte w nich wyliczenia nie budzą wątpliwości. Biegły szczegółowo przedstawił ustalony przez niego stan faktyczny, jak również nieruchomości przyjęte do analizy oraz sposób obliczenia kwoty odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących odręcznych poprawek dokonanych przez biegłego na jednym z operatów szacunkowych, Sąd wskazał, że poprawki te polegały jedynie na usunięciu oczywistych omyłek pisarskich. Prawidłowość dokonanych obliczeń nie budzi natomiast zastrzeżeń z perspektywy całego dokumentu. Wobec powyższego Sąd nie podzielił również zarzutów skargi, że organy naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", poprzez brak wnikliwej analizy przedłożonych im operatów szacunkowych. Sąd wskazał, że podnoszona przez skarżącą kwestia różnicy w określeniu powierzchni działek w decyzji podziałowej i załączniku graficznym do niej, została wyjaśniona w piśmie Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., zgodnie z którym powierzchnia dz. nr [...] została zmieniona na 0,0318 ha, a dz. nr [...] na 0,0414 ha. Takie wartości są również przyjęte w operatach szacunkowych.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 października 2012 r. wniosła Gmina D., reprezentowana przez adw. B. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w poczwórnej wysokości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj.
- art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że istnieje podstawa do wypłaty odszkodowania za przejęty grunt, mimo że działki nie zostały wydzielone pod budowę ulic, co prowadzi do stwierdzenia, że nie przeszły one na własność Gminy D.;
- § 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ma zastosowanie w niniejszej sprawie wobec braku podstaw do dokonania wyceny w oparciu o § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia;
- § 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do dokonania wyceny w oparciu o uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych;
- przepisów postępowania, tj.
- art. 37 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez brak ustalenia, czy strona postępowania była w sposób należyty reprezentowana przez K. K., tj. w oparciu o udzielone pełnomocnictwo do występowania w sprawie;
- art. 3 § 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego nie narusza prawa i w związku z tym stwierdzenie, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało prawidłowo i organ nie naruszył swobodnej oceny dowodów stwierdzając, że w sprawie doszło do przejścia własności nieruchomości na rzecz Gminy D. oraz że biegły w sposób prawidłowy dokonał wyceny wartości wywłaszczonych nieruchomości;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego błędna interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie;
- art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do oddalenia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wprawdzie do podziału nieruchomości doszło na skutek wniosku właścicieli, jednak w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy D. wyceniane działki stanowią poszerzenie drogi KDG, tj. istniejącej drogi gminnej nieprzewidzianej do utwardzenia w okresie perspektywicznym. Również z decyzji podziałowej i z projektu podziału działek jednoznacznie wynika, że zostały one wydzielone pod poszerzenie ul. [...]. Użyte natomiast w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Pogląd taki zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. sygn. akt W 13/92. Wskazanego wymogu - budowy nowych ulic - nie spełnia zatem przeznaczenie nieruchomości pod poszerzenie drogi już istniejącej.
Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji podziałowej w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy D. gruntów wydzielonych pod ulicę, tj. działek nr [...], [...] i [...]. W orzecznictwie prezentowane jest natomiast stanowisko, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości w powyższej części jest to, że organ orzekający w sprawie odszkodowania zobowiązany jest wyjaśnić, czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod budowę ulic. Skarżąca wskazała również, że podstawą wpisów prawa własności Gminy D. w księdze wieczystej była właśnie decyzja podziałowa w pierwotnym brzmieniu. Sąd wieczystoksięgowy dokonując wpisów, opierał się zatem tylko i wyłącznie na treści wadliwej decyzji, nie badając czy faktycznie doszło do przejścia własności nieruchomości na rzecz Gminy D.. Skoro zatem w sprawie powinno dojść do ustalenia, że prawo własności nieruchomości z mocy samego prawa nie przeszło na rzecz Gminy D., nie ma podstaw do przyjmowania, że wpis w księdze wieczystej jest prawidłowy.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd błędnie przyjął, że biegły prawidłowo dokonał wyceny nieruchomości, stosując przepis § 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2) rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sąd uznał bowiem, że skoro wyceniane działki oznaczone były w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny mieszkaniowo-usługowe z przewagą funkcji mieszkaniowych, to nie można przyjąć, że były one w dacie podziału przeznaczone pod realizację inwestycji drogowej. Równocześnie Sąd wskazał, że podział nieruchomości pierwotnych dokonany został pod budowę ulicy zgodnie z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, co warunkuje przejście własności nieruchomości na rzecz Gminy. Jeżeli jednak Sąd twierdzi, że wydzielenie działek nie nastąpiło pod budowę dróg, to w ogóle nie mogło dojść do wywłaszczenia nieruchomości. Jeśli natomiast przyjąć, że taki skutek nastąpił, to działki musiały być dzielone pod nową ulicę. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, brak było podstaw, by przedmiotowe działki wycenić na podstawie § 36 ust. 1, tj. uwzględniając przeznaczenie jakie posiadały nieruchomości pierwotne, z których działki te wydzielono. Uzasadnionym było natomiast przeprowadzenie analizy rynku wśród nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, albowiem taki charakter miały grunty wyceniane. W okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie winien znaleźć przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, skarżąca wskazała, że w jej ocenie strona postępowania nie była właściwie reprezentowana. W toku postępowania administracyjnego K. K. nie posiadał bowiem pełnomocnictwa do reprezentowania J. i J. K.. Również z uzasadnienia decyzji obu instancji oraz zaskarżonego wyroku nie wynika, by takie pełnomocnictwo zostało złożone, choć obowiązek jego udzielenia wynika z treści art. 37 § 1 zd. 1 i § 2 P.p.s.a. Niewyjaśnienie kwestii właściwego umocowania K. K. do działania w sprawie stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie mogło bowiem dojść do sytuacji, w której za oświadczenia strony uznane zostały oświadczenia osoby, która nie powinna w sprawie występować.
Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia przepisu art. 3 § 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a. Sąd nie dokonał bowiem kontroli decyzji w sposób pełny, przyjmując, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe. Tymczasem wadliwie ustalono, że doszło do przejścia na rzecz Gminy D. prawa własności wycenianych działek. Nadto organy swoje rozstrzygnięcia oparły na operatach szacunkowych sporządzonych w sposób wadliwy, zaś Sąd I instancji nie dopatrzył się w tym naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącej biegły nie uzasadnił w sposób dostateczny odstąpienia od dokonywania wyceny w oparciu przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Ocena takich operatów jako przydatnych dla ustaleń poczynionych w sprawie, stanowi ewidentne przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, które doprowadziło do ustalenia okoliczności faktycznych w sposób pozostawiający uzasadnione i znaczne wątpliwości.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawidłowa wykładnia i zastosowanie wskazanych przepisów doprowadziłoby Sąd do przekonania, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i pełny, doszło do błędnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a zatem wydane w tym zakresie decyzje są nieprawidłowe, w efekcie czego wydałby wyrok uchylający decyzję organu. Analogicznie należy więc Sądowi I instancji zarzucić błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. i oddalenie skargi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. K. i J. K. wnieśli o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu pisma opisali toczące się postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania za przedmiotowe działki i wskazali, że ich zdaniem wydane w sprawie decyzje są prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało odnieść sie do zarzutu najdalej idącego, bo zarzucającego nieważność postępowania, a mianowicie naruszenie art. 37 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez brak ustalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu czy J. K. i J. K. prawidłowo byli reprezentowani przez K. K. w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut ten jest oczywiście nieuzasadniony, bowiem - jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną - okoliczność ta, przy dołożeniu należytej staranności przez skarżącego kasacyjnie, mogła zostać zweryfikowana. W aktach sądowych sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez J. i J. K. swojemu synowi – K. K. do reprezentowania ich w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustanowiony pełnomocnik, jako zstępny stron, zalicza się do kręgu osób mogących być pełnomocnikami w postępowaniu sądowoadministracyjnym zgodnie z przepisem art. 35 § 1 P.p.s.a.
Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 i § 36 ust. 4 w związku z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny sprawy nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania, bowiem nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także błędnego przyjęcia przez Sąd, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania w sprawie należało określić zgodnie z § 36 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, mimo że wyceniane grunty miały przeznaczenie drogowe, co stanowi podstawę do zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przedstawione przez stronę skarżącą kasacyjnie uzasadnienie podstawy naruszenia prawa materialnego wskazuje zatem raczej na błąd subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji pomimo ich wadliwego skonstruowania poddają się kontroli instancyjnej.
W ramach zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość oceny dokonanej przez Sąd I instancji, iż w sprawie doszło do przejścia na własność gminy gruntów wydzielonych pod budowę ulicy z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem z tego względu, że przedmiotowe działki zostały wydzielone nie pod budowę ulicy a pod poszerzenie ulicy. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Zaistnienie skutku w postaci odjęcia prawa własności nieruchomości należy oceniać na gruncie regulacji prawnych w chwili orzekania o podziale nieruchomości. Zgodnie z art. 10 ust. 5 powołanej ustawy grunty wydzielone pod budowę ulicy z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała sie ostateczna, za odszkodowaniem, ustalonym w oparciu o zasady obowiązujące przy wywłaszczaniu nieruchomości. W decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. wskazano, że z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna grunty wydzielone pod ulicę stanowiące m. in. działki [...] o pow. 309 m2 i [...] o pow. 404 m2 przejdą na własność Gminy D. za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości w trybie odrębnego postępowania. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przedmiotowe nieruchomości w dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział objęte były planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gm. D. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 1992 r. ([...]). Przepis formułujący skutek przejścia z mocy prawa na własność gminy gruntu wydzielonego pod budowę ulicy nie wskazywał, że chodzi o drogi publiczne. Jednakże z treści decyzji podziałowej wynika jasno, że grunty zostały wydzielone pod budowę ulicy, a z późniejszych zdarzeń (uchwały Gminy D. z [...] grudnia 2001 r.) wynika, że ulica, pod budowę której przedmiotowe działki zostały wyodrębnione, została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza zatem zaistnienie przesłanki warunkującej przejęcie własności nieruchomości, bowiem działki zostały wydzielone i stwierdzone zostało ich przeznaczenie pod ulicę. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przesądza o istnieniu przedmiotu przejęcia, tym samym, potwierdza prawne warunki dla przejścia własności nieruchomości z mocy prawa. Przejście zatem na rzecz Gminy własności działek nakłada na organy obowiązek orzeczenia odszkodowania. Obowiązek zapłaty odszkodowania, przewidziany w tym przepisie, stanowi konkretyzację zasady konstytucyjnej, przewidzianej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a dopuszczającej wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Gdyby przyjąć rozumowanie przedstawione przez kasatora, przejście gruntu na urządzenie dróg gminnych nastąpiłoby kosztem właściciela gruntu, który w wyniku prezentowanego stanowiska gminy pozbawiony zostałby ekwiwalentu pieniężnego za utraconą własność. Takie rozwiązanie sprzeczne byłoby nie tylko z normą prawa materialnego, zasadami stanowionymi przez Konstytucję, ale także z normami prawa międzynarodowego wyłożonymi przez Europejski Trybunał Praw Człowieka. W wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni p. Polsce (skarga nr 22531/05) wydanym w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym, w której odmówiono stronie odszkodowania za gruntu przejęte pod drogi, Trybunał uznał, iż doszło do naruszenia prawa do poszanowania własności skarżących oraz naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) i na podstawie art. 41 Konwencji zasądził na rzecz skarżących stosowne odszkodowanie. Dodać należy, iż art. 1 Protokółu Nr 1 do Konwencji stanowi, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego (Protokół Nr 1 do Konwencji sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). Konwencja, jako ratyfikowana umowa międzynarodowa, na podstawie art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi nie tylko część krajowego porządku prawnego, lecz podlega stosowaniu wprost (art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP).
Z powyższych względów wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, jak również wywodzić o błędnym zastosowaniu przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. jako podstawy materialnoprawnej do przyznania odszkodowania.
Jak prawidłowo ocenił Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie ma znaczenia okoliczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. zatwierdzającej projekt podziału w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy D. gruntów wydzielonych pod ulicę. Samo usunięcie powołanego fragmentu z decyzji podziałowej nie doprowadziło do wyeliminowania skutku określonego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który następował z mocy prawa.
Nie mają znaczenia w sprawie zarzuty skargi kasacyjnej co do tego, że z aktualnego odpisu księgi wieczystej nr [...] nie wynika, aby w księdze tej wpisana była Gmina D. jako właściciel przedmiotowych nieruchomości drogowych. Wskazać należy, iż orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod ulice, na zasadzie art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu, nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek. Podkreślić należy, że dla przejścia prawa własności, nie jest konieczne ujawnienie tego stanu w księdze wieczystej. Wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Zaś w myśl art. 3 ust. 1 tej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zatem mamy tutaj do czynienia jedynie z domniemaniem, które stosownie do art. 10 ust. 1 wskazanej ustawy może zostać w każdym momencie obalone poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. A więc rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w takich sytuacjach upada. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym czy w danej sprawie spełniona została dyspozycja art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przyjmując, że ostateczna i prawomocna decyzja Gminy D. z dnia [...] sierpnia 1994 r. wywołała skutek w postaci przejścia na rzecz Gminy D. własności działek gruntu o nr [...] i nr [...]. W tej sytuacji zasadne było ustalenie odszkodowania na rzecz J. i J. K., bowiem przejście na rzecz Gminy własności działki nakłada na organy obowiązek orzeczenia odszkodowania.
Zarzuty odnoszące się do wadliwego dokonania wyceny nieruchomości również nie zasługiwały na uwzględnienie. Zarzut naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) nie jest zasadny z tego względu, że przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Możliwość jego zastosowania wyklucza ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, zaakceptowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i nie zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. W myśl tego przepisu w przypadku, gdy na realizacje inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] grudnia 1992 r. obszar przedmiotowych działek stanowiły tereny rozwojowe mieszkalno-usługowe o przewadze funkcji mieszkaniowej (MN/U), a w przypadku działki nr [...] częściowo także teren rzemiosła produkcyjnego oraz usługowego z towarzyszącą zabudową mieszkaniową (UR/MN). A zatem szacowane nieruchomości na dzień wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. we wskazanym planie zagospodarowania przestrzennego nie były przeznaczone pod inwestycję drogową. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie musiał znaleźć § 36 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 wartość rynkową nieruchomości określono, przyjmując przeznaczenie nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Według natomiast ówcześnie obowiązującego planu zagospodarowania - jak wskazano wyżej - przejęte działki posiadały przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe. W konsekwencji uwzględnić należało przeznaczenie, jakie posiadały nieruchomości pierwotne, z których wydzielono przedmiotowe działki. Zatem prawidłowo rzeczoznawca majątkowy przyjął za podstawę szacowania wartości nieruchomości transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.
Mając powyższe na uwadze nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej uchybień procesowych: art. 3 § 1 w związku z art. 134 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a..
Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa kompetencje sądów administracyjnych. Zgodnie z jego treścią sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (...), która to kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść w sytuacji, gdyby sąd administracyjny przekroczył kompetencje w nim określone, a więc na przykład gdyby rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w zakresie spraw w tych przepisach określonych. To, że zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, nie oznacza, że dopuszczono się naruszenia przepisów określających kompetencje sądów administracyjnych. O naruszeniu przez sąd art. 134 § 1 P.p.s.a. można mówić, gdy sąd wykroczy poza granice sprawy, w której skarga zostałaby wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a rzeczywiście zaistniały. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić generalnej podstawy zwalczania dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Jest on tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd I instancji nie zauważył z urzędu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia tego przepisu wiązany jest z wadliwą oceną Sądu I instancji operatów szacunkowych stanowiących podstawę ustalenia odszkodowania. Jednakże wobec powyższych argumentów co do braku naruszenia przepisów § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego zarzut naruszenia pozostaje niezasadny.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy ocenił prawidłowość zaskarżonej w tej sprawie decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.