Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2249/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Spółka z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działki gruntu położone w miejscowości M., oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...].
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. (nr [...]) uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. - i odmówił wydania zezwolenia na wykonanie powyższego zjazdu.
Wyrokiem z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 377/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. - jako wydanej z naruszeniem zakazu reformationis in peius.
Rozpatrując ponownie zatem wniosek, zgłoszony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2009 r. (nr [...]) uchylił swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2008r.(nr [...]) i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Organ ustalił, że do drogi krajowej nr [...] w M. przylega działka nr [...], będąca własnością L. Spółka z o.o. z siedzibą w J. oraz działka nr [...], będąca własnością B. O. i T. O. Ponadto, L. spółka z o.o. jest właścicielem działki nr [...], dla której ustanowiona została służebność przejazdu przez działkę nr [...].
Wyjaśniono przy tym, iż prawomocną decyzją Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zatwierdzony został podział działki nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...] z zapisem o konieczności ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] na rzecz działki nr [...] a w dalszej kolejności doszło też do zmian w osobach właścicieli tych działek.
W tych warunkach, w ocenie organu, decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2008 r. stała się bezprzedmiotowa, gdyż w dniu [...] czerwca 2008 r. zmienił się stan faktyczny sprawy. Z dniem tym przestała istnieć działka nr [...], która została podzielona na dwie działki o numerach [...]i [...].
W związku z powyższym aktualnie – zdaniem organu - właściciele działek [...], [...] i [...]powinni wystąpić z nowym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego do w/w działek.
W skardze na decyzję GDDKiA z dnia [...] października 2009 r., którą wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Spółka z o.o. z siedzibą w J., skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 10 § 1, art. 30 § 4 oraz art. 105 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazywano m. in., że pomimo podziału działki nr [...] nie uległo zmianie miejsce planowanej lokalizacji zjazdu, gdyż nabyte przez L. Spółka z o.o. z siedzibą w J. działki o numerach [...] oraz [...] przylegają do drogi nr [...] (do ulicy B.) natomiast działka numerze [...] znajduje się w głębi dawnej nieruchomości. W kontekście więc treści art. 29 ust 3 zd. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oznaczało to – zdaniem skarżącej - że nie uległ zmianie przedmiot postępowania bo nadal jest nim grunt położny w ciągu ulicy [...].
Podnoszono też, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. skarżąca Spółka wstąpiła - jako strona postępowania - w miejsce dotychczasowego wnioskodawcy.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwaną dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie była ona zasadna.
Sąd wyjaśnił na wstępie, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach związania – w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 377/09), w którym Sąd ten stwierdził wprawdzie nieważność decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z uwagi na naruszenie zakazu reformationis in peius, ale jednocześnie zaznaczył, że tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy podmiotowe (ta sama strona lub strony postępowania) oraz elementy przedmiotowe tzn. ten sam stan faktyczny, z którego wynikają prawa lub obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna rozstrzygnięcia. Wg Sądu nie można było zatem utożsamiać wniosku właścicieli działki nr [...] o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu na teren tej działki, z wnioskiem właścicieli działek nr [...] i [...], gdyż ten ostatni wniosek dotyczył zgody na wykonanie wspólnego zjazdu publicznego na teren tych działek.
Sąd Wojewódzki, rozpatrujący zatem obecnie sprawę, podkreślił, że wyżej przywołany fragment rozważań zawartych w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 377/08) był podstawą przyjętego przez organ stanowiska, iż pogląd ten przesądzał o konieczności uznania, że nieruchomość, która składała się m.in. z działki nr [...] i której dotyczył wniosek wszczynający postępowanie w sprawie, przestała - z formalnego punktu widzenia - istnieć, a tym samym uległ zmianie przedmiot postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Podział działki nr [...] na dwie działki o numerach [...] i [...] spowodował bowiem zmianę stanu faktycznego sprawy i a zatem wydanie w tej sprawie rozstrzygnięcia - w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. to jest zasady dwuinstancyjności.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższemu rozumowaniu organu należało przyznać rację. Niewątpliwie bowiem – jak wywodził Sąd - działka nr [...] jest nieruchomością, która nie może być utożsamiana z nieruchomością, która stanowiła działka oznaczona numerem [...]. Złożony więc wniosek o zezwolenie na wykonanie zjazdu, jako dotyczący (m. in.) działki nr [...], nie był obecnie możliwy do uwzględnienia.
Nie mogła być również, wg Sądu, wykonana decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. jako, że zezwalała ona na lokalizację zjazdu na działkę nieistniejącą.
Powyższe – jak wskazywał Sąd Wojewódzki - oznaczało brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpoznania wniosku o treści wszczynającej postępowanie w sprawie, co uzasadniało umorzenie postępowania - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że kwestionowane rozstrzygnięcie uwzględniało sugestie poczynione w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VI SA/Wa 377/09) i nie naruszało zasady reformationis in peius. W jego konsekwencji zapadłej decyzji, właściciele działek nr [...], [...] i [...] będą mogli obecnie wystąpić z nowym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu do tych działek, co zresztą sugerował organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W skardze kasacyjnej L. Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
- 1) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania to jest:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez GDDKiA w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowego poglądu GDDKiA o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego skutkowało bowiem oddaleniem skargi, pozbawiając skarżącą możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w której nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieuwzględnienie skargi mimo rażącego naruszenia przez GDDKiA przepisów art. 10 § 1 k.p.a., co uniemożliwiło skarżącej czynny udział w postępowaniu administracyjnym oraz wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;
- c) art. 153 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez błędne uznanie, że GDDKiA w toku wydawania decyzji prawidłowo wdrożył wiążącą go ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt: VI SA/Wa 377/09);
- 2) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) P.p.s.a., naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 zdanie 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się pominięciem obowiązujących przepisów, które winny być zastosowane do oceny zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano w szczególności uwagę na fakt, że pomimo podziału działki nr [...], nie uległo zmianie miejsce planowanej lokalizacji zjazdu, jak również projekt zjazdu, ujęty we wniosku wszczynającym postępowanie, co wynikało z tego, że działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] (nabyte przez skarżącą) przylegają do ulicy B., natomiast działka [...] znajduje się "w głębi" dawnej nieruchomości. W kontekście postanowień art. 29 ust. 3 zdanie drugie ustawy, według których w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, oznaczało to – wg skarżącej kasacyjnie, że nie uległ zmianie przedmiot postępowania w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, gdyż dalej był nim grunt położony w ciągu ulicy B. Z uwagi na powyższe, stanowisko GDDKiA, co do bezprzedmiotowości postępowania, było – w ocenie skarżącej kasacyjnie - bezzasadne i z tej przyczyny nie powinno było zostać zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki.
Skarżąca podnosiła też, że GDDKiA miał obowiązek z urzędu uwzględnić zmiany stanu faktycznego, zaistniałe wskutek podziału działki nr [...], to jest dokonać prawidłowej oceny znaczenia tych zmian w świetle żądania zgłoszonego we wniosku a w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości w zakresie tego, czy skarżąca zainteresowana była udziałem i kontynuowaniem postępowania, w zmienionym stanie faktycznym, organ winien był wezwać ją do złożenia stosownych oświadczeń, a w razie potrzeby do zmodyfikowania treści rzeczonego wniosku. Tymczasem organ nie podjął stosownych działań, w tym nie wezwał skarżącej - w myśl art. 10 § 1 k.p.a. - do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, a tym samym pozbawił ją możliwości ewentualnego zmodyfikowania treści żądania sformułowanego przez jej poprzedników prawnych we wniosku wszczynającym postępowanie.
Podnoszono również, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r., która zezwalała na lokalizację zjazdu na działkę nieistniejącą, nie była ostateczna i nie został jej też nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Skarżąca kasacyjnie zwracała też uwagę, że przywołane w zaskarżonym wyroku fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2009 r., nie miały znaczenia z punktu widzenia przedmiotowej sprawy. Przywołana wypowiedź była bowiem uczyniona przez Sąd jedynie (cyt.) "na marginesie".
Uzasadniając natomiast podniesiony zarzut prawnomaterialny twierdzono, że naruszenie art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 zdanie drugie ustawy o drogach publicznych polegało na ich niewłaściwym zastosowaniu, wyrażającym się pominięciem tych przepisów, choć winny one być w tym przypadku zastosowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie akcentując, że na skutek podziału działki i zawarcia umowy sprzedaży, z nieruchomości objętej księgą wieczystą [...] wyłączono działkę o numerze [...], co spowodowało powstanie nowej nieruchomości, mającej urządzoną nową księgę wieczystą.
Z tego też względu, fakt podziału działki i powstanie dwóch odrębnych nieruchomości spowodował, iż działka nr [...] nie mogła stać się przedmiotem postępowania administracyjnego chociażby nawet, jak wskazuje skarżąca, nie zmieniło się miejsce planowanej lokalizacji zjazdu ani jego parametry techniczne.
Podnoszono również, iż organ - wypełniając przepis art. 10 § 2 i 3 k.p.a. - sporządził notatkę znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej, z której wynikały przyczyny odstąpienia w postępowaniu od czynności określonych w art. 10 § 1 k.p.a. Tym samym nie nastąpiło więc, zarzucane w skardze kasacyjnej, naruszenie przepisów proceduralnych i nie wystąpiły negatywne konsekwencja dla strony. Organ bowiem, mając świadomość, iż skarżąca jest zainteresowana zakończeniem postępowania, w uzasadnieniu odstąpienia od zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a., wskazał, iż szybkie wydanie w tej sprawie decyzji, będzie korzystne dla strony i ograniczy jej koszty za użytkowanie działki nieprzynoszącej dochodów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w analizowanym stanie faktycznym nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do zbadania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Podstawy te zaś oparte zostały zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.
Jako zarzuty procesowe wskazano naruszenie przepisów: art. 153 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie – wg skarżącej kasacyjnie – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Słusznie bowiem podkreślił to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. została wydana na skutek uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 277/09) poprzedniej decyzji tego organu tj. decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Zatem, obecnie orzekający organ, a także Sąd, był związany oceną prawną wyrażoną w powyższym, prawomocnym wyroku.
Nie jest przy tym rzeczą istotną, w którym miejscu uzasadnienia wyroku, Sąd wyraża swój pogląd prawny. Ważne jest jedynie by ocena ta była związana z rozpatrywaną sprawą.
Taka zaś sytuacja zachodzi w analizowanym stanie faktycznym, gdyż stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zawarte w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., traktujące jako całkowicie różne i odrębne postępowania, prowadzone raz - z wniosku dotyczącego wydania zezwolenia na dokonanie zjazdu na działkę nr [...] a następnie - z wniosku dotyczącego zjazdu na działki nr [...] i [...], bezsprzecznie miało związek z przedmiotową sprawą.
Powyższy zaś pogląd skutkował obecnie koniecznością przyjęcia stanowiska, że odrębną sprawą było domaganie się wydania zezwolenia na dokonanie zjazdu z drogi publicznej nr [...] na działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [....] od sprawy, w której wniosek dotyczył by wykonania tego rodzaju zjazdu na działki oznaczone numerami: [...], [...] i [...].
Z tego też powodu, zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., który miał w tej sprawie zasadnicze znaczenie, był zarzutem niezasadnym.
Nietrafny był również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Podkreślić w tym miejscu należy, że po wydaniu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] i [...], doszło nie tylko do podziału geodezyjnego działki nr [...] na dwie nowe działki nr [....] i [...] (decyzja Burmistrza M. z dnia [...] czerwca 2008 r.), ale – co jest istotne - miał miejsce akt notarialny z dnia [...] września 2008 r. (rep. A nr [...]). Mocą tego aktu doszło do przekształceń własnościowych gruntu, oznaczonego poprzednio jako działka nr [....] a stanowiącego współwłasność w częściach równych (po [...] cz.): J. K., B. O. i T. O. W wyniku zawartych w dniu [...] września 2008 r. umów sprzedaży i zniesienia współwłasności, działka o numerze [...] stała się własnością L. Spółka z o.o. z siedzibą w J., zaś działka o numerze [...] stała się współwłasnością (ale w częściach po [...]) B. O. i T. O. W ten sposób przestała – z punktu widzenia prawnego - istnieć nieruchomość stanowiąca dawną działkę nr [...], natomiast obie części tej działki, stały się nowymi, odrębnymi nieruchomościami.
Wniosek, wszczynający przedmiotowe postępowanie, dotyczył m.in. nieruchomości oznaczonej numerem [...]. W momencie jednak wydawania decyzji – w trybie art. 127 § 3 k.p.a. – nieruchomość ta już nie istniała, zatem orzekanie w stosunku do niej stało się w tych warunkach istotnie bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przedmiot postępowania administracyjnego przestał w tym momencie istnieć.
Niemożliwym było przy tym (art. 15 k.p.a.) – na etapie ponownego rozpatrywania sprawy – dokonywanie takiej modyfikacji pierwotnego wniosku, w wyniku której, wniosek ten musiałaby być uznany – zgodnie z wyżej przytoczonym poglądem prawnym, wyrażonym w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. – za wniosek nowy.
Nikt nie bronił również skarżącej w toku postępowania administracyjnego zgłaszania nowych wniosków czy zajmowania stanowiska, tym bardziej, że sprawa była jej rzeczywiście znana, bowiem L. Spółka z o.o. występowała już poprzednio ze skargą do sądu administracyjnego.
W związku z powyższym nie można było uznać, że w rozpatrywanym stanie faktycznym doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, której to okoliczności – z uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. – nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.
Odnosząc się do zarzutu obrazy prawa materialnego, przez który skarżąca kasacyjnie rozumiała niewydanie w analizowanej sprawie przez organ decyzji merytorycznej, również należy stwierdzić, że zarzut ten był nietrafny.
Niezastosowanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przepisów prawa materialnego, w postaci ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, spowodowane było bowiem tym, że w sprawie zachodziła – jak wyżej to wyjaśniono – bezprzedmiotowość postępowania.
Wskazać też w tym miejscu należy, że przywoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 zdanie 2 cytowanej ustawy, który przewiduje, iż w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry ma jedynie charakter techniczny i musi być wykładany w kontekście całościowej regulacji prawnej, dotyczącej problematyki wydawania zezwoleń na lokalizację zjazdu. W myśl zaś definicji legalnej, zawartej w 4 ust. 8 omawianej ustawy, zjazd oznacza połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd z drogi publicznej – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - nie jest więc zjazdem do pewnego "miejsca" a jest zjazdem na określoną nieruchomość. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość, objęta wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, przestaje istnieć, postępowanie wywołane powyższym wnioskiem staje się bezprzedmiotowe.
Nieznajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.