Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 marca 2017 r. I SAB/Wa 81/16 (dalej wyrok I SAB/Wa 81/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie doręczenia postanowienia.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 19 stycznia 2016 r. T.G. (dalej skarżąca) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie doręczenia postanowienia tego organu z [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie nr [...]). W skardze zarzuciła organowi brak wydania korespondencji zgodnie z treścią art. 42 § 2 i 3 kpa. Podniosła, że nigdy nie zostały jej skutecznie doręczone prawdziwe decyzje i postanowienia - co skutkuje pozbawieniem jej prawa do złożenia odwołania lub zażalenia. Wniosła o wezwanie przez Sąd Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej do rzeczywistego doręczenia jej przedmiotowego postanowienia "do ręki", a nie pozornego przez wysyłanie korespondencji za potwierdzeniem odbioru w sytuacji, gdy nie ma ona dostępu do skrzynki pocztowej [k. 3 akt I SAB/Wa 81/16].
Odpowiadając na skargę, Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] skarżąca odebrała osobiście w siedzibie Centrum Pomocy Społecznej dnia 10 kwietnia 2014 r. Skarżąca od dnia 7 maja 2013 r., składając podania do Centrum Pomocy Społecznej, nie wskazuje w nich adresu zamieszkania. Składając wnioski do innych instytucji, w tym m.in. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podaje adres: [...]. W toku prowadzonych postępowań organ ustalił, że skarżąca zamieszkuje w [...] przy ul. [...]. Przeprowadzone od dnia 23 stycznia 2014 r. rodzinne wywiady środowiskowe - w tym ostatni z dnia 21 stycznia 2016 r. - potwierdziły, że wskazany lokal jest miejscem zamieszkania skarżącej.
W związku z tym Centrum Pomocy Społecznej przekazuje korespondencję na ten adres. Organ wskazał, że w budynku, w którym T.G. zajmuje mieszkanie, zlokalizowana jest również placówka pocztowa. Prezydent [...] podniósł, że art. 42 § 2 lub 3 kpa, na który powołuje się skarżąca, ma zastosowanie wyłącznie po udokumentowaniu, że przesłanki określone w art. 42 § 1 kpa nie są możliwe do spełnienia, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wobec powyższego, w ocenie organu złożona skarga jest nieuzasadniona [k. 7-8 akt I SAB/Wa 81/16].
Sąd I instancji podniósł, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustanowionego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu i nie doręczył go następnie stronom postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany bądź doręczony, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznania sprawy (jak też zaniechanie) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu przywołanego art. 149 § 1a ppsa, czy też nie.
Nie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...]. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącej organ skutecznie doręczył T.G. odpis postanowienia z [...] marca 2014 r. nr [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem odpis tego postanowienia, na którym widnieje odręczna adnotacja skarżącej "otrzymałam do rąk w ośr 10.04.14 r.", podpisana własnoręcznie przez skarżącą.
W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi bezczynności przy doręczeniu przedmiotowego postanowienia skarżącej. Jak wynika bowiem z powyższej adnotacji, skarżąca otrzymała postanowienie 13 dni po dacie jego wydania. Oznacza to, że skargę w tym zakresie uznać należy za całkowicie niezasadną.
Sąd I instancji na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji (k. 51, 61-63 akt I SAB/Wa 81/16).
Skargę kasacyjną wywiodła T.G., reprezentowana przez ustanowionego z urzędu adw. O.S., która zaskarżyła wyrok I SAB/Wa 81/16 w całości, zarzucając mu naruszenie w myśl art. 174 pkt 2 ppsa: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 42 § 2 i 3, art. 43, art. 44 oraz art. 7, 75 § 1 i 80 kpa przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy nie został w wyczerpujący sposób zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (k. 67-71 akt I SAB/Wa 81/16).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do stawianych zarzutów wypada wskazać, że wadliwie i nieadekwatnie do okoliczności sprawy sformułowany został zarzut naruszenia art. 42 § 2 i 3, art. 43 i art. 44 kpa w sytuacji zarzucanego w skardze kasacyjnej niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe regulacje prawne nie odnoszą się do kwestii zbierania i oceny materiału dowodowego, a tym samym nawet ewentualna wadliwości postępowania w powyższym zakresie nie mogłyby stanowić o ich naruszeniu.
W postępowaniu administracyjnym pisma mogą być doręczane w lokalu organu administracji publicznej (art. 42 § 2 kpa), a w razie niemożności doręczenia pisma w powyższy sposób, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 kpa). Jeżeli zatem w okolicznościach niniejszej sprawy ustalone zostało, że skarżąca dnia 10 kwietnia 2014 r. w lokalu organu administracji publicznej odebrała osobiście postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. nr [...], to należy uznać, że powyższy sposób doręczenia tegoż postanowienia stanowi wypełnienie dyspozycji art. 42 § 2 kpa. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów podważających możliwość takiego sposobu doręczenia skarżącej ww. postanowienia.
Co więcej, skoro doręczenie pisma w sposób opisany w art. 42 § 2 kpa nie jest uwarunkowane jakimikolwiek okolicznościami i przez to zrównane jest z doręczeniem dokonanym w mieszkaniu lub miejscu pracy osoby fizycznej (art. 42 § 1 kpa), to poza okolicznościami tej sprawy formułowane są zarzuty tyczące nieustalenia miejsca zamieszkania skarżącej podnoszone w kontekście treści art. 43 i 44 kpa..
Zarzut naruszenia art. 44 kpa został wadliwie sformułowany przez pominięcie wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych owego artykułu uznanych za naruszone. Przepis art. 44 kpa składa się z 4 paragrafów (z których pierwszy dzieli się na dwa punkty), o różnej treści normatywnej. Taki ogólnikowy sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 ppsa, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 ppsa) rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd I instancji.
Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić podstawy i granice zaskarżenia (postanowienie SN z 7.4.1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z: 29.1.2008 r. I OSK 2034/06; 22.7.2004 r. GSK 356/04; 10.5.2011 r. II OSK 2520/10, cbosa; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt lit. c ppsa. Kluczowym ustaleniem dokonanym przez Sąd I instancji - jest to tyczące doręczenia osobiście skarżącej w dniu 10 kwietnia 2014 r. postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]. Ustalenie to wyprowadzone zostało z dokonanej przez skarżącą kasacyjnie odręcznej adnotacji potwierdzającej odebranie przez nią ww. pisma. Jakkolwiek skarżąca konsekwentnie wskazywała, że ww. postanowienie nie zostało jej doręczone, to zarówno w toku postępowania przed organem, jak i przed Sądem I instancji nie kwestionowała własnoręczności podpisu ujawnionego w aktach sprawy, a zarzut wskazujący na "istnienie wątpliwości" co do autentyczności powyższej adnotacji i podpisu skarżącej, postawiony został po raz pierwszy w skardze kasacyjnej (s. 4 skargi kasacyjnej). Skoro powyższe "wątpliwości" nie były podnoszone w toku dotychczasowego postępowania, a w szczególności nie miał sposobności odnieść się do nich zarówno organ, jak i Sąd I instancji, to nie sposób w okolicznościach niniejszej sprawy stawiać zaskarżonemu wyrokowi zarzutu naruszenia art. 7, 75 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Tym bardziej, że powyższy zarzut niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie został postawiony w kontekście konieczności przeprowadzenia dalszych konkretnych czynności dowodowych, lecz jedynie w związku z bliżej nie sprecyzowanymi "wątpliwości" co do autentyczności adnotacji i podpisu skarżącej. Mając na uwadze, że w załączonych aktach administracyjnych znajduje się wiele dokumentów opatrzonych adnotacją skarżącej o ich odebraniu, z podaniem daty i podpisem skarżącej, to nie można zgodzić się z ogólnie sformułowaną i pozbawioną jakiegokolwiek uzasadnienia tezą skargi kasacyjnej o "istnieniu wątpliwości" co do autentyczności pokwitowania odbioru przez skarżącą postanowienia Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. Skoro - zgodnie z prawidłowymi ustaleniami - skarżąca otrzymała od organu ww. postanowienie Prezydenta [...] w dniu 10 kwietnia 2014 r., to niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska o bezczynność organu w dokonaniu doręczenia ww. postanowienia.
Do podobnych wniosków prowadzi analiza innych spraw skarżącej kasacyjnie toczących się w analogicznych co do okoliczności faktycznych sprawach przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyroki NSA z: 21.9.2018 r. I OSK 417/17; 14.3.2019 r. I OSK 1422/17).
Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku I SAB/Wa 81/16 nie miała miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Odrębny wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, wraz ze stosownym oświadczeniem, zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po jego złożeniu, w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.