Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1213/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2013 r., działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 34 m2 z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...], zajętą pod drogę publiczną, gminną. Powodem odmowy było to, że wniosek z dnia 15 października 2004 r. o odszkodowanie, został złożony przez AW, TW, RL, TL, BL, RL i ZS - właścicieli przedmiotowej nieruchomości w dacie 31 grudnia 1998 r., którzy dokonując obrotu nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], poprzez zawarcie umów cywilnoprawnych z dnia 12 lipca 2001 r. i 7 listopada 2001 r., uzyskali ekwiwalent majątkowy w postaci ceny sprzedaży lub satysfakcję niemajątkową leżącą u podstaw umów zawieranych pod tytułem darmym (np. umocnienie więzi rodzinnych, obietnica opieki).
Na skutek wniesionego odwołania, Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji nie dokonał ustaleń w kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii, czy umowy sporządzone w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2001 r. (umowa zniesienia współwłasności) i z dnia [...] listopada 2001 r. (umowa sprzedaży) oraz z dnia [...] grudnia 2007 r. (umowa sprzedaży i darowizny) stanowiły podstawę do dokonania cesji roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zdaniem Wojewody, organ I instancji zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez co naruszył przepisy art. 7 i art. 77 Kpa.
W ocenie organu odwoławczego, w wyżej wymienionych umowach brak wyraźnego zapisu odzwierciedlającego wolę stron umów, by uprawnionymi do odszkodowania byli nabywcy nieruchomości wywłaszczonej pod drogę. Nie wiadomo przy tym, aby strony umów zawarły umowę przelewu wierzytelności. Wojewoda powołując przepis art. 65 Kodeksu cywilnego wskazał, że wykładnia umowy wymaga analizy zgodnego zamiaru stron i celu umowy, której należy dokonywać z uwzględnieniem całego kontekstu oświadczeń badanych w aspekcie treści, jak i okoliczności, w których zostały one złożone.
Zdaniem Wojewody, do wyjaśnienia pozostaje, czy zamiarem stron było objęcie powołanymi umowami również roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod ul. [...] - alternatywnie, czy nie została zawarta odrębna umowa, której przedmiotem było takie roszczenie. Prezydent m. st. Warszawy winien rozważyć, czy wola dokonania cesji roszczenia odszkodowawczego nie wynikała z oświadczeń lub innych działań stron.
W skardze na powyższą decyzję Miasto [...] zarzuciło naruszenie art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalna jest wypłata odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na rzecz osoby, która tę działkę zbyła na rzecz osoby trzeciej; naruszenie art. 65 § 1-2 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię powołanych umów notarialnych, na podstawie których właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. wyzbyli się przysługujących im praw na rzecz osoby trzeciej; naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej przy nie wskazaniu przez organ odwoławczy naruszenia przez Prezydenta m. st. Warszawy przepisów postępowania; zasady szybkości postępowania - art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo, że w sprawie został przez Prezydenta [...] prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy; art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana podczas, gdy organ pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy, wyczerpujący i nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji uznał za bezsporne, że w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami nieruchomości, z której wydzielono działkę nr [...] zajętą pod drogę publiczną ul. [...] w [...], byli AW, TW, RL, TL, BL, RL i ZS. Poza sporem w ocenie Sądu jest również to, że powyższe osoby wnioskiem z dnia 15 października 2004 r. wystąpiły o ustalenie odszkodowania za nabycie przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną oraz, że na podstawie powołanych wyżej umów doszło do zmiany jego właścicieli. Decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie przedmiotowego gruntu pod drogę publiczną została wydana w dniu 30 czerwca 2010 r. i stała się ostateczna w dniu 31 sierpnia 2010 r. Wniosek o odszkodowanie został złożony w terminie określonym w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających przez właścicieli nieruchomości, według stanu prawnego na dzień 31 grudnia 1998 r.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest zasadne stanowisko organu I instancji, iż z wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 3/09, wynika jednoznacznie, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy należne jest nowemu właścicielowi nieruchomości, a nie jego zbywcy. Trafnie w ocenie Sądu wskazał organ odwoławczy, że w sytuacji dokonania obrotu cywilnoprawnego nieruchomością zajętą pod drogę publiczną po dacie 31 grudnia 1998 r, ale przed datą ostateczności decyzji stwierdzającej nabycie przez podmiot publicznoprawny z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, istotne znaczenie ma ustalenie, czy na mocy umów przenoszących prawo własności nieruchomości zostały również przeniesione na nabywców, mające charakter samodzielny, roszczenia o odszkodowanie, o których mowa w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, a jeżeli nie, to czy były zawierane pomiędzy stronami odrębne umowy cywilnoprawne mające za przedmiot przelew wierzytelności z tytułu odszkodowania za nabytą pod drogę publiczną nieruchomość.
Zdaniem Sądu, uzyskanie przez A I T Włodarczyków bezpłatnego przysporzenia na mocy umowy z dnia 12 lipca 2001 r., czy też ceny sprzedaży na mocy umowy z dnia 7 listopada 2001 r., nie mogło wyłączyć obowiązku odszkodowawczego gminy, wynikającego z art. 73 ust. 2 pkt 1 przepisów wprowadzających, o ile spełnione były pozostałe przesłanki z art. 73 tej ustawy. Sąd wskazał, że w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dopuszczalność wywłaszczenia uzależniono od uzyskania przez wywłaszczonego słusznego odszkodowania. Odjęcie prawa własności na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem, ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która doznała tego uszczerbku. Skoro własność nieruchomości przeszła z mocy ustawy na jednostkę samorządu terytorialnego, to ona będzie zobowiązana do wypłaty ustalonego odszkodowania. Bez znaczenia pozostają uprawnienia i obowiązki stron umowy przeniesienia własności nieruchomości.
Sąd za trafne uznał wskazanie Wojewody [...], że organ I instancji nie dokonał dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przez co naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wyjaśnienie, czy doszło do przeniesienia przez osoby wnioskujące o odszkodowanie roszczeń odszkodowawczych na nabywców, czy też w odrębnych umowach cywilnoprawnych, było konieczne i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Gdyby się bowiem okazało, że roszczenia odszkodowawcze nie były przenoszone na nabywców nieruchomości, wówczas uprawnieni do odszkodowania byliby właściciele nieruchomości według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie miało znaczenia to, czy JW dokonał w umowie z 2007 r. cesji praw do odszkodowania, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby osoba ta złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowy grunt. Powyższe jest zbieżne z oświadczeniem AW, która na rozprawie, działając w imieniu własnym, jak i pozostałych wnioskodawców, oświadczyła, że nabywcy nieruchomości nie składali wniosków o odszkodowanie.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody [...], że organ I instancji był uprawniony na podstawie art. 65 k.c. do dokonywania wykładni oświadczeń woli zawartych w przedłożonych w niniejszej sprawie umowach. W ocenie Sądu, zadaniem organu I instancji była analiza treści tych umów i ustalenie jaki był ich przedmiot, w szczególności, czy w umowach zbywcy dokonali cesji praw do odszkodowania, a jeżeli nie, to wyjaśnienie czy zbywcy nieruchomości zawarli odrębne umowy w przedmiocie roszczeń odszkodowawczych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło skarżące Miasto [...], zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dopuszczalna jest wypłata odszkodowania za działkę zajętą pod drogę na rzecz osoby, która tę działkę zbyła na rzecz osoby trzeciej, uzyskując przy tym stosowny ekwiwalent majątkowy bądź niemajątkowy.
Wskazując na powyższe, skarżące kasacyjnie Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.
Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy Miasto [...] może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie od Miasta [...] za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, w trybie art. 73 przepisów wprowadzających, jeżeli decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania za te grunty wydał Prezydent [...]. Innymi słowy, czy miasto miało legitymację do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] orzekającego jako organ drugiej instancji.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, odpowiednie zastosowanie znajdą poglądy wyrażone w uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)". W sprawie, w której podjęto tę uchwałę, odszkodowanie zostało ustalone za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, natomiast w niniejszej sprawie nieruchomość przeszła na własność Miasta [...] z mocy prawa w trybie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających jako zajęta pod drogę publiczną, a ewentualne odszkodowanie za przejęte grunty należy ustalić w oparciu o przepisy art. 73 ust. 4 tej ustawy.
Ustalanie w takim przypadku odszkodowania "według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że czyni to właściwy starosta (art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n.), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.
Odmienna, aniżeli w powołanej uchwale, podstawa przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność miasta i ustalenia odszkodowania, nie ma znaczenia dla konieczności przyjęcia, że Miasto [...] nie ma legitymacji procesowej strony, także w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od tego miasta za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, która stała się jego własnością, jeżeli decyzję wydał w pierwszej instancji Prezydent [...].
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził, że wydającemu w tych sprawach decyzję w pierwszej instancji staroście, nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Przyjąć jednak można, że starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Na gruncie ustawy powiatowej starosta nie został wyodrębniony jako organ organizacyjnie. Jednak przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.), przyznaje staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie u.s.p. dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego.
Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego - starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego.
Dalej NSA stwierdził, że inną kwestią jest status starosty jako organu administracji publicznej. Czy jest on organem samorządowym, czy organem rządowym, czy może ma charakter samorządowo-rządowy? W pierwszym zakresie, zdaniem NSA odpowiedź nie jest jednoznaczna. Starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie, ani zakwalifikowany jako organ powiatu. Powierzono mu natomiast funkcje samorządowe szczebla powiatowego. To powoduje, iż jako wyodrębniony funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego staje się jej organem. Starosta jest więc organem samorządowym szczebla powiatowego poprzez jego wyodrębnienie funkcjonalne. Kwestią dodatkową jest rozważenie, czy nie wykazuje znamion organu powiatu. Czy wbrew wyraźnej regulacji ustawy powiatowej, starosta nie zachowuje takiego przymiotu, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Odpowiedź na postawione pytania, należy wiązać przede wszystkim z art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej.
W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Art. 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu.
Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. (w niniejszej sprawie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających) w zw. art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu (w niniejszej sprawie miasto), na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. (w niniejszej sprawie na podstawie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających), wydaje starosta (w niniejszej sprawie Prezydent [...]). Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu (w niniejszej sprawie m. st. Warszawy) w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty.
Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat (w niniejszej sprawie na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 przepisów wprowadzających m. st. Warszawa) i na tej podstawie być stroną postępowania.
Za takim stanowiskiem przemawiają też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji.
Dodatkowo należy wskazać na art. 142 ust. 2 u.g.n., który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej starosta.
Jak to trafnie wskazał w omawianej uchwale NSA, powyższe stanowisko nie pozbawia jednostki samorządu terytorialnego prawa do sądu, w zakresie, w jakim przysługuje im ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. W treści "prawa do sądu" wyróżnia się trzy podstawowe uprawnienia, a mianowicie: a) prawo do uruchomienia postępowania przed sądem i brania udziału w tym postępowaniu, b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, a więc takiej, która zapewnia realizację zasady sprawiedliwości, jawności i równości stron w postępowaniu oraz c) prawo do uzyskania wyroku sądowego, który w razie takiej konieczności może być szybko i skutecznie wyegzekwowany (M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, PiP 1999, nr 11, s. 22 i n.; Z. R. Kmiecik, Glosa do postanowienia SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 45/00, PiP 2002, nr 10, s. 110-111; A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, PiP 2003, z. 4, s. 20; wyrok TK z 16 marca 1999, SK 19/98, OTK 1999, Nr 3, poz. 36).
Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej.
Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Jak to dalej stanowczo podkreślił NSA, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli.
Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego.
Dodać należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.
Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę.
Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym.
Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że także na gruncie niniejszej sprawy aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Miasto [...] stanowi jednolity podmiot, a decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową miasta w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z jednostką samorządu terytorialnego, na rzecz której przeszła własność tej nieruchomości, której organ (Prezydent) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i która jednocześnie miałaby uprawnienie nawet do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania.
Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wyżej wykazano Miasto [...] tej przesłanki w niniejszej sprawie nie spełnia. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie rozpoznał i oddalił skargę Miasta [...] reprezentowanego przez jego Prezydenta, pomimo niedopuszczalności tej skargi. Sąd ten stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinien skargę tę odrzucić.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 189 p.p.s.a.
Dodać jeszcze wypada, że powołane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl