Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1431/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2319/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

D. P. złożyła w dniu 20 czerwca 2003 r. wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt położony w L., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 68/3 z obrębu ew. 66, o pow. 264 m2, zajęty pod drogę publiczną (gminną) ul. [...] I, co do którego w dniu [...] września 2005 r. Wojewoda M. decyzją nr [...] stwierdził nabycie prawa własności przez Gminę L. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 11 października 2005 r.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Starosta L., biorąc pod uwagę operat szacunkowy, sporządzony w dniu 14 sierpnia 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchylił w/w decyzję Starosty z powodu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z przedawnieniem sporządzonej wcześniej wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy W. L. dokonał w dniu 12 października 2009 r. aktualizacji operatu szacunkowego. Z uwagi na brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi bądź zajętymi pod drogi publiczne, rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przyjmując podejście porównawcze - metodą porównywania parami biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze Miasta Legionowa, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową niską i objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008-2009. Zatem do porównania zostały przyjęte 4 nieruchomości podobne pod względem lokalizacji ogólnej, dostępu do drogi oraz sąsiedztwa.

W oparciu o powyższą wycenę, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], Starosta L. ustalił odszkodowanie za opisaną nieruchomość zajętą pod drogę publiczną w wysokości 112.773 zł, na rzecz D. P., oraz zobowiązał Gminę L. do jego wypłaty.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina L., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania.

Wojewoda M. rozpoznając odwołanie wskazał na zasadność metody zastosowanej do określenia wartości nieruchomości. Biegły dokonując wyboru nieruchomości porównawczych kierował się ich podobieństwem do nieruchomości szacowanej, a więc stanem faktycznym, prawnym i funkcjonalnym, a odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś wybór podejścia i metody wyceny zostały przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadnione. Ponadto stosownie do § 36 ust. 5 w/w rozporządzenia, stan nieruchomości został przyjęty na dzień 29 października 1998 r., natomiast wartość została określona na dzień sporządzenia wyceny. Organ zauważył również, że rzeczoznawca majątkowy, sporządzając wycenę dokonał obliczenia trendu czasowego, dlatego chybiony jest zarzut odwołującej się, iż sporządzony operat szacunkowy nie uwzględnia zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Wojewoda nie zgodził się także z twierdzeniem o zawyżeniu wartości nieruchomości mając na uwadze jej lokalizację, bowiem z operatu szacunkowego wynika jednoznacznie, iż najdroższe nieruchomości znajdują się w centrum i przy ulicy W., jednakże ich zakres kwotowy kształtuje się na poziomie 450 zł/m2 - 550 zł/m2 a nie 400-550 zł/m2- jak twierdzi odwołująca się.

Wartość wycenianej nieruchomości (427,17 zł/m2) nie znajduje się zatem w zakresie kwotowym właściwym dla nieruchomości najdroższych - mieści się ona w przedziale cenowym cen rynkowych podobnych nieruchomości ustalonym przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie analizy rynku. Zauważył, iż jako kryterium porównawcze do określenia wartości wycenianej nieruchomości nie była brana przez rzeczoznawcę pod uwagę powierzchnia.

Natomiast wskazując na treść art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n., Wojewoda stwierdził, że organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem dokonać oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę oraz czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, a także czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Ponadto mając na uwadze treść art. 157 ust 2 u.g.n. Wojewoda wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem odwołującej się, iż organ I instancji powinien zlecić wycenę przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy aby rzetelnie i wnikliwie uprawdopodobnić wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Starosta L. nie był również zobowiązany do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego sporządzonego w przedmiotowej sprawie, gdyż opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Organ I instancji po szczegółowym przeanalizowaniu niniejszej wyceny uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania a subiektywne przekonanie strony, iż wskazana cena za wywłaszczoną nieruchomość jest za wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby strony występowały do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę kwestionowanego operatu.

Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia w formie postanowienia wniosku strony o dokonanie ponownej wyceny nieruchomości, w ocenie Wojewody, nie stanowi on takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy, w szczególności, gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organ do sporządzenia nowej wyceny w przypadku kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i subiektywnego przekonania strony, że wartość nieruchomości została zawyżona.

W konsekwencji Wojewoda M. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2010 r. uznając ją za zasadną.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miejska L..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, iż ostateczną decyzją z dnia 19 września 2005 r. Wojewoda M. stwierdził nabycie przez Gminę L. prawa własności przedmiotowej nieruchomości położonej w L., zajętej pod część ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym 66 jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 264m2, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nabycie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, które stosownie do treści ust. 4 tego przepisu, jest ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Natomiast podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości, według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5 ww. ustawy).W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność D. P., która w dniu 20 czerwca 2003 r. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.

Wojewódzki Sąd stwierdził, iż wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o zaktualizowany operat szacunkowy z dnia 12 października 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. L. Zgodnie z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano metodę porównawczą, przy której konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na cenę. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna-sprzedaży podobnych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości gruntowych położonych w L. przy ul. Mieszka I przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 4 transakcje dokonywane w latach 2008-2009. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i cenę minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1 m2 na poziomie 479,24 zł. Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne.

Zdaniem Sądu I instancji, operat szacunkowy na podstawie, którego ustalono wysokość odszkodowania został sporządzony prawidłowo, a ponadto zachowano, na mocy art. 156 ust. 3 u.g.n., termin jego ważności tj. 12 miesięcy od jego sporządzenia, bowiem w niniejszej sprawie zaktualizowany operat sporządzono 12 października 2010 r. a decyzję I instancyjną wydano [...] czerwca 2011 r. a II instancyjną [...] września 2011 r. zatem nie upłynął wskazany okres 12 miesięcy.

Wojewódzki Sąd podniósł także, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Zatem ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wprawdzie Sąd uznał, iż operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosowanie do art. 77 § 1 K.p.a., to jednak, zdaniem Sądu, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Jednocześnie Sąd zauważył, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

Natomiast, według Sądu, zarzuty postawione w skardze odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane ani przez organy, w trybie art. 80 K.p.a., ani przez Sąd. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu to powinna przedstawić przeciwdowód opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co zależy od inicjatywy samej strony. W niniejszej sprawie skarżąca takiej opinii nie przedłożyła. Również skarżąca mogła przedłożyć własny operat, który podważałby przydatność operatu, sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania, czego nie uczyniła.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L., w której zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust.5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 12 października 2009 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne,
2. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 12 października 2009 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L.,
3. 3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] września 2010 r. nie naruszyła przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, mimo, że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu, iż operat szacunkowy z dnia 12 października 2009 r., w którym do porównania przyjęto transakcje z lat 2008 – 2009 został sporządzony prawidłowo, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem do wyceny nieruchomości przyjęto transakcje dokonane trzy lata wcześniej, co skutkowało nieprawidłowym wyliczeniem wartości nieruchomości, a przez to zawyżeniem wartości odszkodowania ustalonego w decyzji Starosty L. W myśl bowiem art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 2). W niniejszym postępowaniu operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę w dniu 12 października 2009 r. Starosta L. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r.. [...], a Wojewoda M. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

Zatem decyzja ustalająca odszkodowanie za przedmiotowy grunt wydana została po 8 miesiącach od chwili sporządzenia operatu, a decyzja Wojewody M. po 11 miesiącach. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 223/08 z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika domniemanie aktualności operatu przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia przy założeniu, że w tym czasie nie wystąpiły istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Założenie to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinno być przez organy orzekające potwierdzone przed wydaniem ich orzeczeń. Dotyczy to zwłaszcza wydania decyzji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy zapadła ona ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę powszechnie znany zastój na rynku nieruchomości po 2008 r. i związany z tym spadek ich cen.

Ponadto, znaczna część transakcji nieruchomości przyjętych do porównań w operacie szacunkowym miała miejsce właśnie w 2008 r. Stwarza to zatem uzasadnione wątpliwości, czy istotnie przyznane odszkodowanie zostało ustalone, na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różnice nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. A w myśl § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, iż operat szacunkowy spełnia wymogi rozporządzenia, nie wziął pod uwagę ustawowego obowiązku rzeczoznawcy porównania nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana ma powierzchnię 264m2, podczas gdy większość nieruchomości wziętych do porównań przez rzeczoznawcę jest kilka razy od niej większa. Ponadto obowiązkiem rzeczoznawcy było wzięcie pod uwagę cech szczególnych nieruchomości, które wpływają na poziom ceny. W przypadku gdy dokonuje się wyceny nieruchomości położonej pod drogę publiczną taką cechą jest możliwość jej alternatywnego wykorzystania. Wiadomym jest bowiem, iż grunt stanowiący drogę publiczną nie może być w inny sposób wykorzystany. Rzeczoznawca zaś w swoim operacie wziął pod uwagę cechy, które nie różnicują w żaden sposób nieruchomości wycenianej od nieruchomości podobnych, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia.

Jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06 operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Skarżąca kasacyjnie uważa, iż oceniając operat szacunkowy Wojewoda M. stwierdził jedynie lakonicznie, że operat sporządzony został zgodnie z przepisami prawa, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii - rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jednakże zauważyć trzeba, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do zarzutów strony dotyczących prawidłowości operatu, a w przypadku gdyby wymagało to fachowej wiedzy, organ winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o uzupełnienie opinii i zajęcie stanowiska w przedmiocie stawianych zarzutów. Mimo, iż Wojewoda M. nie dokonał tych czynności, nie skutkowało to uchyleniem decyzji.

W ocenie skarżącej, Sąd naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 K.p.a.

Ponadto w myśl § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w spawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1). W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (ust. 2 pkt 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych (ust.3).

Przy określaniu wartości stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę transakcje uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1619/09 stwierdził, że" § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego(...) nie wyklucza w przypadku braku nieruchomości podobnych na rynku lokalnym sięgnięcia do rynku regionalnego". Uzasadnieniem takiej decyzji byłby brak transakcji na rynku lokalnym oraz fakt, iż zastosowanie stawek jak za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod budownictwo jednorodzinne prowadzi w istocie do zawyżenia wartości gruntów pod drogi publiczne. Właściciele gruntów w momencie zakupu tych nieruchomości mieli zapewne świadomość ich niższej wartości. Wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę stanowić ma najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku.

W niniejszej sprawie metoda, przyjęta zbyt pochopnie przez rzeczoznawcę, w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prowadzi do zawyżenia wartości wycenionych gruntów, zaś nieruchomości budowlane powinny zostać przyjęte do porównania dopiero po wyczerpaniu wszelkich dostępnych możliwości określenia wartości na podstawie§ 36 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczoznawca nie mógł zatem dokonać wyceny, wybierając swobodnie jedną z dwóch metod określonych w § 36, bowiem przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują, że w pierwszej kolejności należy uwzględnić ceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W operacie powinien w sposób wiarygodny wykazać, iż zarówno na rynku lokalnym, jak i regionalnym brak jest takich transakcji. Dopiero w takim przypadku, rzeczoznawca mógł odwołać się do wartości gruntów i przeznaczeniu przemawiającym wśród gruntów przyległych.

W niniejszej sprawie, w operacie brak jest odniesienia do rynku regionalnego. Proces wyceny nie jest poprzedzony wnikliwą analizą rynku, nie można więc uznać go za prawidłowy i jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 tej ustawy – w sprawie niniejszej nie wystąpiły.

Wobec tego, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Gmina Miejska L. zarzuciła w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy zarzut nie okazał się usprawiedliwiony.

Zdaniem skarżącej Gminy, ocena zaskarżonej decyzji dokonana z uchybieniem wskazanym przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem brak było w istocie podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Oceniając powyższy zarzut podkreślić należy, że strona, która kwestionuje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w oparciu o twierdzenia dotyczące naruszenia przepisów postępowania winna nie tylko precyzyjnie wskazać jakim przepisom proceduralnym i w jaki sposób uchybił ten Sąd, ale także wykazać, że zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dopiero wówczas zarzut tego rodzaju mógłby być skuteczny.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także reguła zawarta w art. 80 k.p.a., zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zostały w niniejszej sprawie naruszone w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut uchybienia powyższym przepisom uzasadniony został niewłaściwą – zdaniem skarżącej – oceną sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż strony brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżąca Gmina jeżeli uważała, że dokonano nieprawidłowej wyceny przedmiotowego gruntu winna wykazać inicjatywę w jej podważeniu. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji miała możliwość przedstawienia kontrdowodu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w skardze kasacyjnej, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego.

Bowiem fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10).

Natomiast w niniejszej sprawie operat szacunkowy nie budził wątpliwości pod względem formalnym i materialnym, a więc nie wymagał uzupełnień i wyjaśnień.

Jak już podniesiono wyżej skarżąca Gmina miała możliwość w toku postępowania zgłosić swoje zastrzeżenia, zwłaszcza na rozprawie administracyjnej, która służy właśnie wyjaśnieniu powstałych na tle sporządzonego operatu szacunkowego wątpliwości. Z prawa tego Gmina nie skorzystała. Kwestionując zastosowanie przez rzeczoznawcę do wyceny przedmiotowej nieruchomości § 36 ust. 2 pkt 2 w.w. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Gmina również nie wykazała, iż na rynku lokalnym były przeprowadzone transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, chociaż to właśnie Gmina ma pełne rozeznanie co do takich transakcji przeprowadzonych na jej terenie. W tej sytuacji należy uznać, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo oceniony i dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Również nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Przepis art. 156 ust. 1 w.w. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza się na piśmie w formie operatu szacunkowego. Natomiast art. 129 ust. 3 tej ustawy odnosi się do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania, co oczywiście nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Niezrozumiałe jest więc sformułowanie zarzutu o niezastosowaniu powyższych przepisów, zwłaszcza, że co jest niesporne, operat szacunkowy został sporządzony w formie pisemnej.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 5 cyt. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, to wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż na rynku lokalnym brak było transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak to wskazano wyżej Gmina w żaden sposób tego stwierdzenia nie podważyła. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego przepisu. Zgodnie bowiem z d § 36 ust. 2 tego rozporządzenia w przypadku braku cen transakcyjnych odnoszących się d takich gruntów, wartość gruntów, stosownie do ust. 5 określa się zgodnie z ust. 2 pkt 2 § 36, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Należy przy tym stwierdzić, że nie jest zasadny pogląd, prezentowany w skardze kasacyjnej, że w przypadku braku transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na rynku lokalnym, ma zastosowanie § 26 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich cechy szczególne i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskane za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym, a w określonych sytuacjach również na zagranicznych rynkach nieruchomości. Zarówno przepis § 26, jak i § 36 zostały zamieszczone w rozdziale dot. określenia wartości nieruchomości dla różnych celów. Przy czym oba te przepisy miały odmienny zakres podmiotowy. Powołany przepis § 36 odnosił się do określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, natomiast przepis § 26 rozporządzenia dotyczył nieruchomości, które z uwagi na swoje szczególne cechy nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości.

Zatem § 36 jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do § 26 rozporządzenia. Gdyby bowiem przyjąć, że § 26 ma zastosowanie do określenia wartości nieruchomości drogowych, to całkowicie zbędna byłaby regulacja przyjęta w ust. 2 § 36. A to właśnie ten przepis określa sposób ustalania wartości gruntów w przypadku braku cen transakcyjnych sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. Z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stwierdzić należy, że rzeczoznawca zastosował powyższy przepis. Zarzucając zaś błędne uznanie, że operat szacunkowy spełnia wymogi powołanego przepisu i rozporządzenia skutecznie nie podważono ustalenia, że do porównania rzeczoznawca przyjął transakcje nieruchomościami o podobnym przeznaczeniu, sąsiedztwie, wskazując, że w latach 2008-2009 ceny nie rosły szybko, były stabilne i pozostały aktualne na dzień sporządzenia wyceny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.