Uzasadnienie
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...] w pkt 1 ustalił odszkodowanie za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna nr 24/1 z obrębu [...] o pow. 16 m², uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...], stanowiący własność Skarbu Państwa, zajęty pod drogę publiczną (krajową) ulicę [...] w wysokości 12.208,00 zł, w pkt 2 przyznał ustalone w punkcie pierwszym odszkodowanie na rzecz K. Z. w udziale ½ części w kwocie w wysokości 6.104,00 zł, w pkt 3 do wypłaty tak ustalonego odszkodowania zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa, w pkt 4 stwierdził, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna na konto wskazane przez K. Z. w oświadczeniu z 23 stycznia 2013 r.
Decyzją z [...] maja 2014 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z [...] marca 2014 r., nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2014 r., nr [...] stała się przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prezydenta m.st. Warszawy.
Postanowieniem z 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że warunkiem dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu w myśl art. 50 § 1 lub 2 p.p.s.a. przyznano legitymację do jej wniesienia. W orzecznictwie sądowym ukształtowanym na tle ustawy z 14 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) dominował pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego.
Wobec identycznego rozwiązania przyjętego w art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie powiązania uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego z posiadaniem interesu prawnego pogląd reprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nadal obowiązujący wskazując, że skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji niemający z zasady legitymacji skargowej podlega odrzuceniu. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez ten organ w charakterze strony w tym postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym.
Pogląd ten prezentowany jest również w doktrynie prawa administracyjnego. Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r. uznając, że przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentującego Skarb Państwa, jest decyzja Wojewody Mazowieckiego uchylająca decyzję Prezydenta m. st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z [...] marca 2014 r., nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] marca 2014 r. ustalił rzecz K. Z. odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę krajową stanowiący własność Skarbu Państwa i zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną, zaskarżył decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym. Wobec czego należy stwierdzić, że skarga ta jest niedopuszczalna, bowiem wniósł ją organ administracji publicznej, a nie podmiot, określony w art. 50 § 1 p.p.s.a. Przy czym również inne ustawy nie przyznają temu organowi prawa do wniesienia skargi (art. 50 § 2). Odmienna ocena prawna stanowiłaby o bezskuteczności orzeczenia wydanego w toku instancji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że skarżącym nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania aktu administracyjnego. Organ administracji publicznej wydający decyzję (postanowienie) w sprawie administracyjnej nie działa bowiem jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Tak więc Prezydent m.st. Warszawy w zakresie, w jakim wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, działa w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji. Skoro na podstawie przepisów art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w zw. z art. 4 pkt 9 lit. b¹ i art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji był Prezydent m.st.
Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (działający jako starosta), to nie można uznać, że organ ten może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, a następnie podmiotu inicjującego postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wcześniej wskazano, stosownie do stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze postanowienia lub decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy czy porozumienia, wyłącza możliwość występowania przez ten organ w innej roli w tym postępowaniu administracyjnym, jak też wyłącza możliwość kwestionowania decyzji organu II instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (starosta) decyzji ustalającej odszkodowanie wyłącza zatem możliwość kwestionowania przez Prezydenta m.st. Warszawy jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej (starosta reprezentujący Skarb Państwa) decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł skargę kasacyjną od postanowienia z 20 stycznia 2015 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
- – art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. st. Warszawy nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
- – naruszenie prawa materialnego, art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędne uznanie przez Sąd, że Skarb Państwa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie ochrony prawnej płatnika odszkodowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, ze skoro Skarb Państwa jest obowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie przepisu prawa materialnego, to nie może być pozbawiony prawa uczestniczenia w sprawie sporu o to odszkodowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.
Prezydent m. st. Warszawy, ani samo m. st. Warszawa, nie ma w sprawie interesu prawnego, ponieważ nie zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a decyzją będącą przedmiotem skargi. Decyzja nakłada bowiem obowiązek wypłaty odszkodowania ze środków Skarbu Państwa. A zatem nie nakłada na m. st. Warszawie obowiązku obciążającego budżet tej jednostki.
Nie można wywodzić interesu prawnego z faktu, że Prezydent m. st. Warszawy reprezentuje Skarb Państwa. Ochrona interesu Skarbu Państwa jest bowiem zapewniona w inny sposób. W sprawie orzekają dwa organy administracji publicznej, posiadające kompetencje władcze – w pierwszej i w drugiej instancji. Organem drugiej instancji jest Wojewoda Mazowiecki. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525) Wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Nie jest dopuszczalne, aby przed sądem administracyjnym prowadziły spór organy obu instancji, oba reprezentujące Skarb Państwa. Nie ma w tej sytuacji podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
Nie są więc, w konsekwencji, zasadne pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.
Sprawa nie pozostaje w związku z pytaniem postawionym w sprawie o sygn. akt I OSK 2071/13 ("Czy w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzję o odszkodowaniu, należnym od powiatu – jako samorządowej osoby prawnej – wydał w pierwszej instancji starosta, będący - na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewodniczącym zarządu powiatu i reprezentujący powiat na zewnątrz lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w toku którego następuje kontrola takiej decyzji, powiat ten może występować w charakterze strony?"), ponieważ dotyczy sytuacji, kiedy odszkodowanie należne jest Skarbu Państwa, a nie od powiatu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.