Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1435/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Po 402/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia porzuconych pojazdów na własność Miasta [...] z mocy ustawy stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej samochodu Mazda o numerze rejestracyjnym [...] i nr VIN [...] wydana została z naruszeniem prawa.

Wyrok ów został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Uchwałą z [...] 2009 r. nr [...] (dalej Uchwała bądź uchwała z [...] 2009 r.) Rada Miasta [...] (dalej Rada, organ) stwierdziła przejście na własność Miasta [...] [...] pojazdów z mocy ustawy uznanych za porzucone z zamiarem wyzbycia się, wymienionych w załączniku do uchwały, w tym samochodu Mazda 323F, nr rejestracyjny [...], nr [...].

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) w zw. z art. 50a ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ([j.t.] Dz. U. z 2005 r. nr 108, poz. 908 ze zm., dalej prd bądź Prawo o ruchu drogowym) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. nr 191, poz. 1377, dalej rozporządzenie z 2007 r.).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że art. 50a ust. 2 prd nakłada na gminę obowiązek przejmowania na własność pojazdów uznanych za porzucone z zamiarem wyzbycia się, to jest pojazdów pozostawionych bez tablic rejestracyjnych lub pojazdów, które zostały usunięte z drogi, ponieważ ich stan wskazywał na to, że nie są używane, nieodebranych przez uprawnione osoby w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia. Pojazdy, które w drodze Uchwały stają się własnością Miasta [...], zostały zabezpieczone przez Straż Miejską Miasta [...] (dalej Straż Miejska). Po otrzymaniu od Straży Miejskiej dokumentacji poświadczającej ustalenie osób uprawnionych do odbioru pojazdów, powiadomień właścicieli pojazdów o usunięciu pojazdów z drogi i o skutkach ich nieodebrania w terminie 6 miesięcy, Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta [...] dokonał zlecenia oceny stanu technicznego pojazdów wraz z ustaleniem ich aktualnej wartości.

Zgodnie z § 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia właściciele pojazdów, których udało się ustalić, zostali powiadomieni o wszczęciu procedury przejęcia prawa własności porzuconych przez nich pojazdów na rzecz Miasta [...]. W świetle powyższego, Rada Miasta uznała, że istnieją podstawy do stwierdzenia, że pojazdy wymienione w załączniku do Uchwały stają się z mocy prawa własnością Miasta [...].

Skargę na Uchwałę w części dotyczącej samochodu Mazda 323F, nr rejestracyjny [...], nr VIN [...], po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyła K. P. (dalej skarżąca), wnosząc o stwierdzenie, że Uchwała w zaskarżonej części jest nieważna bądź – ewentualnie – wydana została z naruszeniem prawa, względnie – o uchylenie Uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Uchwała w zaskarżonej części rażąco narusza prawo, ponieważ:

1. - skarżąca wielokrotnie oświadczała, że nie miała i nie ma zamiaru wyzbycia się własności przedmiotowego pojazdu;
2. - w Uchwale wskazano, że pojazd usunięto w trybie art. 50a prd, podczas gdy Straż Miejska usunęła go na podstawie art. 130a prd, a to oznacza, że Rada nie posiadała żadnej kompetencji do przejmowania tego pojazdu na własność (właściwy był wyłącznie Naczelnik Urzędu Skarbowego działający w imieniu Skarbu Państwa);
3. - pojazd usunięto w dniu 8 maja 2008 r. (a nie jak podano w dokumentach – 9 maja 2008 r.), a więc "przez" [winno być "przed"] upływem wyznaczonego terminu, ponieważ w wezwaniu z 13 grudnia 2007 r. Straż Miejska wyznaczyła skarżącej termin usunięcia pojazdu – do dnia 28 grudnia 2008 r.,
4. - ustawa – Prawo o ruchu drogowym należy do gałęzi prawa publicznego i nie reguluje sfery prywatnej własności, podczas gdy ów pojazd usunięto z nieruchomości prywatnej należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej, tj. z miejsca postojowego przed budynkiem nr [...] na Os. [...] w [...], a więc z miejsca, które w chwili usuwania pojazdu nie kwalifikowało się do stosowania art. 50a prd;
5. - art. 46 Konstytucji RP ustanawia zasadę wyłączności sądu w sprawach orzekania o przepadku rzeczy i żadna regulacja ustawą niższej rangi nie może zmieniać konstytucyjnych gwarancji, a tak się stało w niniejszej sprawie, skoro o przepadku pojazdu, a więc o pozbawieniu skarżącej prawa własności zdecydował organ samorządowy;
6. - nie istniała i nie istnieje podstawa prawna do orzekania przez radę gminy o przejęciu pojazdu na własność gminy, gdyż § 8 ust. 2 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 50a ust. 5 prd dotyczącej wyłącznie trybu postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy, a nie organu, który miałby orzekać w sprawie własności;
7. - przedmiotowy pojazd nie był pojazdem nieużywanym (nie był wrakiem), a więc nie spełniał warunku usunięcia go w trybie art. 50a prd;
8. - skarżąca nie została pouczona o treści art. 50a ust. 3 prd, stosownie do którego przepisu ust. 2 nie stosuje się, gdy nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej, mimo że określone w ust. 3 okoliczności miały miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ skarżąca w istotnym w sprawie okresie poważnie chorowała;
9. - uchwała rażąco narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji, stosownie do którego ograniczenie własności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności;
10. - w przedmiotowej sprawie zignorowano prawa i gwarancje wynikające z art. 7, 8 i 9 kpa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie, podnosząc że od uchwalenia Uchwały upłynął okres ponad 2 lat.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że są one bezzasadne. Stwierdził, że Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 usg i § 8 ust. 2 rozporządzenia, a więc na podstawie obowiązujących przepisów prawa i na podstawie kompetencji wynikających z przepisów prawa. Uchwała nie zawiera obiektywnej niezgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a ewentualna ochrona interesu własnego skarżącej winna następować przed sądem powszechnym.

Wyjaśniono, że przedmiotowy pojazd został usunięty na podstawie dyspozycji usunięcia pojazdu wydanej przez Straż Miejską w dniu 9 maja 2008 r., w trybie art. 50a prd. Skarżąca została skutecznie zawiadomiona pismem z 23 maja 2008 r. o usunięciu przedmiotowego pojazdu oraz o konieczności jego odbioru z parkingu w terminie 6 miesięcy i o tym, że w przypadku nieodebrania pojazdu w tym terminie, prawo własności pojazdu przejdzie na Miasto [...]. Skarżąca była również uprzednio informowana o możliwości usunięcia jej pojazdu w trybie art. 50a prd, jednak nie zastosowała się do wezwań. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji zdjęciowej wynika, że pojazd nie nadawał się do ruchu drogowego, nie posiadał tablic rejestracyjnych i posiadał cechy tzw. pojazdu porzuconego. W tej sytuacji usunięcie pojazdu i jego przejście na własność Miasta [...] było zasadne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z 3 września 2012 r. skarżąca, podtrzymując stanowisko przedstawione w skardze, rozwinęła jej argumentację. Dodatkowo podniosła, że nie została spełniona przesłanka z art. 50a ust. 2 prd, ponieważ skarżąca do chwili obecnej nie została wezwana przez organ gminy do odebrania samochodu – wszystkie dotychczasowe pisma kierowane do skarżącej miał jedynie charakter informacyjny (nie były wezwaniem). W niniejszej sprawie nie został spełniony wynikający z § 4 ust. 1 rozporządzenia wymóg zgłoszenia Policji lub straży gminnej (miejskiej) przez organ gminy lub zarządcę drogi potrzeby usunięcia pojazdu z drogi. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych w stosunku do zakładanego celu regulacji, ponieważ parkowanie pojazdu bez tablic rejestracyjnych obwarowane jest sankcją utraty majątku w postaci tego samochodu.

W odpowiedzi Rada podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi.

Na rozprawie 15 lutego 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że Uchwała została przedłożona organowi nadzoru 19 października 2009 r.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne.

Wojewódzki Sąd wyjaśnił, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - nie budzi wątpliwości, że Uchwałę wydano na podstawie art. 50a ust. 2 prd, co wynika z treści Uchwały i pozostałych okoliczności sprawy poprzedzających jej wydanie znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. W formularzu dyspozycji usunięcia pojazdu jako podstawa prawna wskazane są dwa przepisy: art. 50a ust. 1 i art. 130a ust. 4 prd "niepotrzebne skreślić". W sporządzonej w niniejszej sprawie dyspozycji usunięcia pojazdu z dnia 9 maja 2008 r. (k. 15 akt administracyjnych) wprawdzie rzeczywiście – jak podniosła skarżąca, nie skreślono, a raczej podkreślono art. 130a ust. 4 prd, co jednak - zdaniem Sądu I instancji - należy potraktować jako skreślenie tego przepisu i tym samym wskazanie jako podstawy prawnej art. 50a ust. 1 prd, biorąc pod uwagę w szczególności to, że w treści tej dyspozycji wskazano okoliczności wynikające z tego ostatniego przepisu.

W dyspozycji jako przyczynę usunięcia pojazdu stwierdzono: brak tablic rejestracyjnych, brak powietrza w kołach, brak lusterek, brak korka wlewu paliwa, co zobrazowano na fotografiach (k. 15-17 akt administracyjnych). Z pozostałych okoliczności faktycznych wynika, że ów samochód został usunięty w trybie art. 50a prd. O tym trybie poinformowano skarżącą pismem z 13 grudnia 2007 r. (k. 2 akt administracyjnych), w którym jednocześnie wskazano, że samochód skarżącej spełnia kryteria określone w tym przepisie i nakazano jego usunięcie w terminie do 28 grudnia 2008 r. W notatce służbowej z 13 maja 2008 r. (k. 6 akt administracyjnych) wskazano, że pojazd od kilku lat nie był użytkowany i nie posiadał tablic rejestracyjnych, a więc spełniał kryteria "wraku", a właścicielka tego pojazdu nie odpowiedziała na wezwanie do jego usunięcia. Zawiadomieniem z 23 maja 2008 r. poinformowano skarżącą o usunięciu pojazdu i o tym, że w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w ciągu 6 miesięcy, pojazd zostanie przejęty na własność Miasta [...]; jako podstawę prawną wskazano art. 50a prd i rozporządzenie MSWiA z dnia 2.08.2002 r. w sprawie usuwania pojazdów [Dz.

U. nr 134, poz. 1133 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.] (k. 8 akt administracyjnych). Ponownie poinformowano skarżącą o tych okolicznościach w powołaniu na powyższą podstawę prawną pismem z 2 czerwca 2008 r. (k. 11 akt administracyjnych). Pismem z 20 listopada 2008 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia własności wskazanego pojazdu na rzecz Miasta [...], jako podstawę prawną wskazując art. 50a prd i § 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. (k. 26 akt administracyjnych). Jednocześnie zauważył, że przesłanki usunięcia pojazdu określone w art. 130a prd mają inny charakter. Należą do nich m.in. pozostawienie pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu. W niniejszej sprawie – jak wykazano wyżej, nie stwierdzono tego rodzaju przesłanek jako podstawy usunięcia pojazdu. Podstawą prawną Uchwały był art. 50a ust. 2 prd, a także § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r.

Trafny jest zarzut, że § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r., będący podstawą prawną podjętej przez Radę Uchwały, który wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 50a ust. 5 pkt 2 prd. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 50a ust. 5 pkt 2 prd stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, kierując się zasadą poszanowania prawa własności i potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych określi tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy. Tym samym podstawa prawna do wydania aktu podustawowego w tej sprawie ograniczała się wyłącznie do określenia w rozporządzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji trybu postępowania w zakresie przejmowania pojazdu przez gminę, natomiast nie obejmowała właściwości organów do orzekania o przejęciu. Podstawy prawnej Uchwały nie może stanowić również art. 18 ust. 1 usg opierający się na domniemaniu właściwości rady gminy w sprawach objętych zakresem działania gminy i art. 40 ust. 2 pkt 1 usg, określający podstawy stanowienia przepisów gminnych.

W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym przez skarżącą wyroku z 7.10.2008 r., I OSK 792/08, Lex nr 511533 i w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4.3.2009 r., III SAB/Kr 14/08, Lex nr 1074509.

Sąd I instancji uznał, że wskazany jako podstawa prawna Uchwały § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 50a ust. 5 pkt 2 prd i z art. 2 i 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że Uchwała de facto została wydana bez podstawy prawnej wobec braku prawidłowej normy kompetencyjnej upoważniającej Radę do orzekania w przedmiocie stwierdzenia przejścia na własność gminy pojazdów uznanych za porzucone z zamiarem wyzbycia się, co jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jej nieważności (stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa). Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, winny działać na podstawie i w granicach prawa.

Sąd administracyjny jest upoważniony do oceny zgodności aktu podstawowego (rozporządzenia) z ustawą oraz Konstytucją i w razie stwierdzenia, tak jak w niniejszej sprawie, tego rodzaju niezgodności, jest uprawniony do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu rozporządzenia (tutaj § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r.), co wynika z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższe nie oznacza, że przejście usuniętego w trybie art. 50a prd pojazdu na własność gminy jest w ogóle wykluczone, lecz oznacza jedynie, że w tym zakresie nie jest dopuszczalne orzekanie przez radę gminy. Zaznaczył, że Trybunał Konstytucyjny (dalej Trybunał) w uzasadnieniu powołanego przez skarżącą wyroku z 3 czerwca 2008 r., P 4/06 (dalej wyrok P 4/06) stwierdził, że art. 50a prd przewiduje sytuację, w której dochodzi do przejścia z mocy ustawy na rzecz gminy własności pojazdów porzuconych. W tej sytuacji mamy do czynienia z usunięciem pojazdu z drogi w związku z pozostawieniem go bez tablic rejestracyjnych lub w stanie wskazującym na nieużywanie (art. 50a ust. 1 prd). Pojazd nie jest odbierany właścicielowi, ale usuwany w związku z okolicznościami świadczącymi o jego porzuceniu, wyzbyciu się władztwa nad rzeczą.

Następnie, na skutek nieodebrania takiego pojazdu przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się, że został porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na własność gminy z mocy ustawy (art. 50a ust. 2 prd). Zarówno przesłanki usunięcia takiego pojazdu z drogi, jak i fakt nieodebrania go w określonym terminie przez właściciela świadczą w tej sytuacji o tym, że mamy w istocie do czynienia z porzuceniem pojazdu przez właściciela z zamiarem wyzbycia się własności. Co więcej, do przejścia własności z mocy ustawy na rzecz gminy nie dochodzi, gdy nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej (art. 50a ust. 3prd). Właściciel może domniemanie porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się własności wzruszyć. Posłużenie się w art. 50a prd wzruszalnym domniemaniem porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się własności wydaje się w tej sytuacji, zdaniem Trybunału, adekwatne.

Z kolei na gruncie ocenianego przez Trybunał art. 130a prd, mamy do czynienia z sytuacją odmienną. Do przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa nie dochodzi w związku z porzuceniem pojazdu przez właściciela, ale na skutek pozbawienia właściciela własności pojazdu. Właściciel jest najpierw pozbawiany faktycznego władztwa nad rzeczą na skutek usunięcia pojazdu z drogi przez Policję lub straż miejską w związku z naruszeniem przepisów o bezpieczeństwie lub porządku ruchu drogowego. Następnie własność pojazdu z mocy ustawy przechodzi na rzecz Skarbu Państwa, na skutek niedopełnienia przez właściciela (w ciągu 6 miesięcy) obowiązków dotyczących pokrycia kosztów usunięcia i parkowania pojazdu. Przyjęta konstrukcja domniemania porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się jego własności jest, zdaniem Trybunału, nieadekwatna. W istocie mamy do czynienia z pozbawieniem dotychczasowego właściciela własności pojazdu na skutek spełnienia przesłanek ustawowych i przejęciem tej własności z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa.

Sąd I instancji, odwołując się do powyższych rozważań Trybunału stwierdził, że w art. 50a prd w istocie nie mamy do czynienia (tak jak w przypadku art. 130a prd) z władczym odjęciem prawa własności (przepadkiem rzeczy). Art. 50a prd zawiera przesłanki przejścia własności pojazdu na rzecz gminy, które świadczą o uzewnętrznieniu porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się. Okoliczności te nawiązują do instytucji porzucenia rzeczy, o której mowa w art. 180 Kodeksu cywilnego, stosownie do którego właściciel może wyzbyć się własności rzeczy ruchomej przez to, że w tym zamiarze rzecz porzuci. Porzucenie rzeczy ruchomej wymaga wyzbycia się jej posiadania przez właściciela w sposób umożliwiający zawładnięcie daną rzeczą przez każdego. Wymagany jest zamiar wyzbycia się własności, co nie jest jednoznaczne z pozostawieniem pojazdu bez tablic lub nieużywanie go przez dłuższy czas. Za spełnienie tej przesłanki Prawo o ruchu drogowym uznaje nieodebranie pojazdu w terminie 6 miesięcy od dnia jego usunięcia, chyba że nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej (art. 50a ust. 2 i 3 prd), jak również nieustalenie w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu osoby uprawnionej do jego odbioru (ust. 4).

Jeżeli właściciel pojazdu, mimo wiedzy, gdzie pojazd się znajduje, nie odbiera go przez okres 6 miesięcy, a następnie uprzedzony o możliwości utraty prawa własności zgadza się na to lub nie zajmuje stanowiska można zasadnie uznać, że pojazd ten porzucił z zamiarem wyzbycia się własności. Pojazd w takim wypadku staje się pojazdem niczyim. W myśl art. 181 Kodeksu cywilnego własność ruchomej rzeczy niczyjej nabywa się przez jej objęcie w posiadanie samoistne, zwane zawłaszczeniem. W omawianym przypadku podstawą nabycia własności takiego pojazdu nie jest ten przepis, lecz art. 50a ust. 2 in fine prd, który stanowi, że pojazd taki przechodzi na własność gminy z mocy ustawy (R. A. Stefański, Komentarz do art. 50a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, System Informacji Prawnej Lex; uzasadnienie uchwały NSA z 29.11.2010 r., I OPS 1/10, ONSAiWSA 2011/1/3).

Co do zasady, przejście pojazdu na własność gminy w trybie art. 50a prd jest możliwe, z tym jednak zastrzeżeniem, że do orzekania o przejęciu pojazdu na własność gminy nie jest uprawniona rada gminy, mimo, że takie orzeczenie miałoby jedynie deklaratoryjny charakter i nie byłoby równoznaczne z orzeczeniem przepadku rzeczy (pojazdu) tak jak w przypadku art. 130a prd, ponieważ nie stanowiłoby o władczym odjęciu własności pojazdu, lecz stwierdzałoby przejście pojazdu na własność gminy z mocy prawa wobec porzucenia pojazdu z uzewnętrznionym zamiarem wyzbycia się jego własności. W takiej sytuacji, wobec braku ustawowej regulacji szczególnej, w celu rozstrzygnięcia, czy w konkretnym przypadku zostały spełnione przesłanki omawianego przejścia pojazdu na własność gminy z mocy prawa (w trybie art. 50a prd), należy odwołać się do zasad ogólnych dotyczących nabycia rzeczy porzuconej. W szczególności uprawnione jest powództwo o ustalenie na drodze cywilnej.

W niniejszej sprawie skarżąca skorzystała z tego rodzaju możliwości, wnosząc powództwo o ustalenie, o wydanie i o zapłatę - sprawa cywilna o sygn. akt XII C 444/11/3, w której kwestia ustalenia własności przedmiotowego pojazdu będzie miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zgłoszonych roszczeń. W ramach tego postępowania w pierwszej kolejności przedmiotem badania będzie kwestia przejścia własności na rzecz gminy w trybie art. 50a prd. W związku z powyższym wszelkie zarzuty dotyczące postępowania w tym zakresie skarżąca może podnosić w tej sprawie cywilnej.

Natomiast w niniejszej sprawie należało odstąpić od badania Uchwały pod względem merytorycznym, skoro – jak wykazano powyżej, Rada nie miała w ogóle uprawnienia do orzekania w przedmiocie przejścia usuniętego samochodu na własność gminy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta [...], która podlega zaskarżeniu na podstawie art. 101 usg. Nie mamy tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, Lex nr 141458). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (wyrok NSA z 1.3.2005 r., OSK 1437/04, Lex nr 151236).

W konsekwencji należy uznać, że udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego, jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 usg, może zgłosić podmiot, który wykaże, że przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie jaka toczy się przed sądem spełnił wymagania określone w art. 101 usg, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego (postanowienie NSA z 2.9.2011 r., II OZ 735/11, Lex nr 966267).

Uchwała Rady Miasta [...] z [...] 2009 r. została zaskarżona jedynie przez skarżącą – K. P. i to jedynie w części dotyczącej samochodu marki Mazda 323 F o numerze rejestracyjnym [...]. Jak wynika z art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, jednak jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg sąd orzeka jedynie "w granicach" interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z 25.11.2008 r., II OSK 978/08, Lex nr 530031). W niniejszej sprawie, Uchwała została zaskarżona jedynie w części dotyczącej przejścia na własność Miasta [...] z mocy ustawy uznanego za porzucony samochodu marki Mazda 323 F o numerze rejestracyjnym [...]. W tym też zakresie skarżąca jako właściciel tego pojazdu posiadała legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ponieważ w tym zakresie zostało naruszone jej uprawnienie właścicielskie i w konsekwencji w tym zakresie Sąd był uprawniony do kontroli zaskarżonej uchwały.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Uchwały w wyżej określonym zakresie, wyznaczającym granice rozpoznania sprawy, Sąd I instancji stwierdził jednocześnie naruszenie prawa (art. 50a ust. 5 pkt 2 prd i art. 2, 7, i 92 ust. 1 Konstytucji RP), uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z 13 października 2009 r. we wskazanym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ppsa. Z uwagi na upływ ponad 1 roku od chwili podjęcia Uchwały, Sąd I instancji orzekł o jej wydaniu we wskazanym zakresie z naruszeniem prawa – na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 usg.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Rada Miasta [...], reprezentowana przed radcę prawnego Ł. N., zaskarżając ów wyrok w całości wskazała na naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) przez błędną wykładnię:

1. 1) art. 18 ust. 2 pkt 15 usg, art. 50a ust. 2 i 5 pkt 2 prd, § 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 2007 r.;
2. 2) art. 2, 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, przez uznanie, że Rada Miasta [...] nie miała w ogóle uprawnień do orzekania w przedmiocie przejścia usuniętego samochodu na własność, podczas gdy Rada działała w przedmiotowej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w zakresie posiadanych uprawnień, z uwzględnieniem obowiązków ciążących na gminie w zakresie utrzymania porządku i usuwania porzuconych pojazdów.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa Rada Gminy wniosła o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;
2. 2. ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie, że uchwała z [...] 2009 r. w części dotyczącej przedmiotowego samochodu nie została wydana z naruszeniem prawa;
3. 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że działała na podstawie obowiązujących przepisów prawa a podane w podstawie przepisy prawne obowiązywały w dniu podejmowania Uchwały, a więc zgodnie z zasadą legalizmu, działała w granicach prawa. Nadto wskazała, że biorąc pod uwagę art. 50a ust. 2 prd należy stanąć na stanowisku, że podstawą przejścia na własność gminy własności pojazdu jest przepis ustawy, inaczej przejście następuje z mocy prawa.

Odnośnie § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. wskazała, że upoważniał on Radę do potwierdzenia deklaratoryjnego przejścia własności pojazdu, który z mocy przepisów przeszedł na gminę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. P. podtrzymując swe dotychczasowe argumenty wniosła o:

1. 1. oddalenie skargi kasacyjnej,
2. 2. "a na taką ewentualność, iż Sąd kasacyjny będzie zmierzał do zmiany przedmiotowego wyroku lub jego uchylenia, to z ostrożności procesowej wnoszę o:
3. a) uwzględnienie tych wszystkich moich zarzutów i wskazanych okoliczności, które w całym postępowaniu podnosiłam, a których Sąd I-ej instancji w orzeczeniu nie uwzględnił uznając, iż naruszenie przepisów Konstytucji jest obrazą prawa takiej rangi, że inne naruszenia są drugorzędne, co nie wymaga roztrząsania,
4. b) uwzględnienie faktu, iż nie przedstawiono żadnego dowodu na to, iż skarżona uchwała Rady Miasta [...] została poddana instancyjnej kontroli nadzorczej, i że kontroli takiej dokonano."

Nadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od Rady kosztów postępowania według norm przepisanych, deklarując przedstawienie kalkulacji na rozprawie.

Na rozprawie dnia 8 października 2013 r. uczestniczka poszerzyła i pogłębiła prezentowane przez siebie w postępowaniu stanowisko i wniosła o zasądzenie kwoty 120 zł tytułem łącznych kosztów przejazdu pociągami TLK (2 klasy) z [...] do Warszawy i z powrotem oraz kwoty 180 zł łącznie kosztów sądowych za I instancję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna opiera się jedynie na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), co czyni ustalenia Sądu I instancji niewadliwymi i wiążącymi dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 15 usg, art. 50a ust. 2 i 5 pkt 2 prd, § 8 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 2007 r.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że Rada Miasta [...], uchwalając uchwałę z [...] 2009 r., podejmowała działania w ramach ciążącego na gminie realizacji obowiązku publicznoprawnego – utrzymania porządku i usuwania porzuconych pojazdów, nie zaś dla przysporzenia gminie korzyści majątkowych w postaci nabycia samochodu skarżącej (art. 50a ust. 1, 2 i 5 prd).

Skarga kasacyjna zasadza się na podstawowym założeniu, że "Rada Miasta [...] działała w przedmiotowej sprawie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w zakresie posiadanych uprawnień" (s. 1 skargi kasacyjnej). Jednakże podstawą działania organów stosujących prawo nie są przepisy prawa, lecz normy prawne, w praktyce wywiedzione w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i n.; Wykładnia prawa.

Zasady. Reguły. Wskazówki, LexisNexis 2012 s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 r. s. 77). Wykładnia prawa, zaprezentowana szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa, a argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie prowadziły do odmiennego rezultatu.

Art. 50a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. (tj. Dz. U. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy - stanowił: "1. Pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza.

1. 2. Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1, nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy.
2. 3. Przepisu ust. 2 nie stosuje się, gdy nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej. (...) 5. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, kierując się zasadą poszanowania prawa własności oraz potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych, określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowy tryb oraz jednostki i warunki ich współdziałania w zakresie usuwania pojazdów bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane;
3. 2) tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy".

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że ustawodawca w Prawie o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] 2009 r., nie uregulował w ustawie właściwości organów, właściwych do orzekania o przejściu pojazdu na własność gminy z mocy ustawy (art. 50a prd).

Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej, a więc - innymi słowy, nie można owych elementów zasadniczych zamieszczać w rozporządzeniu. Zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 Konstytucji RP (wyrok TK z 10.4.2001 r., U 7/00, OTK 2001/3/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Zasada ta dotyczy ochrony prawa własności (art. 31 ust. 3 bądź art. 64 ust. 3 Konstytucji; ów ostatni przepis znajduje się w rozdziale Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne Konstytucji), bo te przepisy silniej akcentują konieczność szerszego unormowania rangi ustawowej i zawężają pole regulacyjne pozostające dla rozporządzenia (cz.

III pkt 3 uzasadnienia wyroku U 7/00). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki - op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r., Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.X.1995 r., K 4/95, OTK 1995/2/s.100; 22.9.1997 r., K 25/97, OTK 1997/3-4/s. 304; 25.5.1998 r., U 19/97, OTK 1998/4/s. 262-263; wyrok z: 24.3.1998 r., K 40/97 r., OTK 1998/2/s. 72; 26.X.1999 r., K 12/99 OTK 1999/6/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP.

Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s. 10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r., K 12/99, OTK 1999/6/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 2000/3/100).

Rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 50a ust. 5 i art. 130a ust. 11 prd, obowiązującym w dacie podjęcia działań przez Straż Miejską wobec skarżącej i w dacie uchwalenia Uchwały (od 13 grudnia 2007 r. do [...] 2009 r.), było rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 października 2007 r., które weszło w życie dnia 18 października 2007 r., zastępując rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. nr 134, poz. 1133, nr 176, poz. 1451 oraz 2004 r., nr 32, poz. 283, dalej rozporządzenie z 2002 r.; § 11 i 12 rozporządzenia z 2007 r.).

Dla wykładni prawa, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie może pozostać obojętnym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 czerwca 2008 r., P 4/06, OTK-A 2008/5/76). W wyroku P 4/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. Art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, Nr 109, poz. 925, Nr 175, poz. 1462, Nr 179, poz. 1486 i Nr 180, poz. 1494 i 1497, z 2006 r. Nr 17, poz. 141, Nr 104, poz. 708 i 711, Nr 190, poz. 1400, Nr 191, poz. 1410 i Nr 235, poz. 1701, z 2007 r. Nr 52, poz. 343, Nr 57, poz. 381, Nr 99, poz. 661, Nr 123, poz. 845 i Nr 176, poz. 1238 oraz z 2008 r. Nr 37, poz. 214) w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

1. 2. Art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji.
2. 3. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. Nr 134, poz. 1133 i Nr 176, poz. 1451 oraz z 2004 r. Nr 32, poz. 283) jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 oraz z art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji.

Z uwagi na treść pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Trybunał mógł wypowiedzieć się jedynie w zakresie tego pytania, lecz Trybunał w uzasadnieniu wyroku przedstawił także argumenty, dotyczące stanu prawnego wynikającego z art. 50a prd. Trybunał wskazał, że "Prawo o ruchu drogowym przewiduje w art. 50a sytuację, w której dochodzi do przejścia z mocy ustawy na rzecz gminy własności pojazdów porzuconych. W tej sytuacji mamy jednak do czynienia z usunięciem pojazdu z drogi w związku z pozostawieniem go bez tablic rejestracyjnych lub w stanie wskazującym na nieużywanie (art. 50a ust. 1 prawa o ruchu drogowym). Pojazd nie jest zatem odbierany właścicielowi, ale usuwany w związku z okolicznościami świadczącymi o jego porzuceniu, wyzbyciu się władztwa nad rzeczą.

Następnie, na skutek nieodebrania takiego pojazdu przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się, że został porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na własność gminy z mocy ustawy (art. 50a ust. 2 prawa o ruchu drogowym). Zatem zarówno przesłanki usunięcia takiego pojazdu z drogi, jak i fakt nieodebrania go w określonym terminie przez właściciela świadczą w tej sytuacji o tym, że mamy w istocie do czynienia z porzuceniem pojazdu przez właściciela z zamiarem wyzbycia się własności. Co więcej, do przejścia własności z mocy ustawy na rzecz gminy nie dochodzi, gdy nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej (art. 50a ust. 3 prawa o ruchu drogowym). Właściciel może zatem domniemanie porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się własności wzruszyć. Posłużenie się w art. 50a prawa o ruchu drogowym wzruszalnym domniemaniem porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się własności wydaje się zatem w tej sytuacji adekwatne" (cz.

III pkt 3 uzasadnienia wyroku P 4/06). Nadto Trybunał wskazał, że § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., regulując kwestie zastrzeżone dla materii ustawowej, i tym samym przekraczając dopuszczalne granice delegacji ustawowej, jest także niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 130a ust. 11 pkt 3 prd. Trybunał wskazał również, że § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., utracił (w dacie orzekania przez Trybunał) już moc obowiązującą, na skutek wejścia w życie nowego rozporządzenia z 2007 r. Został zastąpiony identycznym w treści przepisem § 8 ust. 1 nowego rozporządzenia z 2007 r. Orzeczenie przez Trybunał, że art. 130a ust. 11 pkt 3 prd jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji, powoduje także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie przepisu § 8 ust. 1 nowego rozporządzenia z 2007 r. (cz. III pkt 6 i 7 uzasadnienia wyroku P 4/06). Mimo zatem, że Trybunał w sentencji wyroku P 4/06 nie orzekł o zgodności z Konstytucją § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r., jak i o zgodności z Konstytucją art. 50a ust. 1, 2, 3 i 5 prd, to z uwagi na autorytet Trybunału Konstytucyjnego, nie sposób zaprezentowanej wykładni prawa, zawartej w uzasadnieniu wyroku P 4/06 pominąć przy wykładni art. 50a ust. 1, 2, 3 i 5 prd i § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2007 r. Stanowiła ona przykład prawidłowego sięgnięcia do zasad wykładni prawa, także w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku podzielił pogląd prawny, zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.10.2008 r., I OSK 792/08. Art. 50a ust. 5 pkt 2 prd, stanowiący upoważnienie ustawowe dla właściwego ministra, by określił "kierując się zasadą poszanowania prawa własności" (verba legis) w rozporządzeniu tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy, jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Brak ustawowej podstawy do dokonania dekoncentracji uprawnienia w zakresie właściwości organu, zawartego wbrew upoważnieniu ustawowemu w akcie podustawowym. Pogląd, że wydany na podstawie art. 50a ust. 5 pkt 2 prd przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów (Dz. U. z 2002 r. nr 134, poz. 1133 ze zm.), jest również niezgodny z art. 50a ust. 5 pkt 2 tej ustawy oraz art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji RP, należy uznać za aprobowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (wyrok NSA z: 7.10.2008 r., I OSK 792/08, 10.8.2012 r., I OSK 1077/11; postanowienie NSA z 4.12.2012 r., I OSK 2855/12; postanowienie WSA w Lublinie z: 5.9.2012 r., III SAB/Lu 12/12, 30.5.2012, III SAB/Lu 6/12; postanowienie WSA w Krakowie z 4.3.2009 r., III SAB/Kr 14/08).

Obowiązujący w dacie wydania rozporządzenia z 2002 r. i rozporządzenia z 2007 r. art. 50a ust. 5 prd, zawierał tożsamą delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowego trybu oraz jednostek i warunków ich współdziałania w zakresie usuwania pojazdów bez tablic rejestracyjnych lub których stan wskazuje na to, że nie są używane; 2) tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na własność gminy. Ustawodawca nie upoważnił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia właściwości organu, orzekającego o przejęciu pojazdu na własność gminy, zarówno w chwili wydania rozporządzenia z 2002 r., jak i w chwili wydania rozporządzenia z 2007 r., ani do określenia właściwości organu, orzekającego o wzruszeniu domniemania porzucenia pojazdu z zamiarem wyzbycia się własności przez właściciela (art. 50a ust. 3 prd). Konstrukcja § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. jest tożsama z konstrukcją § 8 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził naruszenie art. 50a ust. 5 pkt 2 prd i art. 2, 7, i 92 ust. 1 Konstytucji.

Podstawą dla określenia właściwości Rady Miasta [...] nie mógł być w tej sytuacji art. 18 ust. 2 pkt 15 usg, skoro brak normy ustawowej, zastrzegającej do kompetencji rady gminy stanowienie o przejściu na gminę własności pojazdu porzuconego z zamiarem wyzbycia się. Nieuprawnionym jest pogląd, że art. 18 ust. 2 pkt 15 usg obejmuje nie tylko ustawę, ale i rozporządzenie (wyrok WSA w Krakowie z 29.1.2008 r., III SA/Kr 955/07, Lex nr 462683), zwłaszcza wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Przeciwko przyjęciu, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 50a ust. 1 i 2 prd nie przemawiało to, że pojazd znajdował się na nieruchomości, obejmującej miejsca postojowe przed blokiem mieszkalnym, należącej do Spółdzielni Mieszkaniowej. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). Drogi wewnętrzne nie są wyłączone spod działania art. 50a prd, jako aktu prawnego należącego do gałęzi prawa publicznego.

Innym przykładem stosowania aktu prawnego należącego do gałęzi prawa publicznego, były obowiązujące w okresie uchwalenia Uchwały uregulowania zawarte w art. 34 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 4 i 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm., dalej ustawa o odpadach). Dopiero z dniem 12 marca 2010 r. weszło w życie nowe brzmienie punktu 4 ustępu 3 artykułu 3 ustawy o odpadach, w brzmieniu nadanym artykułem 1 punktem 2 literą a ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 145), które wyłączyło z definicji odpadów komunalnych pojazdy wycofane z eksploatacji. Postępowanie z pojazdami wycofanymi z eksploatacji (jako odpadami niebezpiecznymi), poddane zostało odrębnej regulacji (w tym w ustawie z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - Dz. U. nr 25, poz. 202 ze zm.).

Zagadnienie badania przesłanek ust. 3 art. 50a prd, wymagałoby badania w postępowaniu dowodowym, czy przyczyną nieodebrania pojazdu był stan zdrowia skarżącej, jako przyczyna niezależna od osoby zobowiązanej. W okresie od dnia podjęcia czynności przez Straż Miejską wobec przedmiotowego pojazdu, do dnia podjęcia Uchwały (od dnia 13 grudnia 2007 r. do dnia [...] 2009 r.) skarżąca uczestniczyła w szeregu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych (w tym 18, które wpłynęły do WSA w Poznaniu po dniu 13 grudnia 2007 r. a do dnia 13 października 2009 r.) a nadto szeregu innych, które wpłynęły rychlej, a nie zostały zakończone do 13 grudnia 2007 r. (cbosa). Wśród tych spraw była sprawa, wniesiona 19 lipca 2008 r. ze skargi K. P. na czynności Straży Miejskiej w [...] w związku z usunięciem przedmiotowego pojazdu. Prawomocnym postanowieniem z 12 stycznia 2009 r. II SA/Po 699/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa odrzucił tę skargę (Lex nr 470289, cbosa).

Z przyczyn wyżej podniesionych zarzut naruszenia art. 2, 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji okazał się niezasadny. Ustawodawca nie wyposażył rady gminy w narzędzie prawne, wynikające z należycie uchwalonej ustawy, spełniającej kryteria zgodności z wyżej przywołanymi wzorcami konstytucyjnymi. Obowiązkiem Sądu I instancji było wziąć to zagadnienie pod rozwagę z urzędu (art. 8 ust. 1 i 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji i art. 134 § 1 ppsa).

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 1 ppsa. Sąd oddalił żądanie zasądzenia kosztów sądowych w pozostałej części, jako nie mające oparcia w prawie (art. 210 § 1 ppsa).