Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SAB/Wa 497/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa:
- 1) zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z 19 marca 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) oddalił skargę w pozostałej części;
- 4) zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Jak wynika z akt sprawy, 22 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (data wpływu) przekazało Ministrowi Infrastruktury i Budownictwa wniosek E. D., E. U., K. D. i D. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] stycznia 1950 r., odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...].
10 maja 2016 r. Minister zwrócił się do wnioskodawców o nadesłanie aktu poświadczenia dziedziczenia po jednej z wnioskodawczyń oraz stosownych pełnomocnictw, na co pozostali wnioskodawcy odpowiedzieli w piśmie z 13 czerwca 2015 r. 20 kwietnia 2017 r. Minister zwrócił się do wnioskodawców o udzielenie informacji, czy przeprowadzono postępowanie spadkowe po M. D., na co odpowiedzieli w piśmie z 12 maja 2017 r. 11 maja 2017 r. Sąd Rejonowy [...] przesłał organowi wnioskowaną (pismem z 20 kwietnia 2017 r.) kserokopię dokumentu z akt księgi hipotecznej.
3 lipca 2017 r. wnioskodawcy wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, zaznaczając, że wykazali następstwo prawne po poprzednich właścicielach, dołączając postanowienie sądowe o stwierdzeniu nabycia spadku.
10 lipca 2017 r. organ zwrócił się do Archiwum Państwowego oraz Archiwum Akt Nowych w Warszawie o nadesłanie niezbędnych dokumentów oraz zawiadomił wnioskodawców, iż z uwagi na konieczność analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustalenia stron postępowania – przewidziany termin rozstrzygnięcia sprawy nastąpi do 30 listopada 2017 r. 1 sierpnia 2017 r. D. G. wniosła skargę na bezczynność.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że od przekazania ww. wniosku przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze 22 marca 2016 r. rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Pomimo jego upływu organ nie zakończył postępowania w sprawie. Pierwsza czynność została podjęta przez organ 10 maja 2016 r., ale od 13 czerwca 2016 r. do 20 kwietnia 2017 r. organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Tym samym organ dopuścił się bezczynności, co skutkowało zobowiązaniem go do rozpoznania ww. wniosku. Taki sposób działania organu, jak stwierdził Sąd, godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Uznając zarzut bezczynności za w pełni uzasadniony, Sąd wyznaczył organowi dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy, uwzględniając określone w przepisach procedury administracyjnej terminy, obligujące organ do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia w wyznaczonym terminie.
Skoro zaś niezałatwienie sprawy jest konsekwencją zawinionej opieszałości, przy braku jakichkolwiek obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, to zaistniałą w takim stanie bezczynność, trwającą prawie rok, Sąd uznał za rażącą.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 119 pkt 4 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2 i 4 i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez nietrafne uznanie, że bezczynność organu zaistniała z rażącym naruszeniem prawa wskutek nieuwzględnienia okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, czynności podjętych przez organ oraz skomplikowanego charakteru postępowania przy dokonywaniu oceny przez Sąd stopnia naruszenia prawa przez organ nadzoru;
- 2. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak całościowej analizy akt sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, iż organ nadzoru dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, po uprzednim ustaleniu, czy w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z [...] stycznia 1950 r. zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wskazując na powyższe, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podkreślił, że podjął niezbędne czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i jakkolwiek czynności te nie były zawsze wykonywane niezwłocznie, to przekroczenia terminów nie mają charakteru kwalifikowanego z uwagi na stan faktyczny sprawy. Nierozstrzygnięcie wniosku spowodowane jest przede wszystkim niemożnością ustalenia wszystkich stron postępowania i organ w dalszym ciągu podejmuje czynności w celu ustalenia następców prawnych stron. Nadto sprawa dotyczy decyzji sprzed kilkudziesięciu lat, gdzie stan prawny nieruchomości jest złożony, ustalenia stron czasochłonne, a materiał dowodowy niepełny. Jednocześnie ograniczone zasoby organu uniemożliwiają dochowanie terminów wynikających z Kodeksu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpoznając sprawę w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w tym przepisie, jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 3059/12 i 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreśla się również że kryteria te należy zawsze odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa przyjmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc taką w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12 i 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Zaistnienie stanu bezczynności wiązać należy z przekroczeniem obowiązujących terminów przewidzianych na załatwienie sprawy, ale dla oceny czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotne jest także wyjaśnienie, czy do niezałatwienia sprawy w prawnie ustalonym terminie doszło wskutek naruszenia zasad i szczegółowych przepisów procesowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 742/17).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy fakt przekroczenia terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 K.p.a. nie budził wątpliwości tak Sądu pierwszej instancji jak i organu. To natomiast że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa zostało prawidłowo zakwalifikowane w kontrolowanym wyroku. W tym zakresie słusznie eksponowano w uzasadnieniu wyroku, że w ponad rocznym okresie (od 13 czerwca 2016 r. do 20 kwietnia 2017 r.) organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia sprawy, co w sposób oczywisty uchybia zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, określonym w art. 8 i art. 12 K.p.a. Dodać również należy, że z akt sprawy wynika, iż organ tylko raz w toku całego postępowania zawiadomił wnioskodawców pismem z 10 lipca 2017 r., a więc ponad rok od wszczęcia postępowania, o przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia 30 listopada 2017 r., jako przyczynę tego opóźnienia podając "konieczność analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustalenia stron postępowania". Okoliczność ta również świadczy, że bezczynności organu w tej sprawie towarzyszyło rażące naruszenie prawa.
Nie można również podzielić stanowiska Ministra przedstawionego w drugim zarzucie skargi kasacyjnej kwestionującego uznanie Sądu pierwszej instancji o możliwości rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, szczególnie uwzględniając fakt, że wniosek ten został doręczony organowi 22 marca 2016 r. i brak jest informacji, aby do dnia rozpoznawania niniejszej skargi kasacyjnej został rozpatrzony. I chociaż należy zgodzić się z organem, a co przyznawał również Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym orzeczeniach, że sprawy wynikające z regulacji zawartych w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961 r. Nr 18, poz.
94) są sprawami trudnymi pod względem merytorycznym i dowodowym, gdyż dotyczą stanów prawnych sprzed kilkudziesięciu lat, są również prowadzone w trybach nadzwyczajnych i pozyskanie materiału dowodowego jest czasochłonne, a – z uwagi na złożoność materii – wymaga przemyślenia, to jednak stanowisko to nie może usprawiedliwiać nieokreślonego przesuwania w czasie rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie musi mieć bowiem zawsze na uwadze wynikające dla niego obowiązki z art. 12 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. Wskazywane natomiast przez organ tzw. problemy kadrowe, związane z małą ilością pracowników, nie mogły stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla bezczynności organu, skoro była ona znaczna i nic nie zapowiadało, że w najbliższym czasie wniosek zostanie rozpoznany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1738/16, I OSK 1739/16, I OSK 1946/16 i I OSK 2009/16).
Z przyczyn powyżej wskazanych, niezasadny okazał się być także drugi zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.