Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1436/15

Uzasadnienie

Pismem z dnia 1 lipca 2013 r. (data wpływu do UKE: w dniu 3 lipca 2013 r.), K. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Testów MS oraz Testów PS, przeprowadzanych w okresie od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 23 czerwca 2013 r. (zwany dalej "Wnioskiem II"), poprzez m.in.:

1. 1. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakich usług OPL dotyczyły Testy PS lub Testy MS zakończone w dniach od dnia 3 czerwca 2013 r. do dnia 23 czerwca 2013 r..

Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. (data wpływu do UKE: w dniu 8 lipca 2013 r.), K. złożyła Wniosek I, którym wniosła o udostępnienie informacji publicznej o przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testach MS oraz Testach PS dla Testowanych Usług, poprzez:

1. 21. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie koszty Prezes UKE bierze pod uwagę podczas przeprowadzenia Testu PS Testowanych Usług w tym jakie są konkretne liczby dla:

PD - (CH + CP + CD + M) > O gdzie:

1. a) PD- suma opłat za Nową usługę detaliczną OPL,
2. b) CH - suma kosztów jakie ponosi OA w związku z korzystaniem z Usługi Regulowanej świadczonej przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
3. c) Cp - suma kosztów związanych z dostarczeniem własnej infrastruktury OA w tym koszty jakie ponosi OA w celu skorzystania z Usługi Regulowanej świadczonej przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
4. d) CD - suma kosztów, jakie ponosi OA w celu świadczenia usługi telekomunikacyjnej Abonentom (koszty detaliczne), w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
5. e) M - rozsądna marża, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy.
6. 22. udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie koszty Prezes UKE bierze pod uwagę podczas przeprowadzenia Testu PS Testowanych Usług, w tym jakie są konkretne liczby dla:

PD-(CH + CP + Cd + RM)>CUW-CUR gdzie:

1. a) PD - suma opłat za usługę detaliczną OPL,
2. b) CH - suma kosztów, jakie ponosi OA w związku z korzystaniem z Usług hurtowych świadczonych przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
3. c) Cp - suma kosztów związanych z dostarczeniem własnej infrastruktury przez OA w tym koszty, jakie ponosi OA w celu skorzystania z Usług hurtowych świadczonych przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
4. d) CD - suma kosztów, jakie ponosi OA w celu świadczenia usługi użytkownikom końcowym (koszty detaliczne), w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
5. e) RM - rozsądna marża, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
6. f) Cuw - oznacza koszty świadczenia Usługi wiązanej jako całości, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
7. g) CUR - oznacza koszy świadczenia produktu mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych, świadczonego jako samodzielna usługa detaliczna, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy;
8. 45. udostępnienie pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a OPL w zakresie przeprowadzanego Testu MS oraz Testu PS dotyczącego Testowanych Usług;

Pismem z dnia 10 lipca 2013 r., Prezes UKE zawiadomił K. oraz OPL o wszczęciu w dniu 8 lipca 2013 r. postępowania w sprawie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na Wniosek I. Tym samym pismem Prezes UKE poinformował K. oraz OPL o przysługującym im, na podstawie art. 10 kpa, prawie do zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, a także do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie pięciu dni roboczych od dnia otrzymania przedmiotowego pisma.

Dnia 8 maja 2014 r. Prezes UKE wydał decyzję (doręczoną OPL oraz K. w dniu 12 maja 2014 r.), na mocy której w pkt I sentencji odmówił K. udostępnienia żądanych przez K. we Wniosku I informacji, dotyczących przeprowadzanych przez Prezesa UKE Testów MS oraz Testów PS w odniesieniu do Testowanych Usług w zakresie żądań zawartych w:

1. 1. pkt 1 Wniosku I, dotyczącego udostępnienia wszystkich wniosków OPL (oraz ich późniejszych modyfikacji) o przeprowadzenie Testu MS oraz Testu PS dla Testowanych Usług w części, w której żądanie K. dotyczy udostępnienia modyfikacji wniosków OPL dotyczących Usługi III i Usługi IV, przekazanych przez OPL przy piśmie z dnia 12 lipca 2013 r. znak [...];
2. 2. pkt 21 Wniosku I, dotyczącego udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie koszty Prezes UKE bierze pod uwagę podczas przeprowadzenia Testu PS Testowanych Usług, w tym jakie są konkretne liczby dla:

Pd-(Ch + Cp + CD + M)>0 gdzie:

1. a) PD- suma opłat za Nową usługę detaliczną OPL,
2. b) CH - suma kosztów jakie ponosi O A w związku z korzystaniem z Usługi Regulowanej świadczonej przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
3. c) Cp - suma kosztów związanych z dostarczeniem własnej infrastruktury OA, w tym koszty, jakie ponosi OA w celu skorzystania z Usługi Regulowanej świadczonej przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
4. d) CD - suma kosztów, jakie ponosi O A w celu świadczenia usługi telekomunikacyjnej Abonentom (koszty detaliczne), w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
5. e) M - rozsądna marża, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy, uwzględnionych przez Prezesa UKE podczas przeprowadzenia Testu PS Usługi I i Usługi II, w części, w której nie zostały one udzielone w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. i w piśmie z dnia 11 września 2013 r.;
6. 3. pkt 22 Wniosku I, dotyczącego udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie koszty Prezes UKE bierze pod uwagę podczas przeprowadzenia Testu PS Testowanych Usług, w tym, jakie są konkretne liczby dla:

Pd - (CH + Cp + Cd + RM) > Cmv - CUR gdzie:

1. b) PD - suma opłat za usługę detaliczną OPL,
2. c) CH - suma kosztów, jakie ponosi OA w związku z korzystaniem z Usług hurtowych świadczonych przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
3. d) Cp - suma kosztów związanych z dostarczeniem własnej infrastruktury przez OA w tym koszty, jakie ponosi OA w celu skorzystania z Usług hurtowych świadczonych przez OPL, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
4. e) CD - suma kosztów, jakie ponosi O A w celu świadczenia usługi użytkownikom końcowym (koszty detaliczne), w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
5. f) RM - rozsądna marża, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
6. g) Cuw - oznacza koszty świadczenia Usługi wiązanej jako całości, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy,
7. h) CUR - oznacza koszy świadczenia produktu mającego odpowiednik w Usługach Regulowanych, świadczonego jako samodzielna usługa detaliczna, w przeliczeniu na okres rozliczeniowy, uwzględnionych przez Prezesa UKE podczas przeprowadzenia Testu PS Usługi 1 i Usługi II, w części, w której nie zostały one udzielone w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. i w piśmie z dnia 11 września 2013 r.;
8. 4. pkt 45 Wniosku I, dotyczącego udostępnienia pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a OPL w zakresie przeprowadzanego Testu MS oraz Testu PS dotyczącego Testowanych Usług, w zakresie:
9. - pisma z dnia 21 czerwca 2013 r. w części, w której nie zostało ono udostępnione pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. i pismem z dnia 11 września 2013 r., tj. jego załączników w postaci regulaminów świadczenia usług dla promocji Usługi III i Usługi IV, a także uzasadnienia wysokości opłat za usługi hurtowe w zakresie wskazanych kosztów świadczenia danej usługi telekomunikacyjnej, w zakresie, w jakim to uzasadnienie obejmuje informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa OPL,
10. - pisma z dnia 12 lipca 2013 r. w części, w której nie zostało ono udostępnione pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r., tj. 14 wniosków anulujących wnioski o przeprowadzenie Testu MS albo Testu PS dla Usługi III oraz Usługi IV, w części dotyczącej informacji o dacie planowanego wdrożenia nowej usługi detalicznej, koszcie dodatkowych usług i warunkach cenowych, z uwagi na fakt, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa OPL. W pkt II sentencji Zaskarżonej decyzji Prezes UKE umorzył postępowanie w zakresie odmowy udzielenia informacji publicznej żądanej przez KIGEiT mowa w pkt 1, pkt 7, pkt 21, pkt 22, pkt 28, pkt 34, pkt 37, pkt 38, pkt 39, pkt 40, pkt 42 oraz pkt 45 Wniosku I, w zakresie udostępnienia Wniosków o przeprowadzenie Testów MS i PS dla Testowanych Usług, złożonych w dniu 21 czerwca 2013 r. oraz informacji dotyczących cen detalicznych Testowanych Usług, kosztu dodatkowych usług w zakresie Usługi II i Usługi IV, kosztu oraz modelu gadżetów oferowanych w ramach Usługi I i Usługi II, regulaminów świadczenia usług dla promocji Usługi I i Usługi II oraz planowanego terminu wdrożenia Testowanych Usług, zawartych we wnioskach OPL o przeprowadzenie Testów MS oraz Testów PS, z uwagi na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie.

Pismem z dnia 26 maja 2014 r. (nadanym przez K. w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 26 maja 2014 r.) K. złożyła wniosek, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt I sentencji zaskarżonej decyzji i udostępnienie K. informacji publicznej w tym zakresie.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, decyzją z dnia 23 lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej "kpa") oraz na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, zwanej dalej "u.d.i.p.") w związku z art. 206 ust..1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014, poz. 243, zwanej dalej "Pt"), po rozpatrzeniu wniosku Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji z siedzibą w Warszawie (zwanej dalej "KIGEiT") z dnia 26 maja 2014 r. (zwanego dalej "Wnioskiem") o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie punktu I sentencji decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej "Prezesem UKE") z dnia 8 maja 2014 r. nr [...] (zwanej dalej "Zaskarżoną decyzją"), którym to rozstrzygnięciem Prezes UKE odmówił K. udostępnienia żądanej w pkt 1, pkt 21, pkt 22 i pkt 45 wniosku z dnia 3 lipca 2013 r. (zwanego dalej "Wnioskiem I") informacji publicznej w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa O. (wcześniej: T., zwanej dalej "OPL" lub "TP"), utrzymał w mocy Zaskarżoną decyzję w zaskarżonej części.

Po dokonaniu ponownej analizy merytorycznej danych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, organ uznał, że żądane we wniosku dane zawierają dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez OPL, które są ściśle związane z prowadzoną przez OPL działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą. Przedmiotowe informacje bezpośrednio dotyczą tematyki kosztów świadczenia przez OPL usług telekomunikacyjnych, zawierają zatem dane technologiczne i organizacyjne dotyczące procesów stosowanych w przedsiębiorstwie OPL oraz informacje finansowe mające strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności gospodarczej przez OPL.

W ocenie organu informacje takie bez wątpienia posiadają znaczącą wartość gospodarczą i stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, w związku z czym Prezes UKE uznał, iż dane w zakresie uzasadnienia wysokości opłat hurtowych nie mogą być udostępnione K. Organ podniósł też, że informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane Prezesowi UKE - organowi administracji państwowej w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Pt.

W obszernym uzasadnieniu decyzji organ odniósł się także do wszystkich zarzutów Izby.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1538/14 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd, istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej udostępnienia żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej, tj. informacji zawartej

1. a) w pkt 1 wniosku K. tj udostępnienia wniosków TP o przeprowadzenie Testu MS/PS dla Testowanych Usług, w części w jakiej dotyczy to modyfikacji usługi III oraz Usługi IV;
2. b) pkt 21 oraz 22 wniosku K. w zakresie konkretnych danych liczbowych branych przez Prezesa UKE pod uwagę w części w jakiej nie zostały udostępnione Izbie;
3. c) pkt 45 wniosku K, w zakresie (i) pisma TP z dnia 21 czerwca 2013 r w części w jakiej nie zostały dotychczas udostępnione K., w tym w zakresie uzasadnienia kosztorysowego usług hurtowych TP (ii) pisma TP z dnia 12 lipca 2013 r w części w jakiej nie zostało udostępnione K. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie budziło wątpliwości, że żądane wymienione wyżej informacje posiadają walor informacji publicznej. Zostały one złożone przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w ramach realizacji ustawowych kompetencji Prezesa UKE, o których mowa w art. 192 ust. 1 pkt 4 i 5 Pt. Zgodnie z powołanym przepisem, do zakresu działania Prezesa UKE należy w szczególności analiza i ocena funkcjonowania rynków telekomunikacyjnych, a także podejmowanie interwencji w sprawach dotyczących funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych z własnej inicjatywy lub wniesionych przez zainteresowane podmioty, w szczególności użytkowników i przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym podejmowanie decyzji w tych sprawach w zakresie określonym ustawą.

Sporną kwestią natomiast pozostawało, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, czy żądane informacje powinny podlegać ochronie – poprzez wyłączenie dostępności – ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Jak zaznaczył ten Sąd, definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

Sąd zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, iż objęte wnioskiem pisma przekazane Prezesowi UKE dla dokonania oceny, czy dana usługa – planowana do wdrożenia została opatrzona klauzulą "Tajemnica TP". Również ich dostępność, zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, wyłączona została z jawności publicznej. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tj. podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej.

Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie TP był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE, biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej.

Zdaniem Sądu organ trafnie powołał się na poglądy doktryny, wskazujące, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe" (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001).

W świetle powyższego organ zasadnie zdaniem WSA w Warszawie uznał, iż żądane informacje w pkt 1, 21, 22 i 45 wniosku K., w części, w jakiej nie zostały udostępnione stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa – są bowiem ściśle związane z prowadzoną przez TP działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą.

Sąd przyznał też rację organowi, iż udostępnienie danych dotyczących rozwiązań technicznych, wdrożonych w TP celem umożliwienia świadczenia danej usługi hurtowej, zwłaszcza w zakresie technicznej organizacji sposobu świadczenia danej usługi hurtowej, powinno podlegać ograniczeniu na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dany przedsiębiorca telekomunikacyjny, znając dokładny sposób organizacji i wymagań technicznych dla danej usługi detalicznej, mógłby bowiem w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty hurtowej, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta hurtowego niż oferta TP, zwłaszcza gdy dany przedsiębiorca telekomunikacyjny nie podlega takiemu reżimowi regulacyjnemu, szczególnie w zakresie kontroli cen, jak TP.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stroną skarżącą, że postępowanie organu jest nieprawidłowe, gdyż nie jest transparentne. Zasada jawności działalności organów państwowych nie wyłącza bowiem działania przepisów dotyczących tajemnicy przedsiębiorstwa. Postępowanie organu było więc transparentne w takim zakresie, w jakim nie godziło w uprawnienie TP do zachowania w tajemnicy danych, mających dla tej Spółki wartość gospodarczą. Możliwości korzystania z uprawnienia do utajnienia pewnych danych mających wartość gospodarcza, nie wyłącza również to, że dane te związane są z usługami regulowanymi. Brak jest bowiem przepisów prawa, które w omawianym zakresie, zakazywałyby stosowania norm ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

WSA w Warszawie zaznaczył, iż TP – wiodący operator, na którego nałożono obowiązki regulacyjne, działa w ramach silnej konkurencji firm telekomunikacyjnych i podlega tym samym co one zasadom wolnego rynku. Żądane informacje obejmują organizacyjne i handlowe informacje o usługach i z tego względu posiadają niewątpliwie wymierną wartość gospodarczą, która podlega ochronie prawnej z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się także w postępowaniu Prezesa UKE naruszenia przepisów prawa procesowego.

Sąd zauważył też, że bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostają te argumenty skargi, które wskazują – zdaniem strony skarżącej – na potrzebę dokonywania przez UKE oceny wniosków TP w formie decyzji administracyjnej. Przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie kwestia wystąpienia przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczającej dostęp do informacji publicznej, a nie zasadność rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy – Prawo telekomunikacyjne w zakresie uprawnień Prezesa UKE odnośnie oceny funkcjonowania rynku usług telekomunikacyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższe wyroku wniosła K. Postawiła w niej trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi Izby, podczas gdy Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez TP S.A. z siedzibą w Warszawie Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez TP, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej Izbie dostępu do informacji publicznej.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze.

Po trzecie, naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca kosztów, w tym kosztów przyrostowych regulowanych usług hurtowych świadczonych przez TP, żądana przez Izbę w trybie u.d.i.p., stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa TP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11).

A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., I OSK 2096/13; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 892/12). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być przy tym precyzyjne (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2321/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12).

Dokonane wyżej wskazanie wymogów procesowych dotyczących prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak również granic orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest kluczowe, gdyż determinuje zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie Sądu.

Analizowany w przedstawionych granicach zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., do którego miało dojść przez niedostrzeżenie przez ten Sąd, że Prezes UKE nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez O. Prezesowi UKE i przyjął za własną ocenę dokonaną przez TP – nie może być uznany za usprawiedliwiony. Art. 7 k.p.a. wskazuje bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. statuuje z kolei, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Mając to na uwadze wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż w analizowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia ww. przepisów określających postępowanie wyjaśniające.

Prezes UKE dokonał bowiem wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez Spółkę. Potwierdza to bardzo wnikliwe i szczegółowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się do kluczowych kwestii związanych z tymi informacji, ocenianymi z perspektywy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Oceny tej nie podważa zaakceptowanie przez organ stanowiska Spółki, należy wszak wskazać, że organ ten – w świetle art. 80 k.p.a. – cieszy się prawem do swobodnej (lecz nie – dowolnej) oceny dowodów. Dokonana przez organ ocena nie jest nielogiczna, zaś skarżący kasacyjnie nie podważył zapatrywania, iż poczynione przez organ wnioski mieszczą się w granicach prawidłowego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego. Stąd uwagi skarżącego kasacyjnie w tym zakresie należy uznać za polemiczne, gdyż organ nie przekroczył granic przysługującego mu prawa do swobodnej oceny dowodów. Wypada jednocześnie wskazać, że art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie regulują podniesionej przez skarżącego kasacyjnie kwestii odniesienia się przez organ do argumentacji skarżącego przedstawianej w toku postępowania administracyjnego. Innego zaś – odpowiedniego – wzorca kontroli nie zawarto w skardze kasacyjnej, co uniemożliwia weryfikację tego zarzutu.

Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przez przytoczony przepis tj.: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron; podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to pozwala poznać motywy Sądu pierwszej instancji, a tym samym umożliwia dokonanie jego kontroli instancyjnej na skutek wniesionej skargi kasacyjnej.

Jednocześnie podkreślić należy, że zawarty w art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek sądu odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, nie może oznaczać, iż dla spełnienia tego wymogu sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Podkreślić należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogłoby mieć w tym zakresie istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli w uzasadnieniu orzeczenie nie odniesiono by się do kwestii kluczowych z perspektywy przeprowadzanej przez sąd kontroli, zwłaszcza ocenianych przez pryzmat przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii pozwalających stwierdzić, że w sprawie udostępnienie żądanych informacji publicznych nie było możliwe z uwagi na objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zweryfikował bowiem prawidłowość pod względem materialnym i formalnym odmowy udostępnienia informacji publicznej w sprawie z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o czym przekonuje wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia. Jednocześnie skarżący kasacyjnie ograniczył się do zarzutu, że Sąd nie odniósł się do całości jego argumentacji, nie wskazał jednak, w jaki sposób odniesienie to miałoby wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej, iż w stopniu istotnym. Tymczasem brak przystępnego zobrazowania tego wpływu przez skarżącego kasacyjnie determinuje ocenę zarzutu kasacyjnego.

Kolejno także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca procesów TTM jest tajemnicą przedsiębiorstwa TP – nie jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi wszak, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W niniejszej sprawy niewątpliwie odmowa nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś aktu innego typu.

Jednocześnie bezsprzecznie podstawą do niego był art. 5 ust. 2 tej ustawy, który umożliwia odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Przy definiowaniu tajemnicy przedsiębiorcy korzysta się pomocniczo z definicji tajemnicy przedsiębiorstwa ujętej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którą stanowią tę tajemnicę nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W niniejszej sprawie przedsiębiorca niewątpliwie podjął niezbędne działania w celu zachowania żądanej informacji w poufności. Jak zauważył to już organ i Sąd pierwszej instancji, pisma Spółki zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa TP".

Jednocześnie, co wynika zarówno z wyjaśnień Spółki, jak i stanowiska organu oraz Sądu pierwszej instancji, udostępnienie żądanej informacji mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną Spółki, a zatem ma ona dla niej realną wartość gospodarczą. Oceny tej nie udało się zanegować skarżącemu kasacyjnie. Tym samym spełniona jest zarówno przesłanka materialna i formalna uznania żądanej informacji publicznej za objętą tajemnicą przedsiębiorcy. Przytoczone zatem przez skarżącego kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego pod tym kątem nie zostały stwierdzone.

Wszelako nadmienić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie organy i Sąd pierwszej instancji powinni byli uwzględnić istniejącą regulację szczególną na gruncie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.). Zgodnie bowiem z jej art. 9 ust. 1, przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy. Z kolei art. 9 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. A zatem Prezes UKE do czasu uchylenia zastrzeżenia na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy pozostaje związany zastrzeżeniem przedsiębiorstwa (zob. szerzej wyroki NSA z dnia: 28 maja 2014 r., I OSK 2631/13; 3 października 2014 r., I OSK 313/14; 5 listopada 2015 r., I OSK 2108/14; 15 kwietnia 2016 r., I OSK 2727/14 i I OSK 2705/14).

Podkreślić jednak należy, że nie odniesienie się do tej regulacji w niniejszym postępowaniu nie miało znaczenia dla jego wyniku, gdyż wykazane istnienie w sprawie wymagającej ochrony tajemnicy przedsiębiorca na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej skonsumowało skutki przytoczonej regulacji szczególnej jako bardziej restrykcyjnej.

Mając na uwadze powyższe, wszystkie trzy zarzuty skargi kasacyjnej – w kształcie w jakim zostały skonstruowane i postawione – nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie wszystkie zastrzeżenia ujęte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej znalazły odbicie w jej zarzutach. Dotyczy to w szczególności uwag skarżącego kasacyjnie o niezgodności wydanej przez Prezesa UKE decyzji w sprawie z jego wcześniejszymi decyzjami regulacyjnymi [decyzją z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr DART-SMP-6040-1/10 (4), decyzją z dnia 7 października 2014 r. nr DART-SMP-6040-1/14(21)]. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zdaje się sugerować, że decyzje regulacyjne Prezesa UKE ograniczają zakres informacji, które mogą być objęte klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy przez Spółkę i organ. Niemniej skarżący kasacyjnie uwag tych, poczynionych w uzasadnieniu, nie powiązał z właściwymi przepisami prawa w formie określonego zarzutu. Art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie reguluje bowiem rzeczonej materii, zaś art. 5 ust. 2 tej ustawy stanowi przepis materialnoprawny umożliwiający odmowę udostępnienia informacji publicznej, nie zaś przepis, który wskazywałby, że charakter i skutki prawne decyzji regulacyjnych zawężają możliwość powołania się na tajemnicę przedsiębiorcy przy udostępnianiu informacji publicznej.

Tymczasem prawidłowo skonstruowany w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej powinien precyzyjnie podawać właściwe przepisy prawa, z których skarżący kasacyjny wywodzi taką moc wiążącą w sprawie decyzji regulacyjnych Prezesa UKE, która modyfikowałaby zastosowanie przez ten organ art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie nie sformułował jednak wprost takiego zarzutu skargi kasacyjnej, a jak wskazano wyżej – Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i rekonstruować czy przypisywać mu woli postawienia zarzutów naruszenia określonych przepisów prawa. Stąd prawidłowość oceny przez organ i Sąd pierwszej instancji wpływu decyzji regulacyjnych urzędu regulacyjnego na postępowanie w sprawie (odmowy) udostępnienia informacji publicznej pozostawał poza zakresem kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Należy zaznaczyć, że zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko wpisuje się w jego dotychczasowe, jednolite orzecznictwo (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., I OSK 1122/15; wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2606/14 i I OSK 2490/14; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2016 r., I OSK 2659/14).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.