Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1440/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1821/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N., A. N., A. N. i P. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt VII i punkt VIII decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...];

1. 2. stwierdził nieważność punktu VII i punktu VIII decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...];
2. 3. w pozostałej części skargę oddalił;
3. 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz M. N., A. N., A. N. i P. H. solidarnie kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy [Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm., dalej dekret]. Z treści zaświadczenia z dnia [...] listopada 1948 r. nr [...] Sądu Grodzkiego w Warszawie [Oddziału Ksiąg Wieczystych] wynika, że tytuł własności nieruchomości ozn. nr [...] o powierzchni [...] m2 uregulowany był na imię J. N. na mocy aktu kupna z dnia [...] sierpnia 1946 r.

Z dniem wejścia z życie dekretu - 21 listopada 1945 r. - nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu, przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a w 1950 r. z chwilą likwidacji gmin, na własność Skarbu Państwa. Przedmiotowy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 48, poz. 195), grunt stał się własnością Gminy [...]. Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt tej nieruchomości stał się własnością [...].

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania.

Objęcie niniejszego gruntu przez Gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r. - z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Termin na złożenie wniosku upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Jak wynika z akt sprawy, wniosek w powyższym terminie nie został złożony [; J. N. uchybiła terminowi o jeden dzień; k. 7-9 akt administracyjnych].

Orzeczeniem administracyjnym z [...] kwietnia 1951 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] kwietnia 1951 r.) "Prezydent" [winno być "Prezydium Rady Narodowej w"] [...] załatwił odmownie wniosek z dnia 17 lutego 1949 r. o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] kwietnia 1951 r.) Prezydium Rady Narodowej w [...] nie przyznało dotychczasowemu właścicielowi - J. N. prawa własności czasowej gruntu [k. 10 akt administracyjnych].

Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg) stworzyła poprzednim właścicielom ponowną możliwość składania wniosków o wieczyste użytkowanie gruntu, a także o zwrot przejętych przez Państwo niektórych kategorii budynków. Stosownie do art. 82 ust. 2 ugg istniała możliwość zwrotu pewnej kategorii budynków na rzecz byłych właścicieli hipotecznych lub ich następców prawnych wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego do gruntu, na którym się one znajdują. Przepis ten dotyczy domów jednorodzinnych, małych domów mieszkalnych, domów, w których liczba izb nie przekracza 20, a także domów, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali oraz domów, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Prawo to zostało ograniczone jedynie do tych osób, które złożyły stosowny wniosek w terminie od 1 sierpnia 1985 r. do dnia 31 grudnia 1988 r.

W myśl art. 241 [pkt 1] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. nr 115, poz. 741, dalej ugn], ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. "Nr 22 poz. 99" [winno być "z 1991 r. nr 30, poz. 127" ze zm.]) straciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. Na podstawie art. 214 ust. 1 [w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 2015 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 782, zm. poz. 1039] "poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 i z 1985 r. nr 22, poz. 99), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 ust. 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość".

Zgodnie z ust. 2 art. 214 ugn "zwrot nieruchomości, o których mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych".

Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w dniu [...] sierpnia 1985 r. J. N. wniosła o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] [k. 231 akt administracyjnych].

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji) decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2015 r.) ustanowił prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego, oznaczonego jako działka nr ew. [...] pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz następców prawnych dawnego właściciela: H. K. w [...] częściach; M. N. w [...] części; A. N. w [...] części; A. N. w [...] części; nieustalonych spadkobierców M. D., na rzecz których działa adwokat P. H. kurator spadku po zmarłym M. D., w [...] części.

Mocą decyzji z [...] kwietnia 2015 r. dokonano zwrotu własności znajdującego się na przedmiotowym gruncie budynku mieszkalnego i budynku garażowego z dwoma boksami na rzecz: H. K. w [...] częściach; M. N. w [...] części; A. N. w [...] części; A. N. w [...] części; nieustalonych spadkobierców M. D. na rzecz których działa adwokat P. H. kurator spadku po zmarłym M. D., w [...] części. Ustalono opłatę roczną z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt I decyzji w wysokości netto [...] zł - stanowiącą 1 % ceny gruntu.

Ustalono opłatę roczną dla H. K. za udział w gruncie wynoszący [...] części praw do nieruchomości, nabyty w drodze umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1992 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. [...] nr [...], w wysokości [...] zł. Bonifikata w wysokości 80% udzielona została: H. K. (w [...] części nabytej w drodze spadku po J. N.); M. N.; A. N.; A. N.; nieustalonym spadkobiercom M. D. na rzecz których działa adwokat P. H. kurator spadku po zmarłym M. D., w [...] części. W punkcie IV decyzji Prezydent stwierdził, że: grunt opisany w pkt. I decyzji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym Uchwałą [...] (Dz. U. Woj. [...], dalej Plan). Owa nieruchomość położona jest na terenie jednostki [...], dla której przewiduje się zabudowę mieszkaniową z przewagą budownictwa jednorodzinnego. Grunt ten zabudowany jest przedwojennym budynkiem ([...]) i przedwojennym budynkiem garażowym z dwoma boksami, przejętymi w zarząd i administrację [...].

Budynek mieszkalny spełnia przesłanki wynikające z art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2015 r. - Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn]. W pkt VI decyzji wskazano, że aktualizacji wysokości opłat rocznych dokonuje się na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W kolejnych punktach decyzji zawarto dodatkowe warunki i ustalenia. Wskazano, że w przypadku zbycia przez użytkowników wieczystych wymienionych w pkt 1 decyzji prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich - osoby te będą uiszczać opłaty roczne za użytkowanie wieczyste gruntu na zasadach ogólnych określonych w ww. ustawie. Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt I decyzji.

Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. Protokolarne przejęcie budynku mieszkalnego i budynku garażowego znajdujących się na przedmiotowym gruncie od [...], z ewentualnym rozliczeniem nakładów poniesionych na ich remont, wykraczających poza zakres napraw bieżących związanych z jego zarządem i administracją, nastąpi w terminie do 3 miesięcy od daty zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Wskazano, że użytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego uchwalenia. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu w przypadku korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy.

Wskazano że ustanowione prawo użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia. Prawa i obowiązki użytkowników wieczystych niewymienione w decyzji, regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, że wniosek złożony przez J. N. dnia [...] sierpnia 1985 r. podlega rozpoznaniu w oparciu o art. 214 ust. 2 ugn. W toku postępowania strony dołączyły [odpisy]: postanowienia z 21.9.1982 r. III Ns 1409/82 Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z którego wynika, że spadek po J. N. nabyli: córka J. N., W. F. i syn W. N. po 1/3 części każde z nich; postanowienia z 15.01.1992 r. III Ns 28/92 Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy, z którego wynika, że spadek po J. N. nabyła córka H. K. w całości; postanowienia z 29.3.1993 r. III Ns 280/92 Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z którego wynika, że spadek po W. N. nabyli: żona E. D. w "4/i6" [winno być "4/16"; k. 284 akt administracyjnych] części spadku oraz dzieci M. N., A. N., P. N. i A. N. po 3/16 części spadku; postanowienia z 30.10.1995 r. III Ns 9/94 Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z którego wynika, że spadek po E. N. nabyły dzieci: M. N., A. N., P. N. i A. N. po 1/4 części spadku; postanowienia z 11 czerwca 2014 r. VII Co 707/13 Sądu Okręgowego w Warszawie o uznaniu za skuteczny na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej akt notarialny - poświadczenie dziedziczenia, sporządzony przez J. P., Notariusza w [...] dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdzający, że prawa do spadku po zmarłej w dniu [...] 2001 r. w [...] P. N. urodzonej w dniu [...] r. w [...], nabył w całości jej syn M. D., urodzony w dniu [...] r. w [...] – z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski; postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie VII Co 219/14 z dnia 30.06.2014 r. o stwierdzeniu, że podlega uznaniu na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Sądu Pierwszej Instancji w Verviers ([...]) z dnia 6.9.2010 r., rep. 10/4052 w którym, jako kuratora nieobjętego spadku po M. D. wyznaczono adwokata P. H. - z wyłączeniem nieruchomości położonych na terenie Polski; a nadto [wypis] umowy darowizny rep. [...] Nr [...] zawartej dnia [...].4.1992r. przed notariuszem w [...] W. L., którą W. F. darowała H. K. należący do niej udział 1/3 spadku po J. N. Podstawowym obowiązkiem kuratora spadku wynikającym z art. 667 kpc jest zarządzanie majątkiem spadkowym pod nadzorem sądu oraz ustalenie kto jest spadkobiercą i zawiadomienie spadkobierców o otwarciu spadku.

Zgodnie z art. 935 § 1 kpc kurator spadku powinien dokonywać takich czynności, które niezbędne są dla prowadzenia prawidłowej gospodarki. Udział w postępowaniu dotyczącym własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości niewątpliwie należy do tych potrzebnych czynności, jego celem jest ustalenie składu spadku. Pozwala to również na chronienie interesów spadkobierców, skoro to dla nich kurator spadku ma zachować spadek w stanie możliwie niepogorszonym.

Wszelkich czynności kurator dokonuje we własnym imieniu z obowiązkiem przeniesienia na ujawnionych spadkobierców wszystkiego co uzyskał w trakcie zarządu, natomiast dla czynności przekraczających zwykły zarząd kurator musi mieć zgodę sądu. "Sąd Najwyższy opowiedział się za uznaniem kuratora spadku będącego stroną postępowania procesowego za zastępcę pośredniego nieustalonych spadkobierców, działającego na ich rzecz, ale we własnym imieniu" (uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z 10.12.2009 r. III CSK 82/09 [Mo. Pr. 2010/23/1306-1308; Pal. 2010/1-2/267]).

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że aktualnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej stanowi zabudowaną działkę nr ew. [...] w obr. [...]. Z karty inwentaryzacyjnej opisującej stan zabudowy przedmiotowej nieruchomości na dzień 11.11.1948 r. wynika, że na nieruchomości tej po wojnie znajdował się murowany budynek mieszkalny 2/3 kondygnacyjny i budynek garażowy. Notatka służbowa z dnia 6 kwietnia 1951 r. i notatka z wywiadu terenowego sporządzona dnia 14 kwietnia 1951 r. potwierdzają, że budynek mieszkalny posiadał mniej niż 20 izb.

Zgodnie z treścią pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...] z 23 stycznia 2015 r. nr [...] budynki położone na gruncie są administrowane i zarządzane przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami [...]. Budynki te stanowią w 100% własność [...]. W budynku mieszkalnym znajduje się [...] lokali mieszkalnych i [...]. Wolnostojący budynek garażowy ma 2 boksy garażowe.

Z powyższego wynika, że ww. budynki znajdowały się na przedmiotowym gruncie w dniu 21 listopada 1945 r. i budynek mieszkalny spełnia warunki art. 214 ust. 2 ugn. Dla gruntu objętego postępowaniem został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu [...], zatwierdzony Uchwałą Nr [...] r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym [...]. Grunt ten przeznaczony został w Planie pod zabudowę mieszkaniową, z przewagą budownictwa jednorodzinnego [...].

Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego Prezydent orzekł o ustanowieniu na rzecz uprawnionych osób prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...], położonego w [...] przy ul. [...], wraz ze zwrotem własności znajdujących się na gruncie budynków.

Od decyzji z [...] kwietnia 2015 r. w przepisanym prawem terminie wnieśli odwołanie M. N., A. N., A. N. i P. H., reprezentowani przez adw. R. N.. W odwołaniu zakwestionowano części decyzji w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktach IV, V, VI, VII, VIII, IX, X i XI.

W zaskarżonym zakresie zarzucono decyzji naruszenie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w rozumieniu tego artykułu ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu może odbyć się wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej i poza wydaniem tej decyzji nie potrzeba żadnych dodatkowych czynności dla ustanowienia tego prawa; nie ma podstawy prawnej do obciążenia skarżących żadnymi szczególnymi warunkami; nie ma podstaw do ograniczenia uprawnień skarżących decyzji bliżej nieokreślonymi prawami osób trzecich. W ocenie skarżących decyzja w zaskarżonej części narusza art. 16 "ustawy ust." [winno być "§"] 1 kpa, bowiem winna być wykonana niezwłocznie po tym jak stała się ostateczna.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że kwestionowane punkty decyzji znajdujące się po słowach: "oraz stwierdzam, że", w istocie nie kształtują sytuacji prawnej następców prawnych byłego właściciela. Tę część decyzji należy traktować wyłącznie jako informację, a nie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Takie stanowisko wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25.6.2014 r. I SA/Wa 2870/13), w którym Sąd stwierdził: "Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych "warunków" - regulowanych obecnie przepisami kodeksu cywilnego - odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Oznacza to, że wyłącznie w granicach drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy użytkowania wieczystego.

Przepisy dekretu nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie - na etapie postępowania administracyjnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego (wyrok NSA z: 5.3.2007 r. I OSK 580/06 Lex 337477; 5.8.2010 r. I OSK 1364/09 Lex 744982).

Postanowienia organu w opisanym zakresie (pkt. [...] decyzji) nie mogą skutecznie kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji - skoro nie miały one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania - należy je traktować wyłącznie jako niewiążącą informację, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony (wyrok WSA w Warszawie z 13.11.2013 r. I SA/Wa 369/13, cbosa)".

W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie Prezydenta jest prawidłowe; kwestionowane przez skarżących punkty nie mają w istocie żadnego normatywnego znaczenia. Kolegium podkreśliło, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu rozstrzyga wyłącznie o prawie do gruntu. Dopiero zawarcie umowy cywilnej w formie aktu notarialnego, ostatecznie ukształtuje sytuację prawną następców byłych właścicieli.

Na decyzję z [...] sierpnia 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. N., A. N., A. N. i P. H. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 214 ugn przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez nałożenie na skarżących obowiązków nie przewidzianych w tym przepisie, ani w innych przepisach prawa, wnosząc o jej uchylenie w zakresie pkt od IV do XI, uznając, że decyzja ta w pkt od I do III jest prawidłowa, nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że Kolegium w uzasadnieniu argumentuje, że kwestionowane punkty decyzji w istocie nie kształtują sytuacji prawnej następców prawnych byłego właściciela i należy je traktować wyłącznie jako informację, a nie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Tymczasem w punkcie VII zaskarżonej decyzji zawarto postanowienie "nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. Postanowienia tego nie można potraktować wyłącznie jako informacji, bowiem z jej treści wynika zamiar ukształtowania sytuacji prawnej skarżących i nakłada na skarżących obowiązek zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, w wyznaczonym terminie pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej. Postanowienie to w sposób ewidentny kształtuje sytuację prawną skarżących, bowiem pociąga za sobą daleko idący skutek w postaci podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jako bezprzedmiotowej.

Zgodnie z przyjętym w doktrynie poglądem, art. 214 ugn ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to m. in., że art. 214 ugn jest wyłączną podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynków, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (G. Bieniek, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, [LexisNexis] 2012, s. 1037 [, uw. 3]; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. 2014, s. 1238). Art. 214 ugn przewiduje administracyjny tryb przyznania prawa użytkowania wieczystego. Ustawodawca zrezygnował z dwustopniowego systemu ustanawiania użytkowania wieczystego, tj. wydanie decyzji administracyjnej, a następnie zawarcie umowy. Znajduje to potwierdzenie w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 9.11.2011 r. I ACa 804/11, który mówi że: "art. 214 ugn przewiduje administracyjny tryb przyznania prawa użytkowania wieczystego i stosownie do ust. 3 przedmiotowego art. orzeka o tym właściwy organ. Z przepisu tego nie wynika, aby do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego konieczne było zawarcie umowy".

Art. 214 ugn nie przewiduje wymogu zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Utrzymanie zaskarżonego punktu w mocy przez Kolegium stanowi naruszenie prawa, przez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia, które zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem dla skuteczności ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu wystarczy zdaniem skarżących sama decyzja administracyjna o ustanowieniu tego prawa. Kolegium winno uchylić zaskarżony punkt decyzji, jako wydany bez podstawy prawnej, bowiem z art. 214 ugn nie wynika obowiązek zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego, i ustanowienie tego prawa winno nastąpić tylko na podstawie decyzji administracyjnej bez konieczności zawierania umowy użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego. Art. 214 ugn są przepisami szczególnymi i są wyłączną podstawą ustanowienia użytkowania wieczystego, bez potrzeby sięgania do innych przepisów, a przepis tego artykułu nie przewiduje konieczności zawarcia umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego.

Punkt VIII zaskarżonej decyzji zakreśla trzymiesięczny termin od daty zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, w którym nieruchomość ma być fizycznie przekazana. Kolegium w uzasadnieniu wskazało, że "decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu rozstrzyga wyłącznie o prawie do gruntu", tymczasem zaskarżona decyzja w punkcie II rozstrzyga również o zwrocie budynku mieszkalnego i budynku garażowego z dwoma boksami. Ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu następuje jedynie na podstawie decyzji administracyjnej i nie jest konieczne zawieranie umowy użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego. Zdaniem skarżących postanowienie niniejszego punktu jest bezprzedmiotowe, ponieważ zakreślono w nim trzymiesięczny termin od daty zawarcia umowy użytkowania wieczystego, tymczasem z przepisów prawa nie wynika obowiązek zawarcia tej umowy.

Kolegium winno uchylić zaskarżony punkt, jako bezprzedmiotowy, ponieważ zakreślono w nim termin 3 miesięcy od daty zawarcia umowy użytkowania wieczystego, gdy tymczasem, jak wskazano wyżej, art. 214 ugn nie przewiduje zawarcia takiej umowy.

Zwrot nieruchomości winien nastąpić niezwłocznie po uprawomocnieniu się decyzji o zwrocie a najpóźniej po uzyskaniu przez skarżących wpisu ich praw do księgi wieczystej - żaden przepis prawa nie upoważnia Prezydenta do określania terminów i warunków wydania nieruchomości.

W punkcie X zaskarżonej decyzji zawarto postanowienie "umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu w przypadku korzystania z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy". Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu może się odbyć wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej, wobec tego postanowienie tego punktu jest bezprzedmiotowe i również winno zostać uchylone przez Kolegium.

W pozostałych zaskarżonych punktach tj. IV i IX decyzji z [...] kwietnia 2015 r. zawarto postanowienia odnośnie zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wprowadzono obowiązek korzystania z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek korzystania z nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 6 ustawy z dnia 27 marca "2015" [winno być "2003"] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz. U. z 2015 r., poz. 199, zm. 443], zatem nie istnieje podstawa prawna do nałożenia na użytkowników nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązków wynikających już z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamiarem ustawodawcy nie było, by w decyzji administracyjnej określane były obowiązki wynikające już z powołanej ustawy, a art. 214 ugn nie daje kompetencji Prezydentowi do określania sposobu użytkowania i korzystania z nieruchomości. Kolegium winno uchylić zaskarżone punkty decyzji, jako wydane bez podstawy prawnej.

W punktach V i VI zawarto rozstrzygnięcia odnośnie sposobu aktualizacji i zmian opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, tymczasem jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji "aktualizacji wysokości opłat rocznych dokonuje się na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Prezydent nie ma kompetencji do określania zasad zmian opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ponieważ zasady wynikają z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowienia niniejszych winny być uchylone przez Kolegium, ponieważ art. 214 ugn nie upoważnia organu wydającego decyzję do określania zasad zmian opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstawy prawnej.

W punkcje XI zaskarżonej decyzji zawarto postanowienie: "ustanowienie niniejszą decyzją prawo użytkowania wieczystego nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jego ustanowienia". Kolegium rozpoznając sprawę ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że kwestionowane punkty decyzji w istocie nie kształtują sytuacji prawnej następców prawnych byłego właściciela i należy je traktować wyłącznie jako informację, a nie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony - pogląd ten jest jednak sprzeczny z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, regułami znaczeniowymi języka polskiego i logiką. Art. 214 ugn nie przewiduje żadnych obciążeń przy ustanawianiu użytkowania wieczystego na tej podstawie, a jak wynika z treści księgi wieczystej, której odpis znajduje się w aktach sprawy, nieruchomość nie jest przedmiotem jakichkolwiek obciążeń. Ograniczenie wynikające z punktu XI decyzji z [...] kwietnia 2015 r. jest niedookreślone.

Decyzja administracyjna winna konkretyzować prawa i obowiązki stron, natomiast w punkcie XI decyzji z [...] kwietnia 2015 r. następuje ograniczenie praw skarżących prawami osób trzecich, a prawa te nie są skonkretyzowane. Decyzja administracyjna winna być konkretna i indywidualna, a rozstrzygnięcie punktu XI decyzji Prezydenta [...] uchybia temu wymogowi, bowiem wskazuje na bliżej nieokreślone ograniczenie prawa skarżących. Kolegium bezpodstawnie argumentuje, że zaskarżony punkt ma charakter jedynie informacyjny, bowiem z wyraźnego brzmienia tego punktu wynika, że ma on skutkować ograniczaniem lub obciążeniem prawa użytkowania wieczystego bliżej nieokreślonymi prawami osób trzecich, wobec tego przedmiotowe postanowienie winno zostać przez Kolegium uchylone, jako wydane bez podstawy prawnej, bowiem art. 214 ugn nie przewiduje żadnych obciążeń ani ograniczeń praw byłych właścicieli nieruchomości dekretowej przy ustanawianiu użytkowania wieczystego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt VII i punkt VIII decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa stwierdził nieważność punktu VII i punktu VIII decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]; na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałej części; [na podstawie art. 200 ppsa] rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania sądowego niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej pkt VII i VIII decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. utrzym[anej] w tym zakresie w mocy przez decyzję SKO w [...] z [...] sierpnia 2015 r.; w pozostałej części skarga zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie.

Poddaną badaniu Sądu decyzją Kolegium utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. ustanawiając[ą] prawo użytkowania wieczystego do gruntu zabudowanego oznaczonego jako działka nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz następców prawnych dawnego właściciela. Decyzja ta została zaskarżona w zakresie punktów od IV do XI.

Ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przebiega w dwu fazach. W pierwszej fazie, stanowiącej etap postępowania administracyjnego, organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy) został wniesiony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu i czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela bądź jego następcę prawnego, da się pogodzić z przeznaczenie gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku ich spełnienia organ administracyjny wydaje decyzję ustanawiającą to prawo na rzecz oznaczonych podmiotów i ustala czynsz symboliczny. Na tym kończy się rola organu administracyjnego.

Następny etap prowadzony jest na podstawie przepisów cywilnoprawnych i kończy się zawarciem umowy użytkowania wieczystego - w formie aktu notarialnego - między gminą a osobą uprawnioną z decyzji.

Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych "warunków" - regulowanych obecnie przepisami kodeksu cywilnego - odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które będzie prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Oznacza to, że wyłącznie w granicach drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy użytkowania wieczystego. Przepisy dekretu nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie - na etapie postępowania administracyjnego - obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego (wyrok NSA z: 5.3.2007 r. I OSK 580/06 Lex 337477; 5.8.2010 r. I OSK 1364/09 Lex 744982).

Tymczasem w decyzji z [...] kwietnia 2015 r. w pkt VII i VIII, Prezydent wbrew swoim uprawnieniom ukształtował sytuację prawną skarżących przez zapis, że "nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej (pkt VII)" i zapis, że "protokolarnie przejęcie budynku mieszkalnego i budynku garażowego znajdujących się na przedmiotowym gruncie od Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...], z ewentualnym rozliczeniem nakładów poniesionych na ich remont wykraczających poza zakres napraw bieżących związanych z jego zarządem i administracją nastąpi w terminie 3 miesięcy od daty zawarcia umowy ustanowieniu użytkowania wieczystego" (pkt VIII).

Zapisy te zdaniem Sądu I instancji ewidentnie kształtują sytuację prawną skarżących i dlatego te zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, począwszy od uchwały z 11 grudnia 1995 r., a następnie uchwały z 23 października 2000 r., przyjmuje się, że rozstrzyganie wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu, uwzględniającego odrębną własność budynków (art. 5 dekretu), nie przewiduje możliwości orzekania o własności budynku. Dlatego w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie przenosi się własności budynku. Właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilnoprawna.

Nie można w trybie administracyjnoprawnym regulować kwestii zwrotu nakładów. Wiążące ustalenia dotyczące nakładów mogą być dokonane tylko w ramach negocjowania umowy dekretowej bądź [w postępowaniu] o ich rozliczenie przed Sądem powszechnym.

Pozostałe zaskarżone punkty (IV, V, VI, IX, X, XI) decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nie kształtują zdaniem Sądu I instancji skutecznie sytuacji prawnej skarżących. Skoro nie mają one jakiegokolwiek normatywnego znaczenia w tej fazie postępowania, należy je zdaniem Sądu traktować wyłącznie jako niewiążące informacje, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Dlatego zarzuty skargi dotyczące punktów IV, V, VI, IX, X, XI, Wojewódzki Sąd uznał za nieuzasadnione.

Sąd I instancji uznał, że Kolegium, utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji w zakresie pkt VII i VIII, naruszyło przepisy w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd był zobligowany wyłącznie w tym zakresie stwierdzić jej nieważność oraz stwierdzić nieważność w tej części decyzji organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez r. pr. A. D., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1821/15 w części dotyczącej punktów: 1, 2 i 3, zarzucając wyrokowi:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego – art. 156 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w zakresie jej pkt VII i VIII są obarczone wadą nieważności, podczas gdy zapisy owe nie mają charakteru prawno-kształtującego, a co za tym idzie nie są dotknięte żadną z wad nieważności;
2. II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
3. 1. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa przez ich zastosowanie, w sytuacji, w której decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w zakresie jej pkt VII i VIII nie jest dotknięta żadną wadą nieważności, a co za tym idzie nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. 2. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez nie wskazanie w zaskarżonym wyroku, jaką konkretnie wadą nieważności z art. 156 § 1 kpa jest dotknięta decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w zakresie jej pkt VII i VIII, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 3. art. 200 ppsa przez przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi była decyzja Kolegium.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. N., A. N., A. N. i P. H. działający jako kurator spadku nieobjętego po M. D., reprezentowani przez adw. R. J., wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawy, wnieśli o: oddalenie "skargi SKO z dnia 8 kwietnia 2016 r."; zasądzenie kosztów postępowania przez NSA prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zakres zaskarżenia wyroku. Jednolitym jest pogląd, że wskazanie, czy wyrok jest zaskarżony w całości, czy w części, jest wymaganiem materialnym (konstrukcyjnym) skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 1 in fine ppsa). Redakcja skargi kasacyjnej nie może stwarzać wątpliwości interpretacyjnych (postanowienie NSA z: 10.2.2005 r. FZ 803/04; 29.5.2008 r. I FSK 443/07; 11.6.2008 r. II FSK 876/08; 15.12.2010 r. I GSK 250/10; wyrok NSA z 4.1.2088 r. II OSK 1788/06; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 751, nb 5, 7). Skoro profesjonalny pełnomocnik jednoznacznie wskazał, że skarży wyrok w części dotyczącej punktów: 1, 2 i 3 wyroku I SA/Wa 1821/15 (k. 52, 97 akt sądowych), to ograniczył kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie do punktów rozstrzygających o zagadnieniach merytorycznych, nie zaś rozstrzygnięcia o kosztach postępowania sądowego (o którym Sąd I instancji orzekł w punkcie 4 sentencji; k. 32 akt sądowych).

Kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy jest zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 156 § 1 kpa), bowiem oba zarzuty (II.1 i 2) w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowią refleks zarzutu naruszenia prawa materialnego (s. 1-2 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut błędnej wykładni art. 156 § 1 kpa okazał się niezasadny.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawowym sposobem oddania gruntu w użytkowanie wieczyste jest zawarcie umowy (art. 239 § 1 kc). Poza czynnością o charakterze cywilnoprawnym wieczyste użytkowanie może powstać z mocy samego prawa (na podstawie przepisu ustawy o charakterze uwłaszczeniowym). Trzecim sposobem nabycia wieczystego użytkowania jest decyzja administracyjna. Sposób ten, mający charakter wyjątkowy, ograniczony jest wyłącznie do sytuacji wymienionych w przepisach szczególnych, np. art. 209 oraz art. 112 w zw. z art. 136 ugn (G. Rudnicki, J. Rudnicka, S. Rudnicki, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe Wolters Kluwer 2016 s. 627, uw. 1).

Ustawodawca nowelizując art. 234 kc (ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, Dz. U. nr 55, poz. 321 ze zm.), zrezygnował z dwustopniowego trybu ustanawiania użytkowania wieczystego, tj. wydawania decyzji administracyjnej, a następnie zawierania na jej podstawie umowy. Po tej nowelizacji od 1 października 1990 r. podstawowym sposobem uzyskania prawa użytkowania wieczystego jest umowa zawarta ze Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego. Wskazuje na to wyraźnie art. 27 ugn. Do umowy tej stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-158 kc dotyczące kauzalności umowy, warunku, terminu i formy. Wymagana jest dla niej forma aktu notarialnego. Jedynie wyjątkowo przepisy art. 209 oraz art. 214 ust. 1 i 3 ugn przewidują możliwość powstania prawa użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej (H. Ciepła, R. M. Sarbiński, K. Sobczyk-Sarbińska, Roszczenia przysługujące byłym właścicielom tzw. gruntów warszawskich. Sposób ich dochodzenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Wolters Kluwer 2013, 2.3.1, s. 49).

Art. 214 ugn stanowi odpowiednik art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.). Przyjęcie w art. 214 ugn konstrukcji art. 82 ugg pozwala na wykorzystanie dorobku orzecznictwa, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego. Art. 214 ugn jest wyłączną podstawą prawną ustanowienia użytkowania wieczystego i zwrotu budynków, bez potrzeby sięgania do innych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (G. Bieniek, aktualizacja M. Gdesz w: G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 1037, uw. 3), w tym w szczególności do art. 27 ugn.

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania [wieczystego], wydana w trybie... art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) [w dacie wydania decyzji I instancji ugn obowiązywała w brzmieniu Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.] stanowi jedynie, że spełnione są przesłanki do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jednak decyzja ta nie wywołuje skutku prawnego polegającego na powstaniu prawa użytkowania [wieczystego]" (s. 3 skargi kasacyjnej). Jest wręcz przeciwnie – ostateczna decyzja, wydana na podstawie art. 214 ust. 1-3 ugn skutkuje ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego. Dla powstania tego prawa nie zawiera się umowy cywilnoprawnej, bowiem art. 27 ugn zrezygnował w sposób trwały z dwustopniowego systemu użytkowania wieczystego gruntu, tj. wydania decyzji administracyjnej i zawarcia umowy (G. Bieniek, aktualizacja G. Matusik – op. cit., s. 249, uw. 15; G. Bieniek w: G. Bieniek, S. Rudnicki, aktualizacja M. Gdesz, Nieruchomości.

Problematyka prawna, LexisNexis 2013, s. 936, uw. 8). Zbędnie Sąd I instancji nawiązywał do konstrukcji przepisów dekretu, wskazując że postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego pod rządem dekretu odbywało się w dwu fazach (s. 14-15 uzasadnienia I SA/Wa 1821/15). Kontrolowane postępowanie toczyło się bowiem na podstawie wniosku z [...] sierpnia 1985 r., nie zaś wniosku dekretowego z [...] lutego 1949 r., który jako złożony z uchybieniem terminu materialnoprawnego, był bezskuteczny (k. 231, 10-7 akt administracyjnych)

Skoro zawieranie umowy cywilnoprawnej po staniu się ostateczną decyzji wydanej w trybie art. 214 ust. 1-3 ugn było zbędne, to stanowienie w punkcie VII decyzji z [...] kwietnia 2015 r., że "Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego... Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej", rażąco naruszało prawo, bowiem w tej części decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa).

Nie sposób przyjąć, że w tej części "punkty VII i VIII... zawierają jedynie informacje o sposobie wykonania tej decyzji". Nie sposób nie dostrzec, że tak rozumiane "informacje" są nietrafne i wprowadzają adresatów decyzji w błąd. W szczególności strony narażone byłyby na odmowę ze strony notariusza dokonania czynności notarialnej sprzecznej z prawem (art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie – Dz. U. z 2017 r., poz. 2291 ze zm.).

Skoro brak podstaw do "zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego", to także punkt VIII decyzji został wydany bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa).

Tego typu tryb nabywania prawa użytkowania wieczystego, a także użytkowania, znany był już po rządem ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu, mimo że – co do zasady – do ustanowienia użytkowania niezbędne było zachowania formy aktu notarialnego, który prawo ustanawia (art. 245 § 2 kc). Zachowanie tej formy nie było wymagane, jeżeli przepis szczególny tak stanowił. Takim przepisem był wówczas art. 80 ust. 2 ugg (G. Bieniek w: red. S. Rudnicki, Prawo obrotu nieruchomościami, C.H. Beck 1996, s. 152, nb 41). Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego od dnia 1 stycznia 1998 r. w trybie art. 209 bądź 214 ugn nie wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a jedynie wydania decyzji. Zarówno art. 209, jak i art. 214 ust. 1-3 ugn znajdują się w Dziale VII. Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe, w Rozdziale 1. Przepisy przejściowe ugn, które ustanawiają odstępstwo od zasady ustanawiania prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego.

Z tych względów trafnie Sąd I instancji uznał, że punkt VII i VIII decyzji z [...] kwietnia 2015 r. zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa w zw. z art. 214 ust. 1-3 ugn), czego z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Skoro ustawodawca w art. 214 ust. 1-3 ugn wprowadził wyjątek co do zasady ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy (art. 27 ugn), to po uostatecznieniu się decyzji wydanej na podstawie art. 214 ust. 1-3 ugn, zawarcie umowy cywilnoprawnej nie jest wymagane. Wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 9 kpa nie jest w kontrolowanej sprawie relewantny. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami.

Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. – Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującą glosą W. Tarasa – PiP 1993/3/112 i aprobującą co do zasady glosą J. Zimmermanna – PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 92-93 nb 1, 2). Punkt VII i VIII decyzji z [...] kwietnia 2015 r., gdyby je traktować – jak nietrafnie postrzega to autor skargi kasacyjnej – jako realizację obowiązku z art. 9 kpa – nieprawidłowo realizuje ów obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 kpa przez ich zastosowanie. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów, wskazujących na rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa w zw. z art. 214 ust. 1-3 ugn punktem VII i VIII decyzji z [...] kwietnia 2015 r. Skoro Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo w części utrzymującej w mocy punkty VII i VIII decyzji z [...] kwietnia 2015 r., to miał obowiązek zastosować przepis wynikowy (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Częściowo trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa. Istotnie – Sąd I instancji nie doprecyzował, jaką konkretnie wadą nieważności dotknięta jest decyzja z [...] kwietnia 2015 r. Wada ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skutkował jedynie tym, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).