Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- 1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23 poz. 2204, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez odmowę uznania mocy dowodowej odpisowi z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że dokument ten, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie lub w zarząd, stanowi podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez Skarżąca prawa użytkowania wieczystego gruntu;
- 2) § 4 ust. 3 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków, w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), dalej: ugn, w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie, w szczególności polegające na pominięciu treści ksiąg wieczystych, których odpisy zostały złożone w toku postępowania do akt sprawy, a które zawierają potwierdzenie, że wskazane nieruchomości pozostawały w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej oraz niepodjęciu czynności zmierzających do uzyskania dodatkowych dokumentów, które należało włączyć do materiału dowodowego;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu.
Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżąca rozszerzyła argumentację przedstawioną przy poszczególnych zarzutach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Jednocześnie w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów – odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości.
Prawo zarządu należy odróżnić od faktycznego wykonywania. To pierwsze powstaje na podstawie przepisów prawa albo na skutek wydania w ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej prawo zarządu (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Oznacza to, że prawo zarządu musi mieć określone źródło powstania i nie można jego istnienia domniemywać ani nie można uzyskać go w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2034/19). Stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało również wyrażone w sposób pośredni w przepisach przywołanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza istnienie prawa zarządu na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów.
Jednocześnie w myśl § 4 ust. 3 analizowanego aktu normatywnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w przypadku gdy dokumenty te nie zachowały się, tj. zaginęły lub uległy zniszczeniu, mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków albo oświadczeniami stron. Zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia uwarunkowane jest zatem sytuacją, w której dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie można ich przedstawić w toku postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje w treści wpisów w księgach wieczystych. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że wpisy w księgach wieczystych świadczą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie o tytule własności Skarbu Państwa, a nie o ustanowieniu prawa zarządu sporną nieruchomością. Fakt, że część wpisów w księgach wieczystych poszczególnych działek wskazuje, że znajdują się one w zarządzie skarżącej (jej poprzednika prawnego), nie świadczy o istnieniu prawa zarządu. Wpisy te nie zostały bowiem dokonane na podstawie decyzji wywłaszczeniowej, mocą której Skarb Państwa nabył własność spornej nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja wywłaszczeniowa nie została wymieniona w § 4 ust. 1 rozporządzenia jako jeden z dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu nieruchomości Skarbu Państwa. Decyzja wywłaszczeniowa nie stanowiła również dokumentu kreującego prawo zarządu nieruchomością w myśl obowiązującego ówcześnie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 74 ze zm.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wpis w księdze wieczystej dokonany na podstawie decyzji wywłaszczeniowej wskazuje na to komu i na jakiej podstawie przysługują uprawnienia właścicielskie i może jedynie świadczyć o faktycznym wykonywaniu zarządu nad nieruchomością przez poprzednika skarżącej. Powyższe uwagi odnieść należy także do decyzji o lokalizacji inwestycji. Decyzje te nie są bowiem zgodnie z właściwymi przepisami dokumentami kreującymi prawo zarządu nieruchomością. Odnotować także należy, że skarżąca kasacyjnie nie powołuje się na fakt istnienia jakiegokolwiek dokumentu, na którego podstawie ustanowione zostałoby prawo zarządu sporną nieruchomością, a powoływane przez nią dowody w postaci oświadczenia członków zarządu potwierdzają jedynie istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji, które jak wskazano powyżej, nie są dokumentami kreującymi prawo zarządu nieruchomością.
W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wspomnianych oświadczeń jako dokumentów stanowiących dowód na istnienie prawa zarządu skarżącej nad sporną nieruchomością. W sytuacji bowiem, gdy w sprawie brak jest danych pozwalających na stwierdzenie, że prawo zarządu sporną nieruchomością zostało ustanowione w dokumencie, który nie zachował się do czasu wydania przez organy administracji rozstrzygnięcia albo zaginął, zeznania świadków nie mogą zastąpić tego dokumentu. Jak wskazano to powyżej zeznania świadków i oświadczenia stron mogą poświadczać istnienie prawa zarządu nieruchomością wyłącznie w sytuacji, gdy dokument kształtujący to prawo niewątpliwie istniał, ale pomiędzy jego podpisaniem a postępowaniem uwłaszczeniowym zaginął lub uległ zniszczeniu, o czym stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi istotną modyfikację postępowania wyjaśniającego w stosunku do przepisów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 3 rozporządzenia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 200 ust. 1 ugn oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia należało uznać za niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji zaniechania podjęcia przez organy orzekające w sprawie wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, stwierdzić należy co następuje:
Stosownie do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Otóż Wojewoda [...] zwracał się do Prezydenta Miasta T. z zapytaniem m.in. czy działki objęte wnioskiem G. S.A. w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o stwierdzenie na podstawie art. 200 ugn nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego pozostawały w tym dniu w zarządzie Przedsiębiorstwa, czy na ten dzień były naliczane opłaty z tytułu prawa zarządu i czy opłaty te były aktualizowane (pismo z dnia [...] maja 2011 r.). Udzielona przez Prezydenta Miasta T. odpowiedź (pismo z dnia [...] listopada 2011 r.) potwierdziła istnienie prawa zarządu przysługującego W. w K., jako poprzednikowi prawnemu G. S.A. w K., ale prawo to nie odnosiło się do terenu będącego przedmiotem wniosku o uwłaszczenie.
Ponadto przedmiotowe działki nie figurują w jakimkolwiek z dokumentów posiadanych przez Urząd Miasta T. lub dołączonych przez G. S.A. w K. do wniosku o uwłaszczenie, na podstawie których można stwierdzić, że na dzień 5 grudnia 1990 r. były naliczone opłaty z tytułu zarządu.
Brak inicjatywy Spółki w zakresie przedstawienia innych dowodów na poparcie tezy o istnieniu prawa zarządu, nie może obciążać organu prowadzącego postępowanie. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, na które powołuje się strona. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jeśli zatem skarżąca Spółka domagała się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.