Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1586/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. K., K. R., D. R. i T. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 28 czerwca 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Minister Skarbu Państwa decyzją z 28 czerwca 2012 r., uchylił własną decyzję z 8 lutego 2012 r., którą stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z 25 sierpnia 2004 r. nr [..] w części dotyczącej nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez powiat Gdański nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w obrębie [..] gm. [..] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [..], powstałe w wyniku podziału działki nr [..] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 25 sierpnia 2004 r. w części dotyczącej wymienionych działek gruntu.
Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzją z 25 sierpnia 2004 r. Wojewoda Pomorski stwierdził nabycie z mocy prawa przez powiat Gdański własności nieruchomości gruntowej stanowiącej w dniu 1 stycznia 1999 r. działkę nr [..], która następnie została podzielona na szereg działek oznaczonych w ewidencji gruntów, m.in. nr [..]. Decyzja ta stała się ostateczna.
Następnie T. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [..], K. i D. R. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [..] zaś M. K. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [..].
Minister Skarbu Państwa dwukrotnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej we wnioskowanym zakresie: decyzją z 26 marca 2009 r. utrzymaną w mocy decyzją z 16 czerwca 2009 r. oraz decyzją z 20 kwietnia 2010 r. utrzymaną w mocy decyzją z 09 sierpnia 2010 r. Decyzje te zostały uchylone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 22 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2002/10 i z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1261/09.
Ponownie rozpoznając sprawę z wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, po wyroku z 22 lipca 2011 r., organ nadzoru ustalił, że T. B. kupił od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa działkę nr [..] aktem notarialnym z 10 listopada 2000 r. D. R. i K. R. nabyli działkę nr [..]w dniu 25 sierpnia 2003 r. zaś M. K. nabyła działkę nr [..] w dniu 13 lutego 2003 r.
Decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 25 sierpnia 2004 r. została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Organ nadzoru ustalił, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały w zarządzie Zespołu Szkół Rolniczych w [..] na podstawie decyzji oraz protokołu zdawczo-odbiorczego. Okolicznością bezsporną, w ocenie organu, jest również fakt, że Zespół Szkół [..] został przejęty przez powiat Gdański. Tym samym działki nr [..]zostały objęte działaniem art. 60 ustawy z 13 października 1998 r., a zatem dokonała się ich komunalizacja. Z tego względu późniejsze zadysponowanie tymi nieruchomościami przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa na rzecz osób fizycznych nie może znosić skutków komunalizacji, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 1999 r.
Organ nadzoru stwierdził także, że nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację. W szczególności organ nadzoru uznał, że komunalizacja na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. nie została wyłączona przepisem § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania, który stanowił, że przekazywanie powiatom i miastom na prawach powiatu nie podlega mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W ocenie organu, powołane rozporządzenie określa kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom w drodze konstytutywnej decyzji wojewody na podstawie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. oraz mienia nabywanego w drodze porozumienia na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Wskazuje na to wykładnia literalna oraz wykładnia systemowa, a w szczególności zakres delegacji ustawowej – w myśl art. 47 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym rozporządzenie może wyłączyć z komunalizacji mienie przeznaczone na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia.
W rezultacie organ nadzoru uznał, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji Wojewoda Pomorski nie naruszył prawa w stopniu rażącym, gdyż w dniu orzekania zachodziły wszystkie przesłanki nabycia w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. przez powiat Gdański własności przedmiotowych nieruchomości i nie zachodziły przesłanki wyłączające komunalizację. W ocenie organu nadzoru, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej wyrażonych w art. 156 § 1 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargi na decyzję Ministra Skarbu Państwa z 28 czerwca 2012 r. wnieśli: M. K., K. R. i D. R. oraz T. B. M. K. oraz K. R. i D. R. wnieśli skargi o identycznej treści, w których skarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 28, art. 107 § 3, art. 129, art. 134 i art. 109 k.p.a., a także naruszenie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz naruszenie art. 2, art. 7, art. 21, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
T. B. skarżonej decyzji zarzucił utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Pomorskiego z 25 sierpnia 2004 r., która została wydana z rażącym naruszeniem prawa i była niewykonalna w dniu jej wydania i jej wykonalność ma charakter trwały dotyczy bowiem gruntów, które są wyłączone z procedury nabycia mienia w trybie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Skarżący nadto zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 47 pkt 1 ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, godzi w ustawę z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, błędnie interpretuje ustawę z 13 października 1998 r., a w szczególności art.
- 60. Skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z 25 sierpnia 2004 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, zakończonym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, przedmiotem kontroli była decyzja Wojewody Pomorskiego z 25 sierpnia 2004 r. w części dotyczącej skomunalizowania działek gruntu obecnie oznaczonych w ewidencji gruntów nr [..], na rzecz powiatu Gdańskiego, w trybie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). WSA w Warszawie przypomniał również, że wcześniejszymi decyzjami organ nadzoru dwukrotnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w żądanym przez skarżących zakresie. Decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Natomiast, jak podkreślił Sąd I instancji, w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1261/09 (str. 9-10 uzasadnienia) wskazano, że Minister Skarbu Państwa rozpatrując sprawę w postępowaniu nadzorczym oparł swoje stanowisko na orzeczeniach sądów powszechnych, które zostały wydane także na podstawie decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, organ nadzorczy zastosował zatem błędnie kryterium oceny zgodności z prawem decyzji, gdyż odwołał się do zdarzeń prawnych będących następstwem wydania decyzji komunalizacyjnej i opartych na tej decyzji. Tymczasem obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie, czy wydaniu decyzji w dniu 25 sierpnia 2004 r. towarzyszyła okoliczność wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Minister Skarbu Państwa dokonał oceny zaskarżonej decyzji w wymaganym zakresie.
Sąd zalecił, by organ w toku dalszego postępowania uwzględnił powyższe stanowisko, a w szczególności ustalił, czy decyzja z 25 sierpnia 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.
Z kolei z uzasadnienia wyroku z 22 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2002 /10, wynika, że powodem ponownego uchylenia decyzji było uznanie przez Sąd, iż Minister Skarbu Państwa rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z 25 sierpnia 2004 r. nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2009 r. Sąd zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględnił wytyczne z uzasadnienia wyroku z 14 grudnia 2009 r., a także by rozważył czy przekazanie prawa własności nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest przeszkodą w przekazaniu na rzecz powiatu mienia Skarbu Państwa obejmującego taki majątek.
Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Ministra Skarbu Państwa WSA w Warszawie uznał, że organ nadzoru uwzględnił przy wydawaniu decyzji wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniach obu wcześniejszych wyrokach Sądu zapadłych w tej sprawie, a zatem nie doszło do naruszenia art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
I tak, wedle Sądu I instancji, organ nadzoru przede wszystkim zbadał, czy kontrolowana decyzja komunalizacyjna z 25 sierpnia 2004 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. i w tym zakresie uznał, że decyzja tego przepisu rażąco nie narusza. W ocenie organu, zostały bowiem spełnione wszystkie przesłanki komunalizacji określone w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy. Tę ocenę organu Sąd I instancji podzielił. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 60 ust. 1 mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Zestawiając treść powyższego przepisu z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, Sąd I instancji za bezsporne uznał, że w dacie 1 stycznia 1999 r. przedmiotowe działki wchodziły w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], która stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie Zespołu Szkół Rolniczych w Rusocinie na podstawie decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z 19 maja 1993 r. nr [..]. Okoliczność tę potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z 24 maja 1993 r. Zespół Szkół [..] z dniem 1 stycznia 1999 r. został przejęty przez powiat Gdański na podstawie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. Z mocy więc art. 60 ust. 1 ustawy, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, działki te z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością powiatu Gdańskiego. Stosownie zaś do ust. 3 art. 60 ustawy nabycie takiego mienia stwierdza wojewoda w drodze decyzji.
Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że decyzja komunalizacyjna dotycząca przedmiotowych działek została wydana 25 sierpnia 2004 r., ale potwierdza ona stan z dnia 1 stycznia 1999 r., ponieważ decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 60 ust. 1 jest decyzją deklaratoryjną i niezależnie od daty wydania takiej decyzji potwierdza ona tylko stan prawny na datę komunalizacji, czyli w niniejszej sprawie na datę 1 stycznia 1999 r., gdyż z tą datą, przy spełnieniu określonych w ustawie przesłanek, następuje nabycie własności mienia z mocy samego prawa. Decyzja deklaratoryjna wywołuje zatem skutek ex tunc.
Tym samym, według Sądu I instancji, zasadnie organ nadzoru uchylił wcześniejszą własną decyzję z 8 lutego 2012 r., którą stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w przedmiotowym zakresie, gdyż powodem rozstrzygnięcia w uchylonej decyzji było błędne ustalenie przesłanek komunalizacji na datę wydania decyzji komunalizacyjnej, czyli na dzień 25 sierpnia 2004 r. i przyjęcie, że w tej dacie właścicielami przedmiotowych działek nie był Skarb Państwa, lecz skarżący w niniejszej sprawie, którzy w latach 2000-2003 nabyli aktami notarialnymi własność tych działek. Wszelkie czynności prawne i zdarzenia prawne, które miały miejsce po dniu 1 stycznia 1999 r. w odniesieniu do skomunalizowanego mienia nie mają jednak żadnego znaczenia dla oceny przesłanek z art. 60 ust. 1 ustawy.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że na powyższą okoliczność zwrócił już uwagę WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2009 r., a wyrażona ocena prawna, na mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ. W konsekwencji Sąd I instancji za niezasadne uznał stanowiska skarżących przedstawione w skargach, wedle których to stanowisk w sprawie nie zostały spełnione wymogi zawarte w art. 60 ust. 1 ustawy, ponieważ w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowymi działkami władały osoby fizyczne – skarżący.
W tym zakresie Sąd I instancji ponownie podkreślił, że stan nieruchomości w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, w niniejszej sprawie w dniu 25 sierpnia 2004 r., nie ma żadnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek komunalizacji określonych w art. 60 ust.
1. Sąd I instancji odmówił również zasadności stanowisku skarżących, zgodnie z którym bezsporny fakt, iż objęte komunalizacją działki wchodziły do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa wyłączał nabycie własności tych działek z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. W tej części uzasadnienia WSA w Warszawie stwierdził bowiem, że wyłączenie takiego mienia z komunalizacji w powołanym trybie możliwe byłoby tylko na podstawie przepisów rangi ustawowej. Natomiast przepisy ustawy z 13 października 1998 r. nie zawierają przepisów, które wyłączałyby takie mienie z komunalizacji w trybie art. 60 ust. 1 tej ustawy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że takich norm nie zawiera także ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128). Wyłączenie tego rodzaju nie wynika również z treści art. 47 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i wydanego z upoważnienia tego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. Nr 13, poz. 114).
Otóż, przepis art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, wskazuje w jaki sposób powiat nabywa mienie. W pkt 3 tego przepisu wskazano, że nabycie mienia przez powiat następuje w wyniku przejęcia od Skarbu Państwa na podstawie porozumienia z wyłączeniem mienia przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia. Jakie mienie ma być wyłączone z tego przekazania powiatom na podstawie ust. 2 pkt 2 tego przepisu ma określić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.
Zdaniem Sądu I instancji, również ustawodawca w ust. 2 pkt 1 tego przepisu upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom. W wydanym z upoważnienia tego przepisu rozporządzeniu z 2 lutego 1999 r. Rada Ministrów uregulowała dwie kwestie: 1) tryb przekazywania powiatom i miastom na prawach powiatu mienia nabywanego w przewidzianych do tego trybach w tym i nabywanego z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. – stanowi o tym § 1 pkt 1) rozporządzenia, 2) kategorie mienia wyłączonego z przekazywania powiatom i miastom na prawach powiatu, przeznaczonego na zaspokojenie roszczeń reprywatyzacyjnych oraz realizację programu powszechnego uwłaszczenia – § 1 pkt 2) rozporządzenia.
Sąd I instancji stwierdził, że pierwsza z uregulowanych w rozporządzeniu kwestii, określona w § 1 pkt 1) dotyczy procedury związanej z przekazaniem mienia nabytego w różnych trybach, wymienionych w tym przepisie i czynności technicznych z tym związanych. Dotyczy tego regulacja zawarta w § 4 – § 8 i § 10 rozporządzenia.
Natomiast druga z kwestii jaką uregulowano w tym rozporządzeniu, a o której stanowi § 1 pkt 2), rozstrzygnięta jest w § 9, w którym wymienione jest mienie nie podlegające przekazywaniu powiatom i miastom na prawach powiatu, a w pkt 1 tego przepisu wymienione jest mienie Skarbu Państwa wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z takiej konstrukcji przepisów rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, że mienie wymienione w § 9 odnosi się do mienia nabytego z mocy prawa na podstawie art. 60 ustawy z 13 października1998 r.
Mienie wyszczególnione w powołanym § 9 rozporządzenia odnosi się tylko do mienia, którego dotyczy art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, a którego kategorie, z upoważnienia ust. 2 pkt 2) tegoż art. 47 miała określić Rada Ministrów w drodze rozporządzenia.
W tej sytuacji za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko organu nadzoru wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ stwierdził, że wyłączenie mienie z przekazania powiatom, które wyszczególnione jest w § 9 rozporządzenia w ogóle nie dotyczy mienia nabytego przez powiat w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Tym samym, przeciwne stanowisko skarżących, którzy twierdzą, że na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 lutego 1999 r. przedmiotowe działki gruntu podlegają wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy samego prawa w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r., nie jest prawidłowe.
Z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, kontrolowana decyzja komunalizacyjna z 25 sierpnia 2004 r. w kwestionowanym przez skarżących zakresie, nie jest dotknięta żadną z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie narusza prawa w sposób rażący. Uzasadnia to odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Komunalizacja mienia dokonana zgodnie z przepisami prawa, które nie zostały uznane za niezgodne z Konstytucją RP nie narusza przepisów tej Konstytucji. Organ nadzoru nie stwierdzając nieważności decyzji, która nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, nie naruszył przepisów Konstytucji RP, w tym przepisów, których naruszenie zarzucają skarżący w swoich skargach.
W ocenie WSA w Warszawie, zaskarżona decyzja nie narusza także przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jej uzasadnienie, wbrew stanowisku skarżących, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Z kolei za niezrozumiałe Sąd I instancji uznał zarzuty skarg dotyczące naruszenia art. 28, art. 129, art. 109 i art. 134 k.p.a., w sytuacji gdy organ nadzoru nie kwestionował legitymacji skarżących do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – na ich wnioski wszczął takie postępowanie i rozpoznał je merytorycznie wydając decyzję. Decyzja została stronom doręczona na piśmie, zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a.
Ponadto decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosków skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy i organ nadzoru nie kwestionował zachowania przez skarżących terminu do wniesienia tego środka odwoławczego, określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Nie było zatem podstaw do wydania przez organ postanowienia, o jakim stanowi art. 134 kpa i organ takiego postanowienia nie wydał.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli T. B., K. R., D. R. i M. K., reprezentowani przez tego samego radcę prawnego.
Skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wystąpili o jego zmianę poprzez uwzględnienie skargi na decyzje Ministra Skarbu Państwa z dnia 28 czerwca 2012 r., tj. poprzez unieważnienie, względnie uchylenie tejże decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 25 sierpnia 2004 r. w części dotyczącej nabycia przez powiat Gdański odpowiednio działek: nr [..] W skardze kasacyjnej zamieścili także wniosek o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący kasacyjnie sformułowali zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie naruszenie przepisu art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego wniosku, iż w sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki wymagane do nabycie mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego.
Postawili także zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z § 9 rozporządzenia z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu (...) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie ma przeszkód prawnych, aby stwierdzić nabycie z mocy prawa przez powiat Gdański własności nieruchomości gruntowej stanowiącej w dniu 1 stycznia 1999 r. działkę nr [..], z której następnie wydzielono działki skarżących kasacyjnie.
Jako ostatni z postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie postawili zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 3 i 4, art. 12 ust. 1-3, art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 1 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Uzasadniając tak postawione zarzuty skarżący kasacyjnie powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 403/10, w którym NSA dokonał, rozpoznając skargę od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1288/09, wykładni podstawowej przesłanki nabycia mienia w trybie art. 60 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r., a mianowicie pojęcia "władanie". Z powyższych wyroków skarżący kasacyjnie wywiedli pogląd, że nie można skomunalizować mienia na rzecz powiatu, które już wcześniej, tj. przed dniem 1 stycznia 1999 r. zostało formalnie przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i we władanie innej osobie prawnej – Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. W tym zakresie skarżący kasacyjnie wskazali, że mienie Skarbu Państwa obejmujące prawo własności do działki o nr ewidencyjnym 189/21 o pow. 28, 7386 ha zostało przekazane w 1992 r. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i weszło do jej Zasobu, co potwierdza zarówno ostateczna decyzja Wojewody Gdańskiego z dnia 25 czerwca 1992 r. i protokół zdawczo – odbiorczy z tego dnia, a powyższa decyzja nie została wycofana z obrotu prawnego i rodzi skutki prawne określone przez przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że na podstawie tej ustawy Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa władała i administrowała przedmiotowym mieniem, miało prawo do dokonania obrotu gruntem, w szczególności prawem do sprzedaży mienia, oddania go do odpłatnego korzystania, przekazania w zarząd lub na własność jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 pkt 3 i 4, art. 12 ust. 1 – 3, art. 24 ust. 1 i 5 pkt 1 tejże ustawy).. Następnie wskazali, że Agencja realizując swe ustawowe uprawnienia właścicielskie w stosunku do działki o nr ewidencyjnym [..] o pow. 23, 7386 ha, podzieliła ją i w latach 2000-2003 sprzedała aktami notarialnymi, a trzy z wydzielonych działek zostały sprzedane skarżącym kasacyjnie.
Z tego powodu pełnomocnik skarżących kasacyjnie zwrócił również uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija, że decyzja wydana na podstawie art. 60 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może sama przez się wygasnąć, czy też w inny sposób znieść skutków prawnych wcześniejszej decyzji o przekazaniu mienia do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przed dniem 1 stycznia 1999 r., wydanej na podstawie art. 17 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Stwierdził przy tym, że przepisy prawa obowiązujące w dacie komunalizacji nie dopuszczały sytuacji, w której mienie o takim statusie prawnym byłoby własnością jednostki samorządu terytorialnego i znajdowało się jednocześnie w dwóch zasobach: Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa) oraz zasobie powiatowym (art. 2 pkt 4, art. 4 pkt 2, art. 10 ust. 1, art. 25a i art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że dwa lata wcześniej WSA w Warszawie, rozpatrując skargę T. B. i uchylając decyzje Ministra Skarbu Państwa, zajął identyczne stanowisko jak w powołanym powyżej wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. i w ramach wskazań skierowanych do organu zalecił uwzględnienie stanowiska, że przekazanie prawa własności nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest przeszkodą w przekazaniu na rzecz powiatu pozostającego w tym Zasobie mienia.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, wnoszący skargę podkreślili, że ustawodawca w art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnił Radę Ministrów do określenia w rozporządzeniu kategorii mienia wyłączonego z przekazywania powiatom, co znalazło wyraz w § 9 wydanego w oparciu o ten przepis rozporządzenia. W tej zaś sytuacji zasadny jest zarzut, że zarówno WSA w Warszawie, jak też Minister Skarbu i Wojewoda Pomorski nie dopatrzyli się w treści przepisu § 9 pkt 1 powołanego rozporządzenia prawnej przeszkody w komunalizacji mienia w trybie art. 60 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), mimo obowiązującej organy zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe Minister Skarbu Państwa powtórzył pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym wyłączenie mienia Skarbu Państwa z komunalizacji w powołanym trybie możliwe byłoby tylko na postawie przepisów rangi ustawowej. Wskazał też, że przepisem wyłączającym komunalizację nie jest przepis art. 47 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ ma on zastosowanie do zupełnie innych sytuacji faktycznych i nie dotyczy nabycia mienia z mocy samego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania. Z decyzji tej wynika, że nabyte przez powiat Gdański mienie w dniu 1 stycznia 1999 r. znajdowało się we władaniu Zespołu Szkół [..] im. [..]w [..]. Tytułem prawnym do władania tym mieniem była decyzja Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w [..] nr [..]z dnia 14 maja 1993 r. oraz protokół zdawczo-odbiorczy z tego dnia stanowiącego załącznik do tej decyzji. Na mocy tej decyzji Zespół Szkół Rolniczych [..] (obecnie Zespołu Szkół [..] uzyskał prawo zarządu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [..] jako działka nr 1\\\[..], w skład której wchodziły między innymi wydzielone później działki o numerach ewidencyjnych: [..], zbyte w latach 2000-2003 skarżącym kasacyjnie.
Okoliczności te są w sprawie bezsporne, natomiast podstawowym zarzutem skarg kasacyjnych jest niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji właśnie przepisów art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Skarżący kasacyjnie wywodzą bowiem, że skoro nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody Pomorskiego z dnia 25 sierpnia 2004 r. znajdowała się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa, to w tym zakresie istniała przeszkoda prawna do wydania w oparciu o wskazane przepisy przez Wojewodę Pomorskiego decyzji komunalizacyjnej, a tym samym doszło do rażącego naruszenia tych przepisów. Z zarzutem tym skarżący kasacyjnie powiązali również kolejny zarzut – zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym i § 9 rozporządzenia wykonawczego stwierdzając, że zarówno Sąd I instancji, jak też organ pominęli istnienie takiej przeszkody.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są niezasadne.
Kluczową kwestią dla oceny prawidłowości wyroku Sądu I instancji, jak wskazano już powyżej, jest niebudząca wątpliwości okoliczność uprzedniego przekazania nieruchomości, objętej następnie decyzją Wojewody Pomorskiego, w zarząd Zespołowi Szkół [..] w [..]. Szkoła ta była i pozostaje szkołą publiczną ponadpodstawową w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), natomiast mienie przekazane w zarząd tej szkole było mieniem Skarbu Państwa będącym we władaniu instytucji państwowej w rozumieniu art. 60 ust. 1 tejże ustawy. Stan faktyczny sprawy pozwalał zatem na jednoczesne zastosowanie przepisu art. 60 ust 1 i 3 i art. 48 ust. 1 powołanej powyżej ustawy.
Należy przy tym wyjaśnić, że przepis art. 60 ust. 1 uzupełnia treść przepisu art. 48 ust. 1 w odniesieniu do nabycia (przejęcia) szkół podstawowych, specjalnych, szkół ponadpodstawowych i pozostałych rodzajów szkół w nim wymienionych. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny treść art. 48 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż przejęcie szkół i placówek wymienionych w ust. 1 i 2 następuje w trybie i na zasadach określonych w tej właśnie ustawie, a zatem na zasadach przewidzianych w art. 60 ust. 1 ustawy. Przepis ten realizuje zatem cel ustawy reformującej, którym jest nie tylko wyposażenie nowo powołanej jednostki samorządu terytorialnego w odpowiedni majątek, ale wyposażenie w taki majątek, który pozostaje w ścisłym związku z przewidzianymi dla tej jednostki zadaniami publicznymi, w tym przypadku zadaniami oświatowymi. Ustawodawca dał temu wyraz także i w treści art. 48 ust. 1 ustawy zamieszczając m.in. odesłanie do ustawy o systemie oświaty.
W tej sytuacji przyjęcie stanowiska skarżących kasacyjnie w odniesieniu do mienia będącego we władaniu szkół przeczyłoby celowi unormowań ustawy reformującej. Z tego też powodu nie można również podzielić poglądu skarżących kasacyjnie, że Sąd I instancji oraz Minister Skarbu Państwa dopuścili się naruszenia przepisu rozporządzenia wykonawczego i to przepisu rozporządzenia wykonawczego do innej ustawy – ustawy o samorządzie powiatowym, czyli ustawy o charakterze ustrojowym. W sprawie miały zastosowanie przepisy o randze ustawowej, a mianowicie przepisy art. 60 ust. 1 i 3 i art. 48 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), a nie przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o samorządzie powiatowym.
Z kolei sformułowany przez skarżących kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie może odnieść zamierzonego skutku, ponieważ skarżący kasacyjnie zarzucili błędną wykładnię wymienionych przepisów tej ustawy i niewłaściwe ich zastosowanie, podczas gdy Sąd I instancji przepisów tej ustawy w ogóle nie stosował.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.